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    [ 刘建昆 ]——(2009-11-4) / 已阅11901次

    从日本国土交通省的职权看公物的范畴

    刘建昆


      国土交通省(MinistryofLand,Infrastructure,TransportandTourism)是日本的中央省厅之一,在2001年的中央省厅再编中由运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅等机关合并而成,国土交通省的工作人员数仅次於防卫省(因防卫省包含自卫队),在日本的中央政府各机关人员编制中排名第二。

      目前学术界一般认为,现代国家已经进入给付行政时代,除了财政上的支付或者给付外,给付行政的一个重要方面是,国家提供和掌管了大量行政法上的自然公物和人工公物,这些公物大部分是公共用公物,也有一部分是机关用或公务用公物。日本国土交通省的业务范围包括国土计划、河川、都市、住宅、道路、港湾、政府厅舍营缮的建设与维持管理等,大致相当于中国国土资源部、交通部、住房和城乡建设部甚至环境保护部等的全部或部分职能。从日本的机构改革中看出,日本的国土交通省实际上是公物法上行政公物的最主要管理机关,其管理的内容包括公物的建设、供给公用、养护负担、利用秩序、公物警察权等各方面。由于日本的一些公物在经营上采取了公营造物(事业单位)或民营化措施,使得公物制度变的比较复杂。大致来说公物范畴包括:

    一、国土。日本的国土公物行政管理并非是从所有权的角度,而是从开发利用和保护的角度。这与公物理论定义中“公共使用”“公物警察”是基本一致的。日本国土开发利用基本法有《土地利用计划法》(1949年)、《国土综合开发法》(1950年)、《国土利用计划法》(1974年)和《土地基本法》(1989年);土地利用方面的法律有《土地改良法》(1949年)、《国土调查法》(1951年)、《国土调查促进特别措施法》(1962年)、《土地征用法》(1952年)、《关于取得公共土地的特别措施法》(1962年)、《地价公示法》(1969年)和《关于推进公有地扩大的法律》(1972年)等。国土保全方面的法律还有《森林法》(1951年)、《防沙法》(1955年制定)、《治山治水紧急措施法》(1958年)、《河川法》(1964年)等;《水源地域对策特别措施法》(1973年)和《水资源开发促进法》(1961年)等。

    二、海洋。2007年4月,日本《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域设定法》以绝对多数获得通过。按照新的《海洋基本法》,要新增设“海洋大臣”一职。此前,对于涉及海洋领域的事务,日本政府内部一直是多头管理,涉及8个省厅。比如,经济产业省负责海洋资源开发,农林水产省负责渔业,国土交通省负责海上保安和港口建设维护等。

    三、河川和水资源。日本水资源管理的法律框架可以分为五个领域:(1)水资源开发的总体规划;(2)与水资源相关设施的开发建设,包括政府补贴的建设项目;(3)水权和水交易;(4)水务企业的运营和管理,包括私营部门通过签订合同参与运营和管理的企业;(5)水环境保护。相关法律为《河川法》《供水法》《污水法》《水污染防治法》等。

    四、自然公园、名胜风景区。日本颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《文化财产保护法》为代表的16项国家法律,形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。日本1957年《自然公园法》,将国立公园、国定公园、都道府县立自然公园,统称为“自然公园系统”,成立之目的在于“为保护优美的自然风景地区,增进其利用,并提供为国民的保健、休养及教育感化”,分为以下三种公园:第一级:“国立公园”,由环境省大臣指定,并由中央管理。第二级:“国定公园”,是略次于国立公园之自然风景地区,相当于台湾的交通部观光局国家风景特定区,系由环境省大臣依据都道府县之申请而加以指定,但由都道府县管理之。第三级:“都道府县立自然公园”,是次于国定公园,代表都道府县特性之自然风景区,由都道府县指定,并自行管理。

    五、道路。道路是日本行政学上的重要公物。日本公路建设与管理相关的法律法规体系大体分为两个层次:一是由国会通过的法律条文。主要有:《道路法》(1952年法律第180号)《道路整备紧急措施法》(1958年法律第34号)、《公路建设特别措施法》(1956年法律第7号)、《日本道路公团法》(1956年第6号)等。二是由政府或中央各省部颁布的政府令或省令。这类政府令或省令,都是以国家颁布的法律为依据,将国会通过的相关法律条文细化,制定一系列责权利明确、具有较强操作性的法律法规实施细则或施行令等。目前主要有:《公路构造令》、《公路构造令实施规则》、《公路建设特别措施法施行令》、《公路建设特别措施法实施规则》、《公路法施行法》、《公路法实施规定》、《关于公路维修法实施政令》等。在上述诸多的法律法规与政省令中,《公路法》是基本法,《公路构造令》是最为重要的政省令。

    六、铁路。日本由于民营化也就是企业化正在进行,铁路的公物属性正在减弱甚至将来可能完全退出公物领域。为实行国铁民营化,日本在1986年12月同时颁布了8部统称"国铁改革关连法"的法律并废除了4部旧法规。国铁改革关连法包括《日本国有铁道改革法》、《旅客铁道株式会社及日本货物铁道株式会社法》(简称JR会社法或JR公司法)、《新干线铁道保有机构法》、《日本国有铁道清算事业团法》、《促进日本国有铁道希望退职职员及日本国有铁道清算事业团职员再就业法》、《日本国有铁道改革法等施行法》、《地方税法及国有资产等所在市町村交付金和纳付金法的修正法律》和《铁道事业法》。废除的法规有《地方铁道法》、《日本国有铁道法》、《铁道公安职员职务法》和《关于铁道公安职员从事犯罪调查时适用于刑事诉讼规程的规定》。此前,日本国铁的建设与经营依据《日本国有铁道法》,而私铁则依据《地方铁道法》。1986年颁布的日本《铁道事业法》根据"上下分离"的原则把"铁道事业"分为3种:①既拥有铁道设施又从事运输的最通常的铁道企业;②借用他人的铁道设施从事运输的铁道企业;③自身不从事运输,将自己建设的铁道设施以一定价格转让给他人,或自己拥有铁道设施让他人的列车在自己的线路内运行以收取通行费。得到国土交通省许可从事上述3种铁道事业的团体称作“铁道事业者”,相当于铁路企业。

    七、港湾。日本《港则法》(The Law of Port Rules),指日本为谋求港内船舶交通安全与港内秩序而制定的法律。1948年7月15日公布;自公布之日起,不超过60日内,由政令规定的日期起施行。1983年5月26日进行修订。共8章45条。其中水路的保全主要是公物警察权条款。(1)任何人均不得在港内或港界外1万米以内的水域抛弃沙石、废油、煤渣、砖瓦、垃圾及其他类似废物。在港内或港界附近装卸煤、石、砖及其他有散落危险物品时,应采取必要的措施。(2)在港内或港界附近因发生海难而阻碍其他船舶交通时,遇难船之船长应采取设立标识及其他预防危险的必要措施。(3)对港内或港界附近的漂流物、沉浮物及其他物件,有碍船舶交通时,港长得命令该物所有者将其排除。日本的港湾法上也包含了一些利用上的交通安全规则等。

    八、航空。在德国法上,大气因《航空法》被认为是法定公物种类。处于行政机关掌控和保护的下航空设施也应该属于行政公物。依据日本航空法施行细则第75条:“机场包括陆上机场、陆上直升机飞行场、水上机场以及水上直升机飞行场等四种”。但目前尚未设置有水上直升机飞行场。依据飞行场设置的目的,可区分为公用直升机飞行场和非公用直升机飞行场等两大类。此外依设置点之不同,还可区分为地表直升机飞行场以及屋顶直升机飞行场(在航空法称为“结构物上直升机飞行场”)等两类。其中公用直升机飞行场:非为特定对象设置的直升机飞行场,任何人皆可利用。均由地方公共团体来设置与管理,并订定各自的管理规则。

    九、城市建设领域的公物

      城市建设方面的法律有《都市计划法》(1968年)《都市公园法》(1956年)、《下水道整备紧急措施法》(1961年)、《都市公园整备紧急措施法》(1962年)《都市绿地保全法》《废弃物处理设施整备紧急措施法》和《住宅建设计划法》(1966年)等。大城市改造方面的法律有《首都圈整备法》(1956年)、《近畿圈整备法》(1963年)、《中部圈开发整备法》(1966年)等。另外还有其他地方开发方面的法律:《北海道开发法》(1950年)、《东北开发促进法》(1957年)、《九州地方开发促进法》(1959年)、《北陆地方开发促进法》(1960年)、《中国地方开发促进法》(1960年)、《四国地方开发促进法》(1960年)、《城市振兴开发特别措施法》(1971年)和《多极分散型国土形成促进法》(1988年)等。振兴特定地区的法律有《特殊土壤地区防灾及振兴临时措施法》(1952年)、《海岛振兴法》(1953年)、《大雪地区对策特别措施法》(1962年)和《山村振兴法》(1965年)等。

    十、保障性住房。我国的廉租房其实也具有行政公物的属性,在其利用和保护等基本问题上适用行政法上公物法的基本原理。日本也存在“公营住房”的政策。1951年日本出台公共“廉租房”政策,中央政府对低收入者提供租房补贴,而主要建造和维修监管责任则由城市或地方负责。

    二○○九年十一月三日

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