[ 牛建国 ]——(2010-12-21) / 已阅22194次

　　在对重大突发事件的应急处置中，必然涉及到一些紧急行政权力的授予。我国法律中也有类似规定，如07年颁布的《突发事件应对法》第12条就规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产……”。第49条也对政府的相应权力进行了授予。但是仔细研究不难发现，其所谓的行政权力授予都只存在于原则上的授予和规定，至于究竟可以对哪些行政单位临时授予哪些紧急行政权力，并未做出细致的规定。这样的原则性规定必然导致法律实施中的混乱局面。
　　至于行政权力的规制方面，相关法律、法规的规定也依然停留在表面。如《突发事件应对法》第63条规定“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正;有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”。从此条规定可以看出，我国在相应立法上对权力的规制仅限于“有关机关责令改正和依法给予处分”，至于具体是何机关有权责令改正、给予何种等级的何种处分，改正及处分的行政命令不能有效下达时由哪些机关负责监督，一概没有写进立法中。由此造成的直接后果就是，在下级机关没有及时对重大突发事件进行处置从而造成严重后果的情况下，如果上级为了包庇以及惧怕承担责任而不予追究，就没有人可以对这些违法行为进行惩罚了。
　　（五）私权利救济保护机制缺乏
　　在重大突发事件发生的紧急时刻，为了挽救更多人的生命财产安全，在行使行政公权力的时候适当的牺牲部分公民的私权利在原则上是正当可行的。但具体实践中，关于公民哪些具体的私权利是可以被克减的，哪些是不可以被克减的，必要时哪些行政机关可以对公民私权利进行克减，克减的必要性是什么，克减的程序如何，当公民的私权利受到不必要的克减时应当通过哪些途径寻求救济，相关法律、法规没有做出明确的规定。
　　（六）民间自发救济救援行动缺乏规制和引导
　　汶川地震发生后，短短的几个小时之内，通往重灾区的国道就己经被来自四面八方的民众自发救援队堵塞的水泄不通，导致来自政府及军队的官方有效救援队伍不能第一时间到达灾区进行抢险救灾。由于事先没有对公众进行教育和沟通，事情发生后又缺乏正当的引导，导致去往灾区的主干道发生交通堵塞，延误了官方的有效救援时间。另外，据不完全统计，汶川地震总共收到来自社会各界的捐款近60亿人民币。如此巨大的数目，如果管理不善，不仅不能够为灾区人民提供最有效的救助，反而会使很多不法分子在中间饱了自己的私囊。因此，笔者认为，我国应该在法律层面上对重大突发事件发生后，来自社会民众的自发救援及捐款捐物，指定相关的有资格的机构及人员进行管理和统一调配，并做好相应的监督工作，同时向社会各界公开救援款物的使用情况信息。
　　三、健全我国重大突发事件应急管理的立法设想和建议
　　我国重大突发事件应急管理法制建设起步较晚，且由于我国历史上“重刑民、轻行政”的司法传统所致，使得我国的重大突发事件应急管理相关立法研究并没有得到应有的重视。导致现今我国整个大的重大突发事件应急管理类法律、法规体系如同一盘散沙。很多方面的应急法律均处于空白状态；已有法律、法规的具体制度在实际操作上也显得十分僵化，不能发挥其应有的作用；法律与法律之间的划分不够明确，衔接之间的漏洞和冲突屡见不鲜；具体执行上也存在着诸多争议。随着近几年洪水、地震、雪灾、SARS、H1N1不断来袭，使得越来越多的人认识到了重大突发事件应急管理法制建设的重要性，也有越来越多的学者投身到了此类法制建设的研究工作中去，使得我们看到了我国重大突发事件法律体系建设的曙光。在此，本文也就我国的重大突发事件法制建设提出一些自己的意见和见解。
　　（一）重大突发事件应急管理法律体系构建的基本原则
　　重大突发事件应急管理法律体系作为行政法领域的一个分支，当然具备了一般行政法应当具备的基本原则。例如，合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实信用原则、权责统一原则等。但是，重大突发事件应急管理法律、法规作为非常时期的特别法，除应具备一般行政法所应具有的基本原则外，还应具备一些独特的基本原则，以适应特殊时期的特殊要求。
　　1.权力集中原则
　　对重大突发事件爆发的处理，往往需要多个政府职能部门的协同配合，因此，给予重大突发事件处理机构以相对集中的行政权力是十分必要的。简单来说，重大突发事件的处理部门至少应该能够调度一定的救援力量、一定的财产供给、一定的地方封锁能力，甚至一些影响媒体的能力。总之，重大突发事件的应急处理机构应当具备集合大部分甚至所有处理重大突发事件所会涉及到的所有行政权力。
　　2.手段适当原则
　　强大的行政权力，更应得到妥善的应用。行政权力相对集中的重大突发事件处理机构，作出的任何决定都有可能给本来已经很严重的突发事件雪上加霜。因此，更加应当确保此时行政权力的行使能够控制在适当的范围内，同时注意其手段的性质、方式、强度、以及持久度。
　　3.方法科学原则
　　像诸如自然灾害、公共卫生事件等众多重大突发事件，因为领域特殊，在救援及控制时，都具有很强的科学性。简单的运用常规的政府模式实施救援，不仅不能达到预期的效果，还可能会使情况进一步恶化。因此，在制定相应的重大突发事件应急管理类法律、法规的时候，应当考虑到不同的重大突发事件所具有的不同特点，配备相应的专业性人才，以达到更好的效果。
　　4.分级分类原则
　　重大突发事件种类繁多，因此不能一概而论。为了更好的应对重大突发事件，应当建立以中央为中心，以地方为基本单位的多层次应急管理行政体系，从而做到分工明确、权责统一、高效灵活、自上而下的一体化管理。
　　（二）重大突发事件基本法——《紧急状态法》出台的重要意义
紧急状态(有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等)，是指一种重大发生性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序和生命安全构成极大威胁和损害，妨碍了国家行政机关正常权力的行使，必须采取特殊措施才能遏制威胁和危险的发生，恢复社会正常秩序。
1.《紧急状态法》立法的理论依据
　　（1）对社会秩序重新调整的需要。首先，行政法理论认为，社会秩序由各种层次的法律予以调整和规范，以使之永远趋于正常，一个正常的社会关系随着法律的变化而变化，而因为紧急状态引起的这种突然的转变应该依法进行，且应遵循严格的程序。尤其是对涉及公民权利、非国有财产的征收等重大事项作出的规定，应当更为慎重。我国《立法法》也规定，对于这部分的规定必须制定法律而不能以其他规范性文件代替。其次，关于民事权利的规定的法律层次较高，有的甚至明确排除了行政法规以下的规范性文件的适用（比如合同法）。如果仅仅依据部门规章或者其他规范性文件，很难避免其行政行为的违法性。
（2）依法行政和保护合法权益的需要。鉴于目前有关紧急状态行政措施的规定分散且不统一，为了达到行政目，执行起来的随意性较大，侵害权利人合法权益的事情从制度上来说不能避免，笔者认为，必须以统一的紧急状态立法取代松散的规定。
　　2.我国《紧急状态法》应有的合理定位
　　综合比较世界上其他国家，有关《紧急状态法》的立法情况大致可以分为以下几种:第一，宪法中包含紧急状态制度，如日本、德国、法国、印度等，这是比较早期的紧急状态类立法，主要针对战争及武装冲突；第二，在其他突发事件应急类法律、法规中规定紧急制度，如美国和日本的《灾害救助法》中都规定了紧急状态方面的制度，主要针对某一类重大突发事件所引发的紧急状态进行规定；第三，专门制定《紧急状态法》，如美国1976年《紧急状态法》和俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》，这一类紧急状态类立法多针对所有的重大突发事件进行总的应急管理规定，适用范围较广，涉及机关较多，有点类似于重大突发事件应急管理类法律、法规中的宪法。鉴于我国针对具体某一类突发事件的法律、法规已经非常之多，因此我国现在迫切需要的是一部类似美国1976年《紧急状态法》一样的总的突发事件应急管理类的宪法性质的《紧急状态法》。我们需要这部总的《紧急状态法》做出最高的原则的但又细致可操作的规定，引领我们应对诸如战争、暴乱、恐怖袭击、洪水、地震、传染病、核泄漏、罢工等一切突发事件。
　　3.《紧急状态法》的主要内容
　　建议我国的《紧急状态法》分为四个部分：（1）紧急状态的定义。紧急状态是指由于发生了特殊情况，在使用正常的手段难以维护或者恢复社会秩序的情况下，由中央和地方政府按照《紧急状态法》规定的程序，采取特别措施以尽快恢复社会秩序的整个阶段。包括战争、暴乱、重大疫情的流行、重大自然灾害等。（2）紧急状态的宣布和解除程序。规定只有省级以上政府才可以根据法律授权宣布处于紧急状态，只有在紧急状态的情况下才可以使用本法规定的紧急应对措施，其解除程序也应与宣布同。（3）紧急状态可采取的应对措施及其程序。措施和程序应是本法的重要章节，包含重大突发事件发生时，有关组织和人员对重大突发事件进行处理的必要的措施及相关程序。我国己有的一些重大突发事件类法律、法规也曾有过类似的应急类程序规定，只是不够细致，大都是粗略的规定，在实际应用中往往派不上用场。只有我国《重大动物疫情应急条例》中的第十七条将动物疫情的报告时限细化到小时，并且规定了从乡镇级到国务院一整套完整的报告链，值得今后的立法学习借鉴。（4）违反本法的制裁措施。本部分从法律上对不按照法律规定行使职责的行政组织及其人员的法律责任进行规定，并规定普通公民对妨碍重大突发事件处理的法律责任。
　　（三）制定和颁布《反恐怖法》的必要性
　　最近几年，恐怖袭击频繁的出现于世界各国人民的视线中，95年日本地铁沙林毒气案、O1年美国的“911”恐怖袭击、02年印度尼西亚针对外国人的爆炸案、04年俄罗斯车臣体育场的爆炸案以及我国近来发生的西藏藏独分子打砸抢烧事件，各种恐怖组织的活动越来越猖獗，人民的生命财产安全正在遭受着巨大的威胁。世界上很多国家都已出台了一系列专门针对恐怖袭击的法律、法规，如美国及韩国的《反恐怖法》、日本的《反恐特措法》等。我国虽有《国家安全法》和《戒严法》，但均不是为反恐设定的专门性法律、法规。鉴于恐怖袭击爆发的突然性、针对平民性、强大的杀伤性、以及有组织性等特点，我国急需制定一部用来应对恐怖袭击的专门性法律、法规。
　　反恐怖法的主要内容应包含:恐怖袭击的种类和特点，以及适用本法的具体情况;恐怖袭击发生时的报告制度;恐怖袭击发生地的人群疏散和救治;当地行政机关的应对措施;有关军警和机动部队的调配;对恐怖分子打击的力度、强度、方式、物资和医疗的发放等。另外，鉴于恐怖袭击发生时的急迫性，还应规定相应机关和人员对恐怖袭击做出反应的时间以及对于受伤平民的救助时间限制等。
　　（四）我国重大突发事件法律法规体系的完善及协调
　　目前，我国将众多的重大突发事件应急管理类法律、法规大致分为四大类:自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类。每一类均包含十几部甚至几十部法律、法规，彼此在内容上互相独立，执行上互不干涉，这样的分类方式对于法律的执行基本没有任何帮助，漏洞仍然百出，交叠重复适用的地方也非常多，并且缺乏一个有效的处理法律、法规冲突的方案。
　　日本由于特殊的自然条件，同样也拥有非常多的重大突发事件类规范性法律。日本国内将所有的重大突发事件类法律、法规按照事件发生的时间和阶段大致分为:防灾类、救援救济类、恢复重建类、以及财政支援类，同时又将众多的法律按照功能分为几个小的部分，纵横均有联络，很好的保证了突发事件发生时能够有法可依，值得我国的重大突发事件类立法研究学习和借鉴。另外，可以考虑在众多的重大突发事件类立法外，单独设立一项用于所有重大突发事件类立法统筹规划、表明如何适用的法律，作为重大突发事件类法律、法规的“协调法”。
　　四、结语
　　笔者在亲身经历过03年SARS、08年地震以及3.14藏独分子打砸抢烧事件和09年甲型H1N1之后，深刻的体会到了，当重大突发事件发生之时，最好的防御就是“有备而来”。在灾难到来之前，就通过法律、行政等一系列手段对重大突发事件的发生及其带来的一系列后果做好万全的准备，这样才能做到尽量的减少损失。本文通过调查研究，提出了一系列应对重大突发事件的法律制度构建的建议，希望能对我国重大突发事件的法制建设提供些有益的启发。


牛建国 四川琴台律师事务所首席合伙人
彭传雨 四川琴台律师事务所理论研发员

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