[ 魏敏 ]——(2011-7-1) / 已阅23384次

一、银行危机救助法律制度概述
（一）银行危机救助法律制度的概念
1、银行危机的界定
自从银行产生以来，银行危机的阴影就一直如影随从。作为一种不利的社会经济现象，尽管人们对于银行危机早已“耳熟能详”，但由于银行的特殊性，要真正对银行危机作一个简洁明了，能反映其本质特征的界定实属不易，对此学者也都有自己独到的见解，但各种观点都离不开银行的实质。银行危机的实质是，由于各种原因导致流动性或清偿性的极度丧失所带来的市场失败。其界定标准如下：(1)依靠自身的资源难以支付到期债务；(2)出现了大规模的挤兑；(3)大量银行倒闭；(4)政府实施大规模强制性援救。出现了上述情况的任何一种，就应该认定发生了银行危机。
2、危机银行救助
危机银行救助指的是不以关闭清算为前提的银行事后管理, 政府采用包括宏观经济和微观经济制度在内的一揽子措施, 旨在改善银行的流动性状况, 挽救问题银行和银行体系, 使其具有可持续的金融清偿能力、经营能力和赢利能力, 从而达到使问题银行持续经营, 银行体系稳健运行的救援或援助行动。
3、银行危机救助法律制度
银行危机救助法律制度是银行法律制度中的一个重要组成部分。是指对发生危机的银行机构进行拯救，以恢复其清偿能力、经营能力，以尽快控制危机，防止系统危机的发生，维护金融安全，保护存款人和社会公共利益的不同法律效力的法律、法规共同组成的制度体系。银行危机救助法律制度是应对金融风险，解决金融机构市场退出问题的重要途径，对维护以银行业为核心的金融信用体系有着极为重要的意义和功能。从立法与实践看, 银行危机救助主要存在三种法律制度安排, 即中央银行的最后贷款人制度、存款保险制度和对危机银行的接管制度。
（二）银行危机救助法律制度的形成和发展
1866年后，国外的银行危机仅引起英格兰银行贴现率和准备金的变化，而未引发英国系统性银行危机，这表明英格兰银行在化解银行危机方面日渐成熟。英格兰银行的成功使其他国家纷纷仿效，成立中央银行，从而在许多发达国家形成了有效的银行危机救助法律制度。这一时期，存款保险制度等现代银行安全网的基本内容均已经在不同发达国家全部或部分出现，在美国、日本，已经有专门的政府部门负责对银行进行监督管理。1913年12月23日美国国会通过《联邦储备法》，美国中央银行联邦储备系统成立，中央银行发行钞票，充当政府的财务代理人，掌握会员银行储备，拥有再贴现职能，最后贷款人制度初步形成。
1929—1932年，美国爆发金融危机，在此冲击下，西方各主要国家的银行体系又摇摇欲坠，最后贷款人制度并没有能够有效地阻止危机的爆发和蔓延。于是美国国会于1993年通过了《格拉斯——斯蒂格尔》和《国家住宅法》，随后设立了联邦存款保险公司和联邦储蓄贷款保险公司，标志着现代存款保险法律制度的建立。30年代的银行法，确立了美国商业银行与投资银行分业经营，分业监管的原则，扩大了联邦监管机构的权力。
这一时期存款保险制度、存款准备金制度、分业经营制度、银行进入与退出管制、银行最低资本要求等现代银行安全网的基本内容均己经在不同发达国家全部或部分出现，在美国、日本己经由专门的政府部门负责对银行进行监督管理。中央银行在继续促进银行安全的同时，更为重视运用货币政策保持宏观经济的稳健运行，从而从不成熟的最后贷款人变成成熟的最后贷款人。
（三）银行危机救助法律制度的基本原则
一个国家的银行危机救助法律制度是涉及多个团体职责和义务的制度系，其基本原则是：保护银行机构免受意外的无偿付力；限制银行故意的过度风险操作；防止和控制银行挤兑破坏；监测和处理无偿付能力银行；当无偿付力银行关闭后，处理损失。
1、成本最小化原则。银行危机救助法律制度的成本来自两个方面：一是救助引起的直接资源成本，包括救助机构实施救助过程中所耗费的资源；二是救助引起的间接损失。直接资源成本是指解决银行危机的费用。间接的效率损失是不易观察到的，它不表现在政府预算支出的增加上，也不表现为个人直接负担的成本的加大，但是整个社会的福利水平却由于这种救助的实施而降低了，同时救助有可能限制竞争的充分展开，救助使市场经济优胜劣汰的作用不能发挥，金融资源得不到有效配制，从而降低效率。对健全的金融机构而言，救助往往是一种不公平的行为。
2、权利受监督原则。就金融监管而言，监管权力是一种公权力，它与金融机构(被监管者)的自主经营权利相对应。对银行危机救助法律制度中的监管者进行监管，主要表现在监管当局存在一定的道德风险。 首先，监管当局出于自身的利益考虑，可能不适宜地对银行机构进行干预；其次，监管当局可以完全站在银行机构的立场上，随意决定对银行机构的监管标准，以谋求银行机构的回报。监管当局的道德风险造成的后果是非常严重的，它延误了解决危机的时机，使社会承担了更为严重的代价。因此，综合上述的分析，对银行危机救助法律制度中的银行监管者们进行监管有着绝对的必要性。
3、效率原则。在建立银行危机救助法律制度时，应当同时注重效率的提高，处理好安全和效率的关系，不能将目标仅仅局限在提高金融效率上，金融安全亦不可偏废。在金融效率和金融安全中，尽量扩大它们之间的互补性，缩小它们之间的替代性。处理好银行危机救助法律制度的成本和收益之间的矛盾问题，平衡金融安全与金融效率之间的矛盾关系，建立银行危机救助法律制度的目的并非是实行金融压制和阻碍金融业的发展，而是因时而异地追求安全与效率，最终达到安全基础上的效率提高。

二、我国银行危机救助法律制度的缺陷
（一）我国银行危机救助法律制度现状
我国银行危机救助制度的内容主要规定在《中国人民银行法》(1995) 、《商业银行法》(1995通过 ，2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对其进行修正)，《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》(1998) 等法律法规中, 具体的救助方式有中央银行提供再贷款给予流动性支持、中央银行对陷入危机的银行进行接管或组织并购。
我国对危机银行的接管制度主要是由商业银行法确立的。《商业银行法》第64 条规定, 商业银行已经或可能发生信用危机, 严重影响存款人的利益时, 中国人民银行可以对该银行实行接管， 接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施, 以维护存款人的利益, 恢复商业银行的正常经营能力。第65 至68 条对接管决定的发布、接管组织实施、接管期限、接管终止作了规定。1995 年10 月中人民银行依法接管严重资不抵债的中银信托投资公司, 这是中国人民银行实行接管的第一家金融机构。
2006年8月，中国人民银行向国务院上报了《关于加快建立我国存款保险制度有关问题的请示》和《存款保险条例(建议稿)》。全国人大代表、中国人民银行南昌支行行长高小琼接受采访时透露，实施存款保险制度“已是万事俱备”，目前存款保险条例已经上报国务院，有望两年左右出台。尽快建立功能完善、权责统一、管理科学、运行有效的存款保险机构。以我国的现实对照，似乎我国目前还不具备建立存款保险制度的充分条件。但是不应把在条件不成熟的情况下建立起的存款保险制度当作政府出资解决金融体我国商业银行危机防范与救助法律制度研究系统性危机的替代物，因为这样做将不利于银行业乃至整个金融体系的稳定。
（二）我国银行危机救助法律制度的缺陷
从立法与危机处理的实践看, 我国为救助危机金融机构做出了一定的努力, 及时锁定了风险, 避免了大范围的系统危机, 维护了金融的基本稳定。但危机救助法律制度也暴露出许多不足, 主要表现在一是现有制度不完善，体现为中央银行的最后贷款人制度和对危机银行的接管制度的不足； 二是存款保险制度缺位。
1、最后贷款人制度存在问题
目前，我国与最后贷款人制度的相关法律、法规主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》，上述法律法规对最后贷款人制度规定，存在一下几点问题：
（1）拯救标准不明确。 哪些机构应该拯救, 哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定,以至实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持,“对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护, 客观上鼓励了银行进行投机行为, 加剧了金融风险”;
（2）救助工具单一。 目前主要是再贷款, 再贴现等手段运用不多, 且再贷款中多是信用贷款, 抵押贷款很少;
（3）拯救权过于集中。 表现在目前我国出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构, 而《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》规定, 对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构, 应由人民银行省级分行提出方案, 报总行审批, 这使处于监管一线的分支机构在再贷款的动用上没有决策权, 易延误拯救的最佳时机;
（4）中央银行在提供紧急流动性支持时缺乏清楚的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和受益各方。央行的处境十分被动，在救助时机、救助方式等的决策上，由于存在倒逼机制，往往难有超脱的决策权和管理机制。
2、危机银行的接管制度存在的不足
（1）接管标准不明确，我国现行商业银行接管人制度的法律缺失。《商业银行法》第64 条规定, 商业银行已经或可能发生信用危机, 严重影响存款人的利益时, 中国人民银行可以对该银行实行接管。此处“已经或可能发生信用危机”的衡量标准, “严重影响存款人的利益”的判定标准, 都缺乏一个相对明晰的界定。
（2）缺乏重整措施。接管组织在接管陷入危机的银行后, 应采取一系列的重整措施,挽救危机, 帮助银行恢复正常的经营能力。重整措施是挽救银行危机的关键, 立法应予明确, 但我国《商业银行法》对此未作任何规定。
（3）有关接管组织制度尚待充实。我国《商业银行法》仅规定接管由银行监督管理机构组织实施，但有关接管组织构成、法律地位、工作制度、接管人员的选任和资格限制以及权利义务都几近于空白。《商业银行法》在第六十五条规定“接管由国务院银行业监督管理机构决定，并组织实施。国务院银行业监督管理机构的接管决定应当载明下列内容：一是被接管的商业银行名称；二是接管理由；三是接管组织；四是接管期限。接管决定由国务院银行业监督管理机构予以公告。”可见，我国《商业银行法》并未对第三项内容中接管组织做出任何具体的界定。因此可以说，目前我国立法上并没有真正意义上的接管人制度。
（4）缺乏对接管的行为限制。我国《商业银行法》则规定接管可能因接管期限届满前银行被宣告破产而终止。由此点看，我国《商业银行法》的这种规定有其合理性，但没有对接管的行为限制，则接管权力有被滥用，而导致银行破产，损害银行和公众利益之可能，这就有悖于银行接管制度的初衷了。再者，我国内资、外资和合资银行一体适用于《商业银行法》，若既无接管事因的明确规定，又无对接管行为的限制，则不利于银行间公平竞争。

3、存款保险制度缺位
在存款人的保护方面, 我国的存款保险制度研究了10年却仍迟迟无法出台，致使我国的金融安全网仍存在着严重缺陷。 从近年我国处理危机金融机构的实践看, 我国自始至终对存款人的利益是予以保护的, 等于我国政府提供了一个隐含的存款保险制度, 其实质上是国家的信用担保。而隐含的存款保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”, 带有随意性和模糊性, 因此当某个金融机构出现问题时, 公众极易出现猜疑甚至参与挤兑的强烈动机, 我国一些地方发生的大面积挤兑的事实说明了这点。而有一个明确的存款保险制度公众就不会因某个银行出现危机而担心自己的存款招致损失而产生恐慌心理, 导致连锁反应。因此, 我国迫切需要建立明确的存款保险制度, 由存款保险机构分担一定的救助职责, 消除存款挤兑和恐慌, 维护公众对银行的信心。

三、我国银行危机救助法律制度的改进
（一）我国银行危机救助法律制度的缺陷产生的原因
1990 年以前, 我国政府对正常银行救助一直没有给予充分的重视。从1990 年以后, 随着我国金融风险的暴露和程度的日益加深, 一些金融机构因严重违法乱纪, 违规经营, 内部失控, 陷入了资不抵债困境, 诱发了挤兑风险和支付危机。在这种情况下, 我国政府为化解金融风险, 保证金融体系的稳健与安全, 对一些金融机构实施了救助措施, 并果断地关闭了一部分问题严重的金融机构。政府实施救助的方式包括: 注资、债权转股权、地方财政支持、中央财政的暗补或直接偿付、商业银行并购、同业拆借等。这些救助措施对于平息危机的扩散和系统性风险的发生起到了积极的作用, 但也应当看到, 由于我们在防范和化解金融风险方面缺乏经验, 对银行救助缺乏充分的理论准备, 所以, 既有的银行救助付出了沉重的代价, 并产生了相当程度的负面效应。总结我国已有的救助,主要存在以下问题和教训:

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