[ 刘建昆 ]——(2009-10-28) / 已阅4201次

“非法营运”的核心问题是“进行职业活动”

刘建昆


　　对利用道路公物进行职业活需要道路公物行政机关行政许可，王名扬先生在介绍法国公产法时候即有所涉及：“和公产的治安管理有密切关系的一个问题，是利用公产进行职业活动问题。例如:利用公共道路进行汽车运输业务和出租汽车业务、利用河流进行拖船业务等。这些活动一方面符合公产的共用使命，另一方面超过一般的正常利用，法国对于这类活动没有统一的管理规则。有的需要事先得到允许，有的只受一般治安警察限制。有的限制使用的企业单位，以保护公物受特许人的利益。”但是目前缺乏更为详尽的介绍。

　　在我国这一许可也是历史悠久，从民国时期即存在这一制度。将道路运输分为营业性运输和非营业性运输，并对于营业性运输进行管制，这在早期应当是为了获取道路收益，是国家公物管理中收益权的一个方面。毕竟公物的职业化利用与一般使用之间还是有一定差异的。目前，基于利用道路公物的职业活动，即道路营运许可，管理目标已经并不单一，已经超越了道路收益这一最初的目标。这一许可包括了对驾驶人员驾驶和营运资格的审核；对车辆在密集营运下的安全（额外的车检）；对公共收费的价格管制；对经营者的制约以保证消费者享受良好的服务；以及对车辆是否有符合规定的保险保障等众多的管理目标。在我看来不太理解的，还有所谓的“总量控制”，超出总量一概不发。我对这种做法的必要性感到怀疑，总感觉是计划经济的残余。总量控制使大量可能进入市场进行合法营运的出租车实现不了职业化而变成黑车。

　　非法营运与善意搭乘之间的区别，确实还值得更为深入的研究。我国2004年的《道路运输管理条例》第六十四条规定“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得２倍以上１０倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足２万元的，处３万元以上１０万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定是从行政许可的角度进行的，原亦无不可；但未免失于粗疏。对于“道路运输经营”、“非法营运”以及“善意搭乘”之间的区别和联系，我想最核心的一点，仍然在于对“经营”或者“营运”是否作为“职业活动”这一根本性问题的判断。在这一点上，王名扬先生无疑是正确的。

　　在上海倒钩案中，执法机关仅凭一次“圈套”取证，就认定“擅自从事道路运输经营”（非法营运），则是完全没有把握甚至故意曲解对“经营”中包含的稳定的、职业化的活动这一特征。而认定营运的职业化，必然需要执法机关做称长期的跟踪、调查，综合各方面证据才可以认定，这无疑对执法机关的执法成本和执法能力提出新的挑战。