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    [ 张碧波 ]——(2009-11-9) / 已阅10606次

    浅谈检察业务考评机制的科学构建

    张碧波 周德锋


      检察业务考评机制作为量化检察工作的数据载体,是评价检察机关执法质量的客观依据和体现公平正义的制度平台。立足基层检察工作实践,建立和完善检察业务考评机制,形成科学合理的检察业务考评体系,对调动检察干警的工作积极性,推动检察工作的健康、可持续发展有着重要的意义。

    一、检察业务考评机制的作用

      科学、合理、规范的检察业务考评体系对于检察职能的实现具有十分重要的作用。
      一是引导作用。检察业务考评是上级检察机关为规范办案、促进各项业务的开展,针对各项检察业务而制定考评目标,并对一些指标做出具体量化。它是上级检察机关领导检察工作、指导下级检察机关检察业务的一种重要形式,也是各级检察院对各业务部门办案活动进行管理的一个载体,能够引导下级检察机关开展各项检察业务活动,使得各业务部门明确各自工作任务和目标,按照指标去履行自己的职责。
      二是激励作用。检察业务考评机制的实施,对批捕、起诉、职务犯罪侦查、民事行政检察、控告申诉检察、监所检察等业务分别根据相应的工作性质制定考评标准,使各级检察院及其各部门都面临挑战和选择,普遍增强危机感和紧迫感。尤其是在兑现奖惩以后,素质高、能力强的干警感到自身价值得以体现,工作动力不断增强;素质较低、能力较弱的干警因为不适应岗位工作,进而主动查问题、找差距,千方百计提高自身素质。它督促、激励各级检察机关、检察干警充分发挥自己的主观能动性,加大工作力度,切实履行职责。
      三是规范作用。就检察业务工作而言,检验、评判检察业务工作规范化程度和水平的一项重要措施就是对检察业务工作进行考评。通过考评,可以看出既定的程序和要求具体执行的情况,可以发现规范化建设中尚需解决的问题,从而进一步提高规范化建设的水平。
      四是提升作用。检察业务考评用共同的目标来增强各级检察院的凝聚力,使广大干警充分发挥主观能动性,尤其是共同目标与个人目标取得最大程度的和谐一致时,能够极大地发挥广大干警的工作热情、献身精神和创造力,促使各级检察院和检察干警不断争先创优,增强法律监督能力。同时,实施科学的考核评价后,各级检察院为实现最大效益,必然会对干警进行合理调配,可以使真正优秀、为检察工作所需要的人才脱颖而出,使人才有限的人力资源向一线办案部门集中,实现人才合理流动,人力资源配置达到最佳效果。

    二、当前检察业务考评机制存在的问题

      作为评价检察业务工作的依据和尺度,检察业务考评机制确实在一定程度上促进了检察工作的发展,其积极意义自不待言。但在新时期、新的执法理念下,在司法文明的现实需要下,其缺陷却是不容忽视的,主要表现在:
      (一)考评指标缺乏科学性。具体有以下三方面:一是缺乏全面性。检察业务涉及面广,项目较多,考评指标究竟应细化、量化到何种程度把握不准。当前的业务考评注重指标的数字化,强调“硬”指标,但在检察工作中却有许多“软”指标,是无法或难以用数字量化的,这在客观上引导干警争着去干那些容易得分的硬性工作,使干警的工作理念机械化,只重视工作的完成,而忽视如何进一步优化工作效果,忽视办案的社会效果、办案的数量和质量的关系、贯彻刑事政策的能力、岗位履职能力要素等充分体现检察机关形象和个体创造性差异的指标。二是缺乏协调性。检察业务从立案、侦查、批准或决定逮捕、起诉等环节一环接一环,由于各项业务标准不同,有时后道环节必然会否定前道环节的工作成绩。如立案后撤案、不捕,捕后不诉,说明前道环节的案件质量有问题。各业务部门自上而下进行考评,而未能对部门间的配合协作方面设定相应的考评指标,容易造成各部门间的扯皮和矛盾,不利于促进各项工作协调配合,共同发展。三是缺乏长效性。上级检察机关在制定考评指标时,往往把上级强调需要加强的工作重点作为年度评比的侧重点,把督促工作简单化,把需要加强某一项薄弱环节扩大化,而忽视对整体工作态势的总体把握和长远设计,导致考评指标不具有长期指导性,使基层检察院的工作始终围着考评转,工作思路也随着考评指标的变化而变化,不能制订符合自身实际的长效工作思路。
      (二)考评方式简单。主要体现在:一是有考无评。考评机制应该有考、有评。目前的业务考评基本上是只有考、没有评,通过简单的数据统计,然后排名,而缺乏反映检察工作绩效、查漏补缺扬长避短的考后评价;二是重期末轻期间。考评一般都采用年终评比的方式进行,每到年底,上级检察院各业务部门对基层检察院对口业务进行考核、评比,以“年”为单位进行,对期间的过程缺乏及时、明确的指导,不能够使基层检察院通过评比,及时发现不足、督促工作;三是数据化程度太多。大多数业务考评都是以数据为参考依据,数据越高,就代表工作做得越好,这容易造成基层检察院盲目追求数量,为提高考评数据,不断地给数据注水,最终使业务考评失去检验检察工作的实际价值;四是考评程序单一。当前前检察机关的考评程序,大多数是把考评指标进行分解细化,并以表格的形式将考评内容进行分类,然后由上级检察院定期前往下级检察院进行形式上的检查,或者由下级检察院直接将考评材料送至上级检察院进行检查,最后进行评分并以分数排名,这样简单的考评过程难以科学评价基层检察院业务工作的好坏,由此产生的考评结果更没有实际意义。
      (三)考评内容违反司法规律。就拿考评中惯常使用的“大要案率”、“不捕率”、“捕后撤案率”、“捕后不诉率”、“追诉率”、“不诉率”、“无罪判决率”来说,这样的考评指标虽然表面上看起来很全面,实际上并不科学。一方面硬性规定不能出现错案,另一方面却又严格控制不捕率、不诉率;一方面把强化监督、追诉追漏作为加分因素,另一方面又严格控制不诉率,限制办案部门对符合不起诉条件的漏犯作不起诉决定。另外,设置的分项指标与最终所要追求的绩效目标也不尽一致。如不捕率设置为超过一定比例就要扣分,却不过问侦查机关办理的案件究竟质量如何、是否该捕。也有些地方,对基层检察院不分管辖区域的大小及资源等情况,将绝对办案数量作为考核指标,这种考评方式很容易挫伤管辖区域小的基层检察院的工作积极性。
      (四)考评工作缺乏有效监督。当前,检察业务考评工作一般都是在检察系统内部进行。虽然检察机关考评制度是人民检察院内部管理和监督的一项重要制度,借此能够充分了解各级检察院履行职责的情况,实行业绩考核,作为奖惩的依据,能够有效激发检察干警的工作积极性,推动检察工作发展。但是,并不能因此完全关起门来自评。毕竟检察机关各个部门的工作做得好不好,直接关系到司法权威与法治信仰,关系到社会公平与正义的维护与实现,同时也直接关系到人民群众的切身利益。因此,检察机关的评议不仅是检察院自己的事情,更是关系到社会公正的大事。所以,检察机关的考评机制有必要借助外部的力量或信息,多角度客观、全面地评价检察干警及检察工作,这样可以避免自己监督自己、自己评价自己的弊端,保证考评结果的客观性和公正性。

    三、检察业务考评机制的科学构建

      建立科学合理的检察业务考评机制,是一项系统的、长期的、严密的工程。我们要围绕检察机关的本质属性,结合基层检察院的工作实际,精心设定考评指标、标准和考评方法,构建适宜基层检察院科学发展的检察业务考评机制。
      (一)考评构建原则。一是科学原则。科学原则是考评机制的生命线。科学的考评机制通过对基层检察业务工作信息进行收集、汇总、分析、评定、指导、奖惩,从而实现上级检察院对下级检察院的领导,考评体系在体系设置、标准设定、运行措施等各个方面要充分体现现代管理科学的基本原则和要求,同时,又要符合检察工作发展规律,特别是要体现在队伍建设及充分履行检察职责等方面的根本要求。考评体系的运行,要依托于真实的信息、科学的分析、客观的评定,能全面反映检察业务的各个层次各个方面,既要有根据业务工作划分若干要素并制定统一量化标准、评价等级和评分标准的定量指标,又要有体现业务工作绩效的质的方面的定性指标;既要重直接影响,又要重间接影响;既要重近期目标,又要重长远目标。二是完整原则。业务考评要紧紧围绕检察业务的开展,全方位设定业务考评指标。从检察机关的主要业务侦查监督、公诉、渎职侵权检察、监所检察、民行检察,控告申诉,反贪侦查,到理论学习、业务学习、班子建设、队伍建设、理论调研、宣传等,都要囊括进去,都要成为考评的内容。三是统一原则。检察机关的大多数业务工作都是在诉讼过程中进行的,从立案到侦查、批准或决定逮捕、起诉、一审、二审,一个环节检验一个环节,后一个环节审查前一个环节,有时必然会出现后一个环节否定前一个环节的现象。因此,要整合各项考评指标,使不同业务部门的考评指标相互照应和协调,形成一个统一的体系,避免出现如前一环节立案加分,后一环节撤案纠错也加分的现象。
      (二)健全考评机构。如前所述,检察业务考评工作由检察院自己组织开展,上级检察机关对下级检察机关进行检查考评,缺乏有效的监督,这不能体现考评工作的客观性、公正性。为此,笔者认为,我们必须建立一个长期的、专门的考评机构,在对基层检察院进行业务考评时,基层院对考评有什么意见,考评中发现的问题如何解决,以及考评结果如何向基层检察院反馈,由相对独立的机构进行管理更为合适。笔者认为,可考虑在检察委员会下设长期和固定的考评机构,专门负责案件质量管理和业务考核工作。考评机构成员由检察长、副检察长、政工部门负责人、主要业务部门负责人、人民监督员等组成。检察长担任考评机构领导,统一业务考评标准和程序,带动各业务部门之间的互动,避免条块化考评带来的弊端。当然,一些人员较少的检察院,可选调和聘用特邀检察员担当此任;而对于一些专业性很强的工作,适当时候可以邀请一些社会上的专家、学者来参与,这样既有利于考评工作的公平性,更有利于考评工作的科学性和全面性。
      (三)规范考评运行。考评机制成效的关键在于日常运行和落实是否规范,对基层检察院的考评建议由省级院制订考评办法,严把程序关,定期考评,季度、年终组织考评。一是单向考核,对重点工作、阶段性工作或者临时工作进行专项考核,并将考评结果作为年终考评成绩组成之一。二是通过信息化规范考评管理程序,积极探索建立网上业务考评信息平台,运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足,在三级检察网上设立业务考评系统,由省、市、县三级检察院通过考核软件进行操作,并严格填报制度,加强监督管理,规范业务数据的积累,实现对考评全过程的动态管理,从而提高考评的透明度、公平性。三是实行案件抽查制度和案件跟庭评议制度。通过法律文书对照复核,对案件进行事后的追踪调查,审查案件质量;案件跟庭评议制度是通过检察委员会对公诉检察官出庭情况进行实际考察,考查办案人员的责任心和业务水平。5四是考评机制要衔接。检察业务考评必须从整体和系统的高度出发,重视和其他有关制度的协调配合,确保与检察机关的其他管理制度,如检务督察、专项检察、奖惩机制等制度的衔接,充分实现管理手段间的互补和支持,形成完整、完善、系统的管理体系,从而有效解决单纯追求量化考评结果产生的工作僵化或者机械化的问题。
      (四)强化考评结果的应用。考评的结果是对检察机关一段时间各项工作进行评价的基本依据,一个科学合理的考评结果,能够真实反映各项工作中存在的一些不足与问题,从而为总结工作提供一些科学合理的有效标准,为此,我们应当认真分析考评结果,从考核结果中总结一些好的经验与做法,及时完善工作制度和优化办案流程,而对于一些差距与不足,应当及时吸取教训,虚心学习兄弟部门一些先进做法,努力寻求适合自身实际工作的对策,从而推进工作的向前发展。同时,业务考评结果又是对检察干警进行管理与开发的基本依据,我们应当充分运用和转化考核结果,寻求更为有效的激励方式,把考评结果和奖惩相挂钩,对政策兑现要提的响一些、落得实一些,除了在经济上给予兑现外,还应在政治待遇上给予鼓励,如培训学习、参观考察、疗养等等,最大限度地发挥考评机制的激励作用,不断加强和提高业务能力建设,推动各项业务工作上水平、上高度。
      (五)科学设置考评指标。设立科学合理的考评指标体系是检察机关考评机制改革的关键环节,在考评指标的设定上必须从符合司法规律出发,必须贯彻宽严相济的刑事政策,摒弃落后的数量性、比例性指标,合理设置考评项目及评分标准。一是允许撤案率在一定幅度内浮动变化。将撤案率作为业务考评工作的重要标准,既不符合案件侦查的客观规律,不利于保护犯罪嫌疑人的合法权益,也不符合宽严相济的刑事政策;二是取消对不捕率、不诉率、抗诉率的严格限定。要积极肯定不批准逮捕和不起诉检察权能的正确运用,不能人为地设定指标控制或限制不捕率、不诉率、抗诉率,应依照法律和刑事政策综合判断作出决定的合法性和合理性;三是科学界定错案和质量不高的案件标准。不能将法院判处无罪的案件都确定为错案,应当根据对案件的证据采纳、事实认定、法律依据、办案程序是否正确等具体考察案件的办案质量;四是科学设置考评权重。某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。考评权重要充分体现强化法律监督职能的要求,反贪、反渎业务分在业务考评中所占的比重高一些,其他部门如控告、申诉、职务犯罪预防可依次考虑权重。同样,对各业务考评中小指标的权重设置也要体现上述思路;五是实行分类考评。对基层检察院的考评要根据地区之间的经济、社会发展和检察工作发展的差异,进行科学合理的分配,然后按照突出先进、争先创优意识、基本处于同一水平线上的检察院之间进行竞争。

    (广东省五华县人民检察院 张碧波 周德锋)


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