[ 应松年 ]——(2002-7-13) / 已阅39983次

第二，程序繁琐，效率低下。不仅行政许可事项多，而且程序十分繁琐，一项许可，往往要经过几十、几百道手续。如某省要开办一批发市场，需盖112个章，三天一章，至少得一年；某市出租车上路，要同时备26个证件。很多部门内部处室都设置审批程序，要申请人自己拿着申请表和材料一个一个跑。内部程序外部化，大大降低了行政效率。

第三，许可条件不公开、不公正、不确定。具备什么条件才可得到许可，在设定许可的文件里常常不作说明，或语焉不详，实施时随意增减，使申请人往返奔波；有些许可条件因主体而异，不平等对待。

第四，重审批，轻监督，轻视责任。许可以后，就不管被许可者如何履行义务，或对错误审批造成后果不负责任；有些则不讲信誉，对已许可的事项，朝令夕改，而对因此受到损害的不承担责任。

行政许可存在的上述问题，相当一部分是利益驱动的结果。多一项许可就多一次收费；有些规定已成为腐败的温床。

行政许可制度中长期积累的这些问题已经引起人民群众的强烈不满，中央对此十分关注。前一阶段，对各地各部门的行政许可情况作了调查，并用行政手段初步进行了改革，如下令砍掉三分之一到一半的审批项目，集中办公等等。其中也有一些部门的改革取得了显著成效，如国土资源部关于土地问题的改革，从“一个窗口”进而发展到运用市场机制，等等。但总体上看，单靠行政手段是很难从根本上和全局上取得改革成效的。从某种意义上说，行政许可改革将是行政机关的一次革命性质的自我变革，因而必须通过国家立法，建立起一项既适应中国情况又与世界许可制度接轨的行政许可法律制度，然后全面加以贯彻落实。

2．我国行政许可立法应注意的几个问题

(1)行政许可的设定权

我国行政许可过多过滥的重要原因之一，是对行政许可的设定权没有明确作出规定。行政许可是对公民权利的一种限制，因此，行政许可的设定权理应是国家专属立法权，这是世界通例。考虑到我国的具体情况，可以由行政许可法一次性授权：在法律没有设置行政许可的情况下，由行政法规设定；地方因地方特殊情况需要设置行政许可的，可由地方性法规设置。规章一般无设定权，确有必要设定行政许可的，必须报国务院批准。有必要对现有行政许可作全面清理，规章及规章以下规范性文件设定的行政许可，一律废止。需保留者上报国务院批准。

对凡是可以通过市场机制解决的，如有数量限制的自然资源、社会资源的开发利用，由单行法律作出明确规定。

对为公众提供服务，需要特殊资格、资质的许可事项，都应授权中介组织、行业组织管理。但也需要由单行法规作出规定。从我国的实际情况看，要完全做到行业自律，尚需一定的培育时间。

(2)行政许可最重要的两项原则

一是公开、透明。许可的设定、许可的具体条件、许可程序，都应该公开。公开是最好的防腐剂，也是公正的前提。

二是信赖保护原则。市场经济是信用经济，首先是政府守信，才能有市场信用。行政机关因改变政策而撤销许可，由此造成损害的，应承担赔偿或补偿责任。补偿不能低于公民的原投入。这也是贯彻谁批准谁负责的最好措施。

(3)许可程序

程序是许可制度中最重要的组成部分之一。程序对提高行政效率、保护公民的权利以至促进经济发展至关重要。由于许可种类的不同，需要设置不同的程序，法律可以作出不同的规定。同时，在行政许可法中也不可能详细列出所有的程序，只能规定一些主要的必经程序。具体程序应由单行法规定。设置许可程序时必须注意以下问题。

第一，一项许可只能由一个机关审批。从机关内部而言，内部处室无权对外，一个部门只能一个窗口对外；从一级政府而言，各部门是该政府设置的职能部门，实际上都是代表该级政府行使权力，因此，即使一项许可涉及几个部门，也应由一个主管部门审批。部门之间需要协调的，由主管部门自行协调。这也是国际通例。必须坚决克服内部程序外部化的弊病。

第二，听取意见。法律、法规在设定涉及公共利益或公民重大权益的许可制度时，应该公开征求意见，举行座谈会、听证会、论证会；对涉及公民重大权益的许可申请，行政机关在作出否定决定前的适当时间内，申请人有要求听证的权利。除听证会外，在许可过程中作出任何不利于当事人的决定，都应说明理由，听取对方的陈述和申辩。在听取意见程序中，除听取当事人的意见外，还要特别注意听取有利害关系的第三人的意见。

第三，条件公开。通过多种途径，公布每项许可的具体条件。

第四，时限、受理、通知等基本程序。法律应当规定行政机关受理、审批许可的一般期限和特别期限；申请人递交材料后，应登记在册并出具收据；受理、审批决定、暂扣许可证或撤销许可决定，都必须送达当事人，在确实无法送达时，公告送达。

(4)收费

行政许可法要对许可收费作出原则规定：一般许可只收证照成本费；有特别支出的，由单行法律在设定许可的同时作出具体规定，如技术鉴定的费用。收费统一上缴国库，不得以任何借口返还。不能使许可制度成为国家机关经营获利的手段。

(5)法律责任

法律责任有两类，一类是属于许可申请人和持有人的。这类法律责任要通过单行法加以规定。另一类是国家机关的责任，包括无权设定许可擅自设定的；在许可实施过程中，应受理申请而不予受理；应通过市场机制解决的却擅自审批或干预的；违反法定程序的；只审批不监督，造成严重后果的；索贿、受贿的，等等。法律责任包括刑事责任与行政责任。凡是在法律正文中规定的义务，在法律责任中都应有对应的规定。

二、行政强制法律制度

(一)行政强制法律制度概述

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