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    [ 王政 ]——(2009-11-11) / 已阅33041次

    关于假肢等残疾辅助器具的赔偿问题之探析

    王政


      目前,各地司法和政府部门对解决当前在处理交通、工伤、伤害、意外等人身损害赔偿事故、案件过程中,在处理相关假肢及辅助器具上赔偿存在诸多认识不一致之处,在计算假肢、辅助器具的价格、质量方面有较大差异,造成相应假肢或辅助器具处理结果差距较大,受伤致残人员及相关当事人的合法权益不能完全保护的问题。这样的做法,实际上很不利于贯彻落实《中华人民共和国残疾人保障法》,帮助残疾人恢复或补偿其功能,增强残疾人参与社会活动的能力。从另一角度讲,也往往会造成案件处理不公,减轻或加重侵权行为人的赔偿责任,不利于实现社会的和谐与稳定。本主要文针对目前司法实践中认定假肢等残疾辅助器具的赔偿数额或标准不一现象作一下探讨,希望引起法律同仁们的重视,并促使该项赔偿处理问题的更高权威性法律文件出台,以便统一人们的认识,减少不必要的纷争。

    一、 关于支持残疾辅助器具赔偿的主要规范性法律文件

      (一)第一类,《中华人民共和国残疾人保障法》等国家基本法律。如该法第15条规定: 国家保障残疾人享有康复服务的权利。 各级人民政府和有关部门应当采取措施,为残疾人康复创造条件,建立和完善残疾人康复服务体系,并分阶段实施重点康复项目,帮助残疾人恢复或者补偿功能,增强其参与社会生活的能力。该法第16条规定:各级人民政府鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。 该法第20条规定:政府有关部门应当组织和扶持残疾人康复器械、辅助器具的研制、生产、供应、维修服务。…… 国家上述法律规定五一不显示了国家和政府对残疾人康复权益的高度重视,而支持残疾人安装假肢等辅助器具正是帮助残疾人实现其康复权利的一部分。

      (二)第二类,最高人民法院出台的司法解释。如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等法律适用性文件。如该司法解释第1条规定:因生命、健康、身体遭受侵害,赔偿权利人起诉请求赔偿义务人赔偿财产损失和精神损害的,人民法院应予受理。该司法解释第26条规定:残疾辅助器具费按照普通适用器具的合理费用标准计算。伤情有特殊需要的,可以参照辅助器具配制机构的意见确定相应的合理费用标准。辅助器具的更换周期和赔偿期限参照配制机构的意见确定。
    依据上述司法解释,对受害人提起的安装假肢等残疾辅助器具的诉讼请求,人民法院应当支持;对相关的费用计算标准只是笼统地规定为“普通适用器具的合理费用标准”,并且辅助器具的更换周期、赔偿年限及合理费用标准和特殊要求应参照配制机构的意见执行。

      (三)第三类,各地省级法院、公安机关、民政部门联合制定的法律适用性文件。如四川省高级人民法院、省公安厅、省民政局联合制定并以川高法(2001)第320号文件出台的《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》。
    此类规定,虽然较好的解决了交通、工伤、伤害、意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢等辅助器具的程序和标准的统一性问题,但因为是省级文件,文件的级别和效力都较低,仅仅在一省范围内适用,适用范围也较小,不能反映残疾人安装假肢等辅助器械的程序、费用及标准全貌。

      (四)第四类,各地省级(包括自治区和直辖市)社会劳动和保障部门针对工伤事故所制定的残疾辅助器具的配置办法和费用标准等行政规范性文件。如《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》、《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等,在这些文件的附件中,同时都包括有残疾辅助器具配置项目和费用限额标准。
      该类文行政文件中都明确规定,文件是按照国务院《工伤保险条例》和省级工伤保险办法等制定的,仅适用于工伤事故或职业病,对于交通、其他伤害等非工伤事故的处理不可能涉及。显然,其适用范围也是非常有限的。

      (五)第五类,地、市级政府部门出台的有关残疾辅助器具的配置办法和费用标准等行政规范性文件。如山东省《莱芜市工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等,在这些文件的附件中,同时包括有残疾辅助器具配置项目和费用限额标准。
      很明显,此类由地市级政府机关所出台文件的法律效力级别更低,适用范围更小,但是对在其行政管辖区域内、符合安装假肢等残疾辅助器具的人来说却意义非凡。

      以上是笔者调查所了解到的目前国内几类关于残疾人在工伤事故或侵权案件中安装残疾辅助器具的主要规范性法律文件。笔者认为,这些规范性的文件大致能反映出我国目前对安装残疾辅助器具进行管理的基本法律框架。

    二、 关于安装残疾辅助器具所存在的主要问题分析

      从法律学角度上讲,司法实践中解决残疾辅助器具的配置存在问题是必然的,也是不可避免的或毋庸置疑的。这是因为:(一)普遍性的规范即便其本身是非常严谨的,也具有其适用范围上的局限性。法律关于安装残疾辅助器具的规定总是规范性的,它是针对某一特定群体或特定行为或事件而制定的,不可能是针对某一个人而制定的。(二)每个案件都具有其特殊性,执法人员如想对特殊性的案件做特殊处理总会为其找到依据。对于每一个需要残疾辅助器具的残疾人而言,其致残的原因总是非常具体的,不同的个体存在性别、年龄、职业、生活区域、生活现状、法律意识及其社会关系的差异是必然的。(三)解决问题的部门和执法人员之间存在差异,而且处理个案中难免会存在不同程度的偏私性。徒法不能自行,任何法律和法规都是由处在不同行政区划、执法理念和执法水平不一、对法律法规理解不一的执法部门或执法人员来具体进行落实的。
      正是因为以上几点,我们就必须认可司法或行政机关处理案件在法律适用上存在差异性是必然的,我们分析问题就必须在“承认对案件差异处理”的前提下来进行。下面我们就通过一具体案例来引出残疾辅助器具的配置过程中所存在的一些需要探讨的问题。
      张某,山东省莱芜市某钢铁厂工人,现年45岁。2007年5月30日,张某因工乘车外出,其所乘河南某汽运公司车辆行至河南省境内时与一四川籍外出拉货的大货车发生相撞事故。事故除了给双方车辆造成不同损坏外,还给乘客张某造成左腿严重粉碎性骨折的伤害。经河南交管部门进行事故鉴定,大货车需承担70%的主要责任,张某所乘汽运公司车辆承应担30%的次要责任。因当时张某伤势比较严重,后被送往北京某医院进行治疗,结果该医院最终为张某做了大腿膝离断截肢手术。出院后,张某自认为,其应当安装进口膝离断大腿假肢。山东省某假肢配置单位也建议其安装质量好一些的假肢,且该假肢配置单位还为其出具了安装假肢诊断书。在该诊断书中,配置单位认为:张某需要安装国产普通型左腿大腿膝离断假肢,每次各项费用为28000元,每三年更换一次,共需要更换8次,假肢安装总计费用为224000元。
      就事故损害赔偿事宜,张某面临按保险、工伤、运输合同或交通事故侵权等途径处理的多重选择。而且就赔偿问题,尤其在安装假肢费用上,张某无法与各方达成一致。最终,张某选择了先按交通事故侵权进行诉讼处理的途径,在侵权行为地(河南省某县极法院)对造成交通事故的侵权责任人提起诉讼。结果诉讼过程中,各方所争议的焦点基本集中到安装假肢的程序、费用和标准等问题上。

      这的确是一起发生在跨省区、涉及多个诉讼主体、多重法律关系的经典赔偿案例。考虑到我们所要探讨的问题,现只能就该案中所涉及到的安装残疾辅助器具问题进行分析。透过该案例,在残疾辅助器具配置问题上,我们至少可以发现如下问题:

      (一)安装假肢是否需要权威机构认定的问题。从生理医学角度讲,并不是所有的致残人员都适合安装假肢;对某些致害的残疾人,是否适合安装假肢应当在伤口愈合后一段时间后经过假肢安装的实际康复训练后才能够确定;对于某些残疾人员,有时安装假肢并不比轮椅更能为其带来生活或工作上的便利。既然是这样,对于在侵权案件中肢残人员是否适合安装假肢的问题,肯定不能由肢残人员自己说了算,而应当有个权威机构作出认定。那么,这个权威机构又是什么部门呢?是公安和法院等司法部门?是各地民政部门、社会劳动和保障部门(如劳动鉴定委员会)?是安装假肢的配置单位(假肢的生产和安装厂家)?还是由受害人自己或侵权责任人委托的部门进行认定,如果是由公安和法院等司法部门进行认定的话,目前尚缺乏直接法律依据,而且我们也无法保障这些部门的执法人员一定具有这方面的专业知识。如果是由民政部门成立的机构进行认定的话,目前许多省的民政部门还不具有这样的职能,法律也没有赋予它们这样一项资格或权利。如果是按各省市公布的《工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》规定由社会劳动和保障部门的成立的机构(如劳动能力鉴定委员会等)进行认定,对本案而言,到底应由何地、哪一级别的机构来作出认定呢?本案不按工伤处理是否同样适用?对于非属于工伤的案件又该怎样认定呢?如果是由假肢的生产和配置机构进行认定,那么这些机构基本上属于以营利为目的的商业性机构,几乎天天在通过各种渠道搜集自己的目标客户,它们会完全从自身经营和商业利益角度出发,为了取悦自己的潜在客户,很难作出符合客观实际的符合安装条件认定和安装价格认定。而且不同的假肢配置机构、不同的假肢材质其配置价格会相差巨大,配置机构的认定往往不会考虑法规的限定,在配置型号和价位具有相当大的随意性,有时充其量只能算作是一种商业上的假肢安装报价。如果是由配置机构来认定的话,受害人和侵权责任人双方是很难就配置机构的选择达成一致的,有时受害人选择的配置机构与侵权责任人选择的配置机构所作出的假肢等辅助器具配置价格相差悬殊,我们到底应以哪方为准呢?
      所以,正是由于法律规定不明确,司法实践中引起人们对安装假肢认定机构权威性的争论和法律适用上的法官认定的随意性。

      (二)假肢安装者是否可以随意跨省区选择配置机构的问题。如侵权案件中,山东的肢残人可否去北京或上海等外省、市地的假肢配置机构去配置安装假肢?从常理上讲,假肢的配置机构属于医疗服务机构的一种,其对外提供配置假肢等医疗服务,可完全不受行政区划的限制,其相互间可以在产品价格和服务质量上展开自由公平竞争。另外,不同省市地的配置机构在假肢安装水平或价格上也确实存在着相当的差异。就上述案例而言,张某在河南起诉,是否必须在河南选定假肢配置单位呢?张某选择山东的假肢配置单位是否可以呢?侵权责任人对张某在山东选择的配置机构及其报价不予认可又应当怎么办呢?侵权责任人要求选择河南或四川的假肢配置机构又将如何处理呢?
      而按照四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》、《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》、《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》等法律文件规定,肢残人必须到经各省的民政部门认可的或与相关保险基金存在辅助器具配置协议的单位才可以,或只有省内民政部门认可或签有配置协议单位出具的《假肢安装诊断书》才能得到当地司法部门的认可,这势必限制了肢残人或相关责任人自由选择其他质优价低、配置技术水平更高医疗机构的权利。可见,从另一角度进一步说明,如果司法机关完全参照假肢配置单位的建议来确定赔偿标准或数额,那么有关配置单位的选择要求是至关重要的。从市场经济角度看,法律可以限定安装假肢等辅助器具的赔偿数额,但不应限制当事人对配置机构选择的自由,司法机关也不能依据配置机构的建议或报价来确定假肢安装赔偿。

      (三)首次安装假肢如何进行计价的问题。目前关于假肢的安装或配置,其型号和材质多种多样,有国内产的,有国外进口的;国内产的也有高中低多个等级。按照最高院的司法解释,残疾辅助器具费按照普通适用器具的合理费用标准计算,这里的“普通适用”和“合理费用标准”明显过于笼统。怎么算“普通适用”?怎么算“合理费用标准”。通过咨询假肢配置机构人员,了解到:国产假肢普通适用型的也分好多种类(不同的材质),配置价位有2万元左右的,有1万元左右的,还有5千元左右的,这些价位都认为是属于普通适用型的。可见,完全按配置机构的要求或建议去决定安装型号或赔偿标准也是不合乎情理的。按照各省市地制定的赔付限额标准由当事人自己去选择型号比较科学。在赔偿限额一定的情况下,当事人完全可以自由决定安装假肢的型号或价位。
      就本案而言,该如何计算首次安装假肢费用呢?这直接关系到最终的假肢安装赔偿费用总额的计算问题。按照最高院的司法解释,司法机关可以参照配置单位的意见执行。而本案张某选择的山东某配置机构出具的证明是,国产普通型每具总价28000元,可以使用三年;侵权责任人一方(四川肇事大货车方)选择四川某配置机构出具的证明是,国产普通型每具总价8000元,可以使用5年。另外,本案的主要侵权责任人归属于四川省,按照四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》(川高法[320]号)中规定的标准,像张某情形,每具假肢安装的赔付费用区间为1.6——2.0万元。本案的本案诉讼地在河南省,按照《河南省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准, 像张某情形,每具假肢安装的赔付费用12000元,使用年限是3年。本案中受害人张某又是山东省莱芜市人,按照《山东省工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准, 像张某情形,每具假肢安装的赔付费用最高限额11000元,使用年限是4年。而按照《莱芜市工伤职工辅助器具配置管理暂行办法》中规定的标准, 像张某情形,每具假肢安装的赔付费用最高限额又是6700元,使用年限是2年。
      正是由于这些法律规范之间的冲突,才使得我们对张某这起跨省区案件的假肢赔付案件无所适从,弄得大家在如何计算首次安装计价上各执一词,一直争论不休,最终无法形成统一认识。

      (四)关于假肢安装最高赔付年限的计算问题。如何确定“赔付年限”是决定假肢安装赔付总额的又一关键性因素。目前关国内关于假肢赔付年限规定的法律或法规,我们发现只有四川省《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具暂行办法》(川高法[320]号)中规定的比较详细。如该办法中规定:假肢或辅助器具的总使用年限按70年计算,即以伤残人员定残之月起,连续计算至其70周岁。其中定残时年龄在18岁以下的,其假肢或辅助器具的使用年限按每五年更换一次;18(含18岁)-50岁,按每七年更换一次;50(含50岁)-70岁,按每九年更换一次;使用年限计算至70岁时,所产生剩余年限不足9年的,按更换一次计算;定残年龄在70岁(含70岁)以上的,按安装一次计算;计算跨越年龄段的使用年限时,以上一年龄段使用年限连续计算至其下一年龄段后,再按下一年龄段使用年限进行计算。此关于“假肢使用年限”的规定基本可以在一省内解决当事人关于“计算赔付年限的争议”。但是在其他省地市的安装假肢或辅助器具的法律文件中,我们只发现关于假肢使用年限的规定,如河南省规定的假肢最低使用年限是3年,山东省为4年,莱芜市为2年,没有关于最多可安装几次或计算至多大年龄的规定。司法实践中,司法机关一般按照配置单位的建议认定更换次数,这样便使得司法判决过分倚重配置单位的建议,使得赔付数额的计算具有相当大的随意性,让人感觉判决缺乏相应的权威性,无法令当事人各方满意。以上述案件为例,配置机构认为张某安装的假肢每具使用年限为三年,应更换八次,如此认定的依据是什么呢?让人无法得知。

    三、 相关存在问题的解决与立法建议

      通过对上述安装假肢赔偿案例中所存在的问题发现及分析,我们认为:问题存在的主要原因在于相关假肢等残疾辅助器具配置或赔偿法律规范的缺乏及现存法律规范之间的矛盾与冲突。解决问题的关键在于制定更高规格的《交通工伤伤害意外等人身损害事故中伤残人员安装假肢辅助器具管理规定》。该类规定应由最高人民法院、公安部、司法部、民政部、劳动和社会保障部等部门之间统一协调、共同携手进行制定。该类规定至少应包括残疾人安装假肢等辅助器械的鉴定、假肢等残疾辅助器械配置机构的选定、假肢等残疾辅助器械配置的赔偿限额或标准、赔偿年限及赔偿次数的计算等方面的内容。具体一些讲,就是如何解决我们在本文第二部分内容所发现的问题。针对这些问题之解决,不妨提出如下建议供大家讨论:

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