[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已阅52275次

　　第一，调解的主体不同，行政调解的主体是特定的国家行政机关和部分有法律法规授权组织。法院调解的主体仅限于各级人民法院，《民事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院进行调解，可以由审判人员一人主持也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。”人民调解的主体可以是律师，也可以是调解委员会或者人民群众。
　　第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解都是属于诉讼外的调解，不具有司法性，而法院调解则属于诉讼中的调解，具有司法性。
　　第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自诉案件，以及附带民事诉讼案件。行政调解的范围从现在的法律法规来看，大多局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政补偿的数额争议及部分刑事自诉案件这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。而人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都可以通过人民调解加以解决。
　　第四，调解的效力不同。法院调解协议一经送达签收即生效，就具有和判决一样的法律效力。当事人不得反悔也无权再向法院起诉，只是在确有违反自愿原则的情况下才可向法院申诉；而行政调解目前普遍认为虽具有一定的约束力，但不具有司法上的强制执行力，调解协议的实施过程中，当事人拒不履行，行政机关不得采取强制措施，须向法院诉讼后才能依法向法院申请强制执行。至于人民调解，主要依靠当事人自觉自愿来履行，不具有法律上的强制性，一方反悔而不履行时，另一方有权向人民法院提起诉讼，依据司法程序保护自己的

二、我国当前行政调解的现状

　在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为“以和为贵”、“息讼”、“厌诉”等等。对于“干部解决”、“私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔“息讼”、“止争”之主题。如果通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采用诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。“天人合一”、“无讼”、“重义轻利”、“德主刑辅”等所有传统文化都表明一个立场，即“理想的社会一定是人民无争的社会；争论乃是绝对无益之事” 但这毕竟是一种理想，事实上，在人类社会中，矛盾的发生是不可避免的，不过减少矛盾的发生则是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解决的基础之上的。秩序不会一劳永逸，一个良好的秩序不是指没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序，诉讼尽管是解决社会矛盾的一种机制，不过它只是解决纠纷的最后选择，但不一定是最优选择。刚性的判决有时并不利于彻底解决纠纷等。对于纠纷的解决，行政调解有着诉讼无法比拟的特殊优势，从法治的角度观察，设立行政调解制度，在自愿、合法的前提下对有关纠纷进行调解，充分体现了“当事人自治为主、国家干预为辅”的原则，这不仅有助于迅速解决纠纷，而且有助于促使双方握手言和，符合“以和为贵”的传统观念。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比，行政调解更富人性化，更有人情味，“成则双赢，不成也无输方”，因此，颇受当事人的青睐。从历史和实证的角度分析，中国人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过“私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。《现代汉语词典》解释的“私了”就是“不经过司法手续而私下了结” 。（与“公了”相对）。通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到“私了”一词。行政调解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的长处 。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着“和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到彻底解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，“厌诉”的心理并不与法治的精神相违背。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。目前我国主要的调解机制包括人民调解、行政调解和法院调解三类，建立相互协作的“三位一体”的调解机制是我国社会主义文明建议的基本要求。《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，法院调解和人民调解制度逐步得到了完善，而行政调解在我国现行法律制度上却显得成尤为薄弱，这种失衡必然会损害我国总体调解制度全面有序的发展。
　　我国尚没有现行法律对行政调解进行专门的规定，有关行政调解的规定大多散见于《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律及《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《人民调解委员会组织条例》、《医疗事故处理条例》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等行政法规中。此外，《人民调解工作若干规定》、《交通事故处理程序规定》等规章中也有行政调解的相关具体规定。
　　行政调解较之法院法调解和人民调解，在处理纠纷、化解社会矛盾方面具有独特作用，行政调解对我国和谐社会的构建将发挥重大积极的作用。负责行政调解的行政主体多为具体职能部门，专业性较强，能充分利用所掌握的专业知识和丰富的实践经验为该领域内发生纠纷的当事人提供更有效的调解。相较之司法调解，行政调解无需经过复杂的诉讼程序，也无需支付相关费用，能节省当事人的时间，并降低当事人处理纠纷所花费的诉讼成本。而与人民调解相比，行政调解权威性更强。另外，在行政复议中开展行政调解工作，可以发挥行政机关的监督作用。行政相对人与行政机关之间的纠纷由处于第三方的另一行政机关来进行调解，可以发挥行政机关之间的内部监督作用，使纠纷在得到迅速解决的同时发现和改进行政机关工作中的问题。
　　纠纷所反映的是当事人间复杂的利益对立与矛盾，而不是简单地此对彼错的问题，机械地通过“法律规定+事实认定=处理结果”的方式作出裁断并不利于妥当处理纠纷和化解矛盾。正由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力发展诉讼外的纠纷处理机制。过去，我国的调解机制比较发达，现在仍有大量的调解，特别是行政调解机制存在。据不完全统计，当前仅法律、行政法规乃至部门规章中所涉及的行政调解规定多达40余项，除个别规定某些的行政机关可调解一般民事纠纷外，大部分则是以特定领域的民事纠纷为调解对象，涉及到资源权属纠纷、电信纠纷、消费纠纷、知识产权纠纷、交通事故纠纷等等。行政调解在化解社会矛盾方面发挥着重要的作用。以一般民间纠纷的行政调解为例，司法行政机关和公安部门均在此方面负有相应的职责，而且大量普通的民间纠纷是通过行政调解得到解决的。这些纠纷主要日常生活中发生的，案情并不复杂，涉案金额一般也不高，不过数量庞大，处理妥当则可以及时化解民间矛盾，反之可能使矛盾不断激化，进而引发民事诉讼乃至治安、刑事案件甚至群体性事件。

（一）我国当前行政调解中存在的问题

　　行政调解无论从其宗旨还是形式上都是以人为本观念的最直接的反映，它是一种混合了情、理、法的纠纷解决机制，它不同于人民调解和法院调解，其存在有助于转变政府职能，促进行政管理现代化，同时还有助于提高公民的权利意识，弘扬意思自治。尤其是在以人为本的今天行政调解作为非诉讼方式更具有其不可比拟的优势。但是我国的行政调解目前却存在着很多问题，其重要性常被人忽略，其本身的性质、效力、和具体程序存在更是存在很多问题，我国现行行政调解制度发展的不够完善，这与其在我国整个调解制度中的重要地位不相符，不利于发挥行政调解化解纠纷、促进社会稳定的重大作用。我国现行法律制度关于行政调解的规定比较散乱，尚未形成制度化体系。同时，在行政实践工作中，行政调解由于涉及到行政权力的介入，行政机关不易把握权力运用所要达到的合理性程度，导致行政调解工作在实践中开展不力。因此，我国行政调解制度面临着诸多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
　　首先是行政调解的职能范围不确定。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用，也可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用：如《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定由行政复议机关进行调解的情形及《中华人民共和国道路交通安全法》第74条规定对交通事故损害赔偿的争议，当事人请求公安机关交通管理部门调解等就是由行政机关主导主持进行的调解；而后者所指的行政主体参与并起辅助或指导作用的法律规定，主要是指关于行政调解与法院调解、人民调解的协作规定，如《人民调解工作若干规定》第9条规定司法行政机关依照本法对人民调解工作进行指导和管理。《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定较间接，该法第87条规定人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。行政机关应属于可受邀请的单位范畴。不过行政机关在此处是否履行了行政调解职能是一个存有争议的问题。值得一提的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解。应该说该法中不适用调解的规定指的是人民法院不能主持行政纠纷双方当事人之间的调解，但并未禁止由于另一行政机关对原告和被告之间的纠纷进行调解，从使而被告最终接受调解并向法院提出撤诉的情形。由这些散乱的法律规定可以看出，我国目前对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分，也没有作出具体法律规定。行政调解的职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入法院调解或人民调解活动，造成行政权力的滥用；要么被界定得过窄，导致行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。由此也导致部分人对行政介入处理民事纠纷往往持反对、消极的态度。许多人认为，行政权力只能用于行政管理，而不能过多介入处理民事纠纷；应主要通过诉讼解决民事纠纷，否则便有违法治的原则，也会为行政权的滥用创造条件。该认识在实务界和学术界均有一定的影响。尤其是，近些年来在“维权”口号下，到法院讨“说法”被过分地加以强调，并被作为衡量法制进步的重要标准 。
　　其次是行政调解效力不明。行政调解不具有直接的司法执行效力使得调解效果受到极大的影响。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上主要依靠当事人的自觉。调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次进行行政裁决或者仲裁或者诉讼程序。调解效力的有限性无疑会影响一部分纠纷主体通过调解处理其纠纷的积极性和信心，而倾向于直接将纠纷提交法院。这也在实际上影响了行政机关的积极性，而不愿在行政调解方面投入过多精力，最终影响到行政调解的质量，正是由此会逐渐导致了我国行政调解机制的萎缩。而且行政调解的这样的不甚明朗的效力显然也不利于社会诚信构筑。如果任何人都可以随意反悔自己自愿签署的调解协议而无需承担法律上的责任，就会助长社会不良风气，人们就会对社会诚信丧失信心，交易成本就会进一步增加。法院调解协议与及人民调解协议，我国法律法规和相应的司法解释赋予其明确的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院调解协议，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。后者，相关司法解释规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。但对于行政调解的效力我国法律却规定得并不明确。关于确定行政调解效力的问题，实际上要解决的问题是：当事人双方经行政调解达成的协议具何种效力，行政调解需不需要制作行政调解书及行政调解书是否具有法律上的强制执行效力。行政机关在参与主持行政调解过程中实际发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。而我国现行的法律制度在这两个方面均没有作出明确的规定。如果这些问题没有获得合理解决，在实践工作中将不利于行政调解工作的开展，将使行政机关过于谨慎行使行政权力，不能为当事人提供更好的解决纠纷的方案，甚至认为当事人不愿执行行政调解协议有损于行政机关的威望，从而怠于行使行政权力。虽然，2007年颁布施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对于行政复议调解书的效力作出了规定，但对于该规定是否具有法律上的强制执行效力尚未作出明确规定。
　　再次是行政调解程序缺乏制度上的保障。
　　随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。行政调解的程序性规定还不够健全。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。在此方面，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。许多调解机制仍保留着较强的行政化色彩，只注重行政机关的单方性，而不重视纠纷当事人的参与，不顾及当事人的主张和理由。对于当事人而言，相关的纠纷处理程序缺乏必要的透明度和可预测性，容易导致当事人对该纠纷处理机制公正性等缺乏信心，影响该机制的亲和力。从我国现行法律制度来看，行政调解程序规定得比较好的是交通事故损害赔偿的行政调解程序。从《中华人民共和国道路交通安全法》到《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，再到《交通事故处理程序规定》对公安机关交通管理部门如何进行交通事故赔偿损害的行政调解作出了详细的规定。然而这样的行政调解规定在其他行政机关职能部门中并不多见。由于行政机关相对于发生纠纷的当事人在实际生活中处于较强势的地位，如果不从行政调解程序上加强对于行政机关的规制，容易出现行政机关滥用行政权力，侵害当事人权益的情形。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。大多数情况下，法律赋予了当事人在行政调解和提起诉讼之间自由选择的权利。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关管理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉，这是违背我国全面建设服务型政府发展理念的。
　　最后是行政调解机制中有关行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前可以进行行政调解的各类行政机关中，绝大多数仍属于普通的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政管理职责，又要调节处理相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往只是其中的有关职能部门，行政调解主持的人员也绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，但是聘请与否完全由有关机构自行决定；而且对于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。

（二）行政调解存在的必要性

　　不可否认的是行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，降低解决纠纷的社会成本。生活中人们出现纠纷时，首选的途径并非是法院诉讼的方式。政府介入纠纷的解决方式与其他解决纠纷的方式相比，有如下优点：1、纠纷解决的主持者是国家行政机关，具有极大的权威性，易于使纠纷各方信服；2、纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，行政调解要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，这样做既体现了行政机关处理纠纷的公正性的必然要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；3、纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。因此，在社会转型时期，面对多样化和复杂化的社会纠纷，需要发挥行政调解机制的作用，降低解决纠纷的社会成本。.行政调解有利于维护当事人之间关系的稳定，增进社会和谐。尽管现在诉讼制度已经越来越完善，但现实中诉讼往往是争议双方矛盾不可调和的体现，而诉讼程序的推进以及可能出现的强制执行，将可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的彻底破裂。在行政调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，当事双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷，所以，被申请的一方既不会感到丢面子，也不会感到屈辱和愤怒。在中国广大的农村地区，人们往往生活的熟人社会之中，当某人选择诉讼作为解决纠纷方式时，随之而来的，可能是街头巷尾的斥责和抨击所构成的对他的巨大舆论压力，甚至是绝大部分人对他的或明或暗的敌视。这使得当事方选择诉讼就可能面临两难：一方面，熟人关系一旦失去，几乎无挽回，这使得选择诉讼的当事人不能在原来的熟人圈子里继续原有的生活；另一方面，新的熟人关系又很难建立，这种结局不是当事方所希望的。这说明在熟人社会中提起诉讼要付出人际关系不能和谐沿续的代价，这一般来说人们不愿承受的 。而当纠纷通过行政调解处理时可以摆脱这种困境。
　　行政调解的无偿性使得其与诉讼相比具有成本低廉的优点，更容易为一般公民所接受。法院的诉讼途径固然可以解决纠纷，维护正义，但当事方往往要付出较高的成本。尽管各国关于诉讼收费制度各不相同，但是收取一定的诉讼费用则几乎是共通的规则。由于律师代理费、诉讼费过于高昂，使得诉讼代价相比较高。而行政调解作为政府服务职能的一种体现，不收取费用，当事人在选择行政调解途径时的总体花费与诉讼相比要低得多。从成本与收益上考虑，当事人解决纠纷自然倾向于选择行政调解。而且行政调解具有开放性，有利于纠纷的彻底解决，可以减轻法院的诉讼负担，节约社会成本。诉讼一般只对原告的诉讼请求作出判决，超出诉讼请求以外的事项则不予审理，具有一定的封闭性。行政调解实行自愿原则，在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题，从而在纠纷的解决上具有开放性。所谓通过诉讼达到的判决使纠纷得到解决，指的是以既判力为基础的强制性解决，这里所说的解决并不一定意味着纠纷在社会和心理的意义上也得到了真正解决。在一定和度上说，败诉的当事方一般是不满判决的，这使得在诉讼层面上解决了的纠纷又有可能在社会其他方面表现出来。调解是当事人在平等、自愿的基础上互谅互让解决纠纷，解决纠纷具有彻底性，这已经从社会实践中得到印证，这表明行政调解对于缓解社会各种矛盾具有极为重要的作用。这种被誉为“东方经验”的方式，得到众多国家的学习与借鉴。美国最高法院前任首席大法官Warren Barger对中国的调解机制就曾大加赞许，倡议西方国家在这方面应向中国学习。
　　行政调解有利于政府职能的转变，塑造服务型政府理念，增强公民的权利意识。在精神层面上，行政调解体现了服务政府的理念，政府有责任为社会公众提供服务，帮助当事人在资源有限的情况下用便捷、成本低廉的方式解决纠纷。这与我国目前正在构建和推行的建设法治政府与服务政府的目标相吻合。同时，行政调解也有利于打破行政机关以行政命令等手段解决纠纷的服从式管理模式，其弱化了“管理”，强化了协调，体现出来的是政府的服务精神。这有利于促进公众对政府的认同，增强政府的亲和力，提升政府的威信。从公民的角度看，行政调解有利公民法律意识的提高。在行政调解的过程中，当事人在法律规定的范围内做自己的主人，自主、自愿地处分其权利，不必听命于行政机关，公民在政府面前这种充分的意识自治的展示，无疑有助于增强其权利意识，促使其养成热爱法治、崇尚法治的理念。
　　综上所说，行政调解在解决纠纷上具有如下优点：
　　首先，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。与法院诉讼相比，行政调解不需要烦琐的手续，即时性也很强，无论是达成协议还是达不成协议而转到诉讼程序，效率都非常高；与法院的诉讼程序相比，行政调解作为政府服务职能的一种体现，当事人的总体花费与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多，从成本与收上益考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷；行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少以后的执法成本。 行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。法律正如马克思所讲“即使是国王也不能对经济规律发号施令”，从终极意义上讲，其本身就是对和谐社会的体现和保障。
　　其次，行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。 通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民群众服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样，它便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责。
　　行政调解的过程也是行政机关与相对人之间针对是否依法自愿和是否依法调解的相互监督过程。如前所述，法律本身也蕴涵和追求社会和谐，因此，行政相对人的监督也促使行政机关依法行政，实现法律的和谐价值和追求。
　　最后，行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系的和谐。依据我国《治安管理处罚法》第九条规定，公安机关行政调解的对象是“民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理并且情节较轻的行为”。因此，将激烈程度相当轻微的社会冲突纳入至行政调解范围之内，而将其他激烈的社会冲突纳入到行政扣留乃至刑事制裁范畴之列，在实现节省公安机关的行政执法资源目的的同时，既保障了社会冲突的解决，也实现了社会冲突解决机制内在的协调。

三、如何完善我国当前的行政调解

　　当代行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任和沟通。公共利益与个人利益间的一致关系，是利益关系运动的重要成果之一公共利益与个人利益间的一致关系，是一定社会的公正价值的实现状态和社会持续发展，秩序稳定的体现，是政府与公众间相互信任与沟通、服务与合作的反映。政府与相对人之间的关系应该是一种和谐的关系，这种关系在行政诉讼中无法体现，在行政仲裁、行政裁决中也不易体现，只有在行政调解中，当政府为协调双方当事人关系，稳定社会关系而调解时，就会即反映了政府的服务精神，另一又体现了相对人对政府的信任与合作，二者的沟通随即实现并有可能进一步发展。

（一）行政调解的价值取向

　　孟德斯鸠 认为，政治自由只能在温和的政府中得到 。经济法学派也认为：所有的法律活动，执法、司法、诉讼和全部法律制度（司法制度、公法制度、审判制度）说到底都是以有效地利用自然资源，最大限度地增加社会财富为目的 ，行政调解的价值作为对参与调解的社会主体的内在需要所给予的满足与实现，应当包括两个方面：一方面为内在价值，即制度本身所应具有的价值――公平、正义和效率等；另一方面为外在价值，即通过制度的运作而导致的实体公正――如和谐、秩序等。而只有充分实现了制度的内在价值，才可能在实践运作中带来实体的公正，才可能进一步实现制度的外在价值。因此，和谐、秩序固然是行政调解的价值取向，但现代行政调解最重要的价值应当是公平、正义、效率和谐及秩序。
　　首先是公平。法律虽然规定了一些灵活变通的准则和自由裁量权，但在现实中仍不免产生法律对某些实际情况没有作出规定或者虽有规定但不合理或不公平的情形，因此英国的法官创制了普通法之外的衡平法。在美国，为在刑事诉讼中实现控辩双方的对等，便对拥有强大公共力量的控方的权力作了种种限制，如违法证据排除规则，对辩方赋予充分的自我防护权，譬如众所周知的沉默权；而行政诉讼中的举证责任倒置、被告举证时限等制度，也是通过加重行政机关责任的方式，来维持原被告之间的权利义务平衡。 公平(fairness)的核心是“机会平等”， 它意味着纠纷当事人在法律上享有同等的受救济的权利和机会，而不受当事人政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰、地域及性别差异的限制。与诉讼、仲裁等救济方式相比，行政调解以其畅通的诉求表达渠道，有效防止了因部门推诿、拖延等原因而实际剥夺社会弱势群体获得救济的权利的情形发生，比其他纠纷解决方式更能彰显公平价值。
　　公平还常常用于社会主体之间的权利义务的对等关系。行政调解主持人员的“中立”地位，使其能给予当事双方以平等待遇并公正作出裁决。当然，这是以调解员必须具备优良素质为前提的。
　　其次是正义。法律从诞生之日起，便与正义建立了密切联系，西方法律文化的核心问题就是法与正义的关系问题，无数学者和思想家也都赋予正义以深刻内涵，但众说纷纭，莫衷一是。尽管正义就象“普洛透斯的脸” 令人难以捉摸，但它毕竟是法律所追求的永恒目标。纵观各时期学者关于正义的探讨，“给予每个人以其应得的东西”或者说“各得其所”却也体现了正义最为一般的规定性。也就是说，正义在某种程度上更关注实体或者说结果。博登海默认为，“可以扩大或缩小现行的补救办法，偶尔还可以创设一种新的补救方法或辩护，如果正义要求使这种措施成为必要”，而行政调解的不断完善和发展也正体现了这一点。
　　再次是效率。将效率引入纠纷解决领域，意味着以最少的成本投入获得同样的解决效果。在法治社会，纠纷解决程序的设计一开始就考虑到正义、公平与效益、效率的关系。特别是自20世纪后半叶以来，由于诉讼的增长导致“迟到的正义”和“难以实现的正义”日益尴尬地成为法治社会无法解决的难题的时候，理论界和实务界就在努力探求如何以最少的纠纷解决成本获取最佳收益，以实现社会效果与法律效果的完美统一。 波斯纳 认为，法律权利（义务）作为一种资源，是不同利益集团在“法律市场”上进行交易的结果。 对一个社会来说，成本和收益的平衡确实应该成为维持其正常运行的一个基本尺度，而成本相对较低的行政调解机制就是一种有效率的解纷方式。它能有效整合各种资源，且没有严格的程序限制，当事人可以花费较少的时间和精力，获得获得更好、更快的救济；它也不必严格按照法律规范进行三段式的推理和论证，当事人能够一步到位，直接进入争议核心；它的执行成本较低，由于有相关部门和当事人的全程参与，他们有可能不赞成“判决”，但他们却更有可能服从“判决”。一些纠纷所反映的是当事人间复杂的利益对立与矛盾，而不是简单地此对彼错的问题，机械地通过“法律规定+事实认定=处理结果”的方式作出裁断并不利于妥当处理纠纷和化解矛盾。正由于诉讼机制的局限性，许多国家在承认和坚持司法最终解决纠纷的原则之下，大力发展诉讼外的纠纷处理机制。

（二）当前行政调解存在的问题的解决途径

　　应当正确看待民事纠纷处理的行政介入的行政调解机制。强调该机制是以确保司法最终解决纠纷和有效控制行政权滥用为前提。行政权保障和实现公共利益和公共秩序的目标并不与保障公民的合法权益之间存在本质的冲突。行政机关介入处理民事纠纷同样也是现代行政的重要内容。从这一点上讲，民事纠纷处理的行政介入机制也是实现公共行政目的所不可或缺的。而且，通过该机制可以发挥有关行政机关的专业性，提高纠纷处理效果，合理配置诉讼资源，促进社会稳定和谐。应当注意加强行政调解机制中相关机构的独立性和专业性。应当使行政调解机构相对独立于相关的行政机关乃至纠纷当事人，以确保纠纷处理结果的公正性，消除当事人的戒备与抵触心理。还应当适当吸收外部专家参与，并对人员的选配和比例设定明确的条件，如要求担任相关工作的人员必须具备相关的工作经验或阅历，并且应当明确其任命程序。 要逐步细化行政调解程序方面的规定。要对行政调解的具体过程、时限乃至纠纷当事人的权利义务及调解机关的职权等做尽可能细致的规定。同时，在程序的具体设计方面，既要发挥相关行政机关依职权进行调查的优势，又要发挥当事人的主动性和积极性，尊重当事人的主张和证明的权利。 应当尝试改进关于行政调解效力方面的规定。为了提高行政调解的适用效果，可以考虑参考韩国等的做法，对于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序公正性的基础上，直接赋予该调解协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。当事人一旦自愿在调解协议上签字盖章，承诺接受调解结果，则不得再反悔。否则，对方当事人可以向法院申请强制执行。当然，也可以参考我国台湾地区的做法，即当事人签订调解协议后，有关行政机关应将该协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审核。经其审核无误，便赋予其等同于法院调解的效力，允许其具有执行力。当然，设置上述制度的前提是进行行政调解的行政机关具有相应的独立性和专业性，其调解程序一般而言能够保障结果的公正性。
要充分认识行政调解的功能，并在此基础上合理界定行政调解的职能范围，并就不同范围做出相应的具体法律规定。如前述，行政机关在参与主持行政调解过程中发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。行政机关在发挥协调、指导等辅助功能时，应当加强与人民法院、人民调解委员会的协作职能。若人民法院进行民事调解时，邀请了相关行政机关进行协助，行政机关要充分发挥自己的调解作用协助法院工作，但不能干涉法院办案的独立性。同时，司法行政机关应进一步完善相关的工作制度，依照法律对人民调解工作进行更有效的指导和管理。另一方面，我国构建“服务型政府”的理念就是希望在合法的基础上充分发挥行政权力的积极能动性为公民、法人和其他组织提供高效便捷的服务。因此行政机关在发挥裁决判断功能时，应充分利用自己的专业知识和行政实践工作经验，为当事人提供高效、便捷的服务，有效地解决各种事故纠纷，保持社会稳定，同时节省有限的司法资源。
我国目前设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政、商业行政、计量行政、邮政行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都很分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：
1. 在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。要从法律和制度上逐步完善行政调解程序制度。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了很好的效果，因此可以其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时承担相关具体行政职能的行政机关在此基础上可再制定出相应的工作制度以指导行政调解具体工作。这样既能确保行政机关发挥行政权力的积极能动性为行政相对人服务，体现其专业性强和实践经验丰富的优势，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。而在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。

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