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论行政法之公开原则
内容摘要：行政法基本原则是行政法精神实质的体现，它贯穿于行政法的始终，指导行政法的制定和实施。本文欲从法理依据，涵义，意义等几方面对行政法公开原则加以阐述，以期帮助明确“公开原则”的独立价值。
关键词：行政公开 知情权 裁判权 制度化 规范化
英国思想家洛克说过：“无论国家采取什么形式，统治者都应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未决的决议来进行统治。”（1）认为只有通过公开的法律形式才能使人民知道他们的责任范围并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当范围内。列宁在论及民主时也曾说过没有公开性而来谈民主是很可笑的。
现代法治国家里，政府是人民的政府，由民众纳税而维持运转，民众作为供养者，理应对政府活动享有“知情权”。公民的权利对应着的是政府的义务，行政公开不是可不可以公开的问题而是应当和必须公开的。行政公开，有利于引导政府部门改革传统的工作习惯和工作方法，自觉地把行政行为纳入法制化的轨道，防止权力的滥用。特别是市场经济中需要“阳光政府”，因为不透明就意味着“暗箱操作”，“天知地知你知我知”，由此极其容易带来随意执法，行贿受贿，秩序混乱，无常可循，长官意志等现象，既有损于社会公正，滋生腐败，也不利于推进法治国家建设。
一 行政公开的法理依据
现代社会“人民主权原则”已经成为世界各国普遍接受的的宪法基本原则。主权是国家的最高权力，。在卢梭看来，主权是公意的具体表现，人民的公意表现为最高权力。人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民根据契约的产物，而政府的一切权力都是人民授予的，治理者只是受人民的委托的。“惟有公意才能按照国家创制的目的，即公共幸福来指导国家的各种力量。”（2）从1776年美国《独立宣言》宣布：人的天赋人权不可转让，1789年法国《人权宣言》宣布：整个主权的来源主要是寄托于国民以来，西方国家一般将“人民主权原则”作为社会民主的首要原则，而且在宪法中明确规定“主权在民”。日本1946年宪法规定：“兹宣布主权属于人民。”意大利现行宪法规定：“主权属于人民”等等。尽管在我国历部宪法中，我们并没有看到如西方国家宪法那么明确规定“主权属于人民”，而只有“一切权力属于人民”的原则，但实质上“一切权力属于人民”就是“主权在民”。
我国现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是国家最高权力的拥有者和国家事务的最终决策者，那么公民参与国家管理，保护自己合法权益的前提之一就是公民对国家事务，社会事务和其他事务的了解和知悉。公民不仅有权利了解，知悉国家的法律法规，执政党的大政方针，还应当包括政府掌握和知悉的一切涉及到或可能涉及到公民权益而公民想了解的其他信息,从而有效地参与过政治生活。“知情权是民主社会的基石，现代社会公民的基本权利之一，是个人生存权和发展权一部分”（3）在我国，公民的知情权仍停留在理论层面，未被确定为公民的实在权利。但不可否认，知情权是现代社会公民的基本人权。2004年，宪法修正案在宪法第33条增加了国家尊重和保障人权的规定。我国政府已相继接受，签署了《世界人权宣言》，《公民权利和政治权利国际公约》，这两份文件中均规定了公民有“寻求和利用信息的权利”，这实际上也就是我国对公民知情权的肯认。
“从权利义务的相互关系来看，社会互动过程中，权利与义务间，权略与权力间存在着互相制约，互相影响的对立统一关系。从个人与国家的关系讲，个人的权利对国家权力的制约导致国家义务的产生。”（4）公民的基本权利对应着国家的基本义务，那么作为现代社会基本人权的公民知情权则对应着政府的“行政公开”义务。“现实中，公民权利和国家权力分别代表着构成社会整体利益的两个不同部分，具有不同甚至是对立的外化形式。国家权力来源于公民权利，其本质是公民创造的物质财富的转化形式，应当服从，从属于公民权利。国家权力与公民权利相互协调的基础就在于国家权力在根本上以实现公民权利为目的。一旦脱离了这个基础，国家权力就违背了自身存在的本质，其政治合法性就受到质疑乃至否定。”（5）正如一切国家机关和公职人员的职权都受到为人民服务这一基本义务的制约一样。如果我们不否认政治生活的民主性和合法性；如果我们不否认人民主权的必然性；如果我们不否认公民了解，监督行政权行使的要求是正义合理的，那么“行政公开”就不应是政府的“权力”，而是固有的“义务与责任”。对人民的“行政公开”是政府依法行政的分内之责，而非对人民的一种“恩赐”。
“有的学者认为，我国行政法的行政公开原则，依据于我国政务公开原则，中国共产党13大报告指出：提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”（6）笔者认为，我国行政公开原则最根本的法理基础还在于宪法对“人民主权“的原则的肯认以及对”尊重保障人权“的宣示。我国是人民民主专政的社会主义国家，政府和公民之间的关系不应是一种对抗的关系，而应是“有不同但一致的利益关系，因而要求行动上必须合作”（7） “行政主体对行政相对人的合作是通过为相对人提供服务来实现的，相对人对行政主体的合作则主要表现配合与参与。”（8）“为了实现合作与服务，必须确保政府与公众间有效的沟通。因为沟通是实现公共利益与个人利益一致性，完成服务与合作，建立相互信任的途径与形式。”（9）有效的沟通首先意味着最大范围最大程度的行政的公开，公民对公共事务的知悉与了解。知情权是公民的基本权利，而行政公开则是政府的基本义务。中国共产党作为我国的执政党，作出的“政务公开”的决策依据应该是来自于宪法对公民基本权利的规定，出自于其领导下的人民政府“为人民服务宗旨”的内在要求而不能说是“行政公开”的基本原则源自于执政党的某一项政策。
“现代民主社会里，公民不仅是被统治者，亦是统治者。政治的自由不是统治的缺乏，而在于自己统治，为此必须确保公民能接触并获得所有的尤其是政府管理方面的信息。”（10）因此笔者认为，“行政公开”的本质就在于把“知情权”授予社会，把“裁判权”交给人民，以体现“人民主权”，实现“人民自己的统治”，从而使“服务型政府”真正落到实处。
二 行政公开原则的基本内涵
“在强调依法治国，建设社会主义法治国家，强调行政法对行政进行控制，强调实现国家行政职能和公民权利并重的今天”，（11）行政公开是当代行政法的基本原则之一，也是现代行政法发展的一个基本方向。
坚持行政公开原则作为行政法基本原则的学者，对行政公开原则的基本含义有如下三种表述：
一是认为：行政公开原则是指行政主体对外职务行为，除法律明文禁止外，一律公开。
二是认为：行政公开是指国家行政管理，国家行政事务的重大决策和涉及公民，社会组织权利，义务等行政行为时应允许向社会公开。
三是认为：行政法的公开原则是指除法律禁止的情况外，一切与国家行政管理有关的活动一律向全社会公开。
由于学者们对行政公开的概念理解不同，其各自赋予行政公开原则的具体内涵也不尽一致，笔者以为，行政公开主要有以下内容：
（一） 行政行为的依据必须公开。
依法治国是当今法治国家的基本理念，依法行政的依据即法律和一切法规，规章一经制定必须立即公开，未经公开者不能作为行政处理的依据。“-法律公开是法律的属性和生效的一个要件。它意味着涉及行政相对方的一切法律必须向社会公开，让行政相对方知晓，任何人的合法权益不受非公开法律的影响。行政主体依据未公开的法律所实施的行政行为对相对方不发生法律效力。行政相对方有要求行政主体公开有关法律规定，行政主体不得拒绝。”（12）这一点已成为当今法治国家的惯例。法国行政法规定：条例的执行力只有在公开后才能发生。美国《联
联邦程序法》第55条规定：不得以任何方式使任何人服从应公布在《联邦登记上》的任何文件，也不应使其受此文件的影响，除非他在实际上已经得到了此文件的内容。
（二） 行政处理决定过程公开
行政主体在进行处理作出对行政相对方合法权益有影响的行政决定时，必须把处理主体，程序，依据，结果公开，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定处罚时，必须事先通知相对人，让相对人了解情况，充分听取相对人的意见，接受相对人的证据材料，必要时还要为相对人举行公开听政，使之与有关方面或个人辩论，质证。
（三） 情报信息公开
情报资料是公民参与行政活动，行使管理国家权利力的前提，它既能帮助相对方作出有益于其合法合法权益的选择，也可以使其有效地协助行政活动。行政相对人向行政主体了解有关的法规，规章，政策等行政信息资料，行政主体有提供和解释的义务。不仅如此行政机关的办事规则，标准，凡涉及到管理对象的，应予以公开。
（四） 舆论的开放性
对于行政机关工作中的错误和官僚主义问题，应允许新闻舆论单位及公民予以公开揭露与批评。宪法赋予公民以言论自由权，公民及新闻单位可以自由讨论政治问题和社会问题，自由交流信息，沟通意见，评论政府工作，以行使公民批评，建议的政治民主权利，只要这种自由未超出法律允许的范围。
（五） 行政职位的开放性
在政府行政领域，行政职位不是世袭的，也不是因先赋的角色获取的，向所有符合法定条件的公民平等的开放，有公民通过公平公正有序的竞争，通过其功绩获得职位。这是宪法赋予公民平等权的体现。平等权是我国公民的一项基本权利，也是社会主义法制的一个基本原则，它是法律的根本属性，也是一切其他权利实现的基本要求，依法行政，政务公开就必然要求行政职位的公开。
三 行政公开的意义
“民主政府和民主行政的最大特征就在于公民对于政府管理和社会公共事务管理的参与。民众的参与程度（在多大范围上的参与和在什么事情上的参与）是衡量民主发展的标尺。”（13） 要实现民主，实现公民的参政权，先决条件就是公民通过“行政公开而知情”，这是公民政治意识得以形成的前提，也能确保公民对政治过程的参与。倘若公民不能获得并了解政府的信息，那么人民最大限度的参与国家事务，行使国家权力，选择监督政府就成了一句空话。因此罗伯斯庇尔说：“对多数人公开是政府的一项责任，须使公开达到最大限度。”（14）
1 现代行政法“平衡法”理论认为，行政法是“是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。”（15）控制行政权在法律范围内运行，防止其滥用而脱离社会成为危害社会与私权的异化力量，防止官员将公共权力变为实现个人私利的工具。控制行政权以防止腐败，权力对权力的制约固然重要，但体现私权对公权制约的行政公开无疑也是一条有效的途径。阳光是最好的消毒剂，贪污腐化多发生在暗处，一旦公开化，透明化，其便无处藏身。把政府的行为公开，迫使其对人民有疑问的一切事项作出充分的说明与解释；谴责那些该受责备的行为，并且行政公开与舆论自由的结合会产生巨大的威慑力，政府及其公务员稍有所不慎便会暴露在公众和舆论的包围中，最终接受法律的制裁。人民在行使选举权，罢免权，监督权时也有了最充分的判断依据。一个真正为人民服务的政府，应当是光明磊落的，接受公众的监督，在任何国家，为公共利益的缘故总有报名的时候，但历史的经验表明，保密越多的政府腐败也越多，越透明的政府越廉洁。
2行政公开的意义还在于通过公开为公民保护自身利益提供了有力的武器。受我国 长达数千年封建专制主义思想的影响，对一些行政机关来说，行政公开似乎还是一种单方面的权力，而非自身的义务。一些国家机关动辄自行设定保密事项，把一些原本可以公开甚至应当公开的内容也列入保密范畴。政府机构应该以多种方式公开其政府活动，组织职权，工作方法程序以及足以影响公民权利的任何信息资源。只要不违背对国家利益，商业秘密和个人隐私的保护，都必须公开发布，出版，上网，以使公民能通过查询，阅览，复制，下载，摘录，收听，观看等形式便捷地得到。法律是保护公民权益最有力的武器。只有当公民知悉拥有了与之利益相关的法律，法规，规章，制度等一切法律武器，公民才能拿起法律武器保护自己。在“法藏官府，威严莫测”，“民可使由之不可使知之”的专制时代，民众既不知悉自己拥有的权利，更无法通过有效的途径保护自己的权利。我国已经加入了WTO,WTO对政府行政提出公开性与透明性两大原则性要求。我国各级政府的行政行为应尽早公开，尽快在法律规范下运作，尽量符合WTO的要求，履行我国的入世承诺。
3 随着社会的发展进步，不仅政府的职能发生了变化，政府与个人的关系也有了改变，两者之间不再是对立，而是服务与被服务的关系。行政公开的积极意义还在于通过公开为社会和民众提供更优质的服务。社会中一切权利主体，国家的重要决策，政府的重要事务，以及社会上当前发生的与普通民众权益密切相关的重大事件，都有了解知悉的权利，以便为其权益的实现作出更好的选择。
行政公开的目的是为了服务于民众，实现人民大众对国家的管理，那么行政公开的过程中依法行政，民主行政的目标也将得以达成。
四 对行政公开的建议
从我国现有关于政府公开的实践来看，存在以下几方面的问题：
1 公开的内容范围比较狭窄。
2 行政公开没有作为一项国家机关的强制性义务予以确定，行政机关对“公开”的自由裁量权过大。
对于什么信息应当公开，公开的途径方式缺乏具体明确的规定。
3 对于如何使公民获得自己迫切需要的信息资料缺乏有效的保障机制，当国家机关及其工作人员出于自身的私利仅公开一定范围内的资料时，而公民却无选择权及相应的救济途径。
4缺乏对国家机关不公开行为的必要，有效的监督制约机制。
目前，我国这样一种政务公开（行政公开）的现状是无法适应我国社会民主政治发展要求的，也无法满足我国市场经济改革进一步深化的要求，因此，行政公开作为行政法的基本原则，不能仅停留在精神和理念的范畴上，必须予以规范化和制度化。
政公开的规范化
（一） 行政公开的规范化
行政公开不是政府的恩赐，也不是政府的权力。人民政府的权力由人民授予，政府拥有的相关信息资料本质上也应是属于人民的。韦伯说：“保密的重点放在官方秘密上，就是统治阶级加强其统治，自感其统治受威胁的标志。”（16）从政府行政合法性的基础以及人民政府为人民服务的宗旨来看，行政公开是政府的义务与责任，而获取相关信息是公民的基本权利是不言而喻的。那么在当今中国，要实现行政公开，保证行政法治，首要的是制定一部“行政程序法”。“从一定程度看，程序比目的更重要，没有行政程序，行政权就难以合法运转。现代法治的一个重要标志就是行政程序法的完备与发展，从而保障行政权的合法运作和公民权益非经正常的法律程序不受剥夺。”（17）程序作为一种预设的制约机制，使行政主体在实施行政行为的时能从服务的目的出发，进行公正合理的选择，从而使其行为更接近法律的饿本意和符合人民的意愿。
（一） 行政公开的制度化
要在政府和是社会各利益主体间建立起保障利益主体有得到“公开权利”的机制。公开是政府的义务，但政府以什么方式渠道公开才能让相关利益主体以最便捷的方式获得公开的信息，也是值得考虑的问题。政府应该通过通知程序，告知程序，咨询程序，听证程序等将应公开事项以权威的，可靠的，辐射广的信息发布渠道让相关公众或全社会知悉，并且通过有效的反馈渠道将相关利益主体的意见予以收集，答复。违反公开的原则，不公开或不适当公开，就将导致公民知情权的遭侵害，最终造成其他权益的损害。行政公开制度化的意义就在于违背公开义务的责任的产生，这种责任不是政府机关的内部责任，也不是对违反此义务的有关公务员的内部纪律处分，而是未经公开的行政行为的瑕疵的产生，如果该行政行为涉及到对社会权利主体的不利益，那么其责任后果就是该“行为的无效”。
惟其如此，才能把政府官僚武断和伸手过长的危险，减少到最低限度。
（二） 行政公开的全民性
国家权力属于人民，公民享有知情权。行政公开的的对象应该是一国主权范围内的全体公民，某些公民虽然可能由于受到刑事处罚而被剥夺了某些公民权利，但知情权这一基本人权是任何公民在任何情况下都应享有的。行政公开是向全民公开，而不是仅向某部分人公开。在经济全球化的浪潮中，行政公开的对象甚至要扩大到相关的外国的组织，企业和个人。
五 结语
对政府来说，行政公开是场自我革命，它是依法行政的基础，党和政府十分重视行政的民主性，强调“两公开，一监督”，推行政务公开，政府部门向群众承诺制度，而且新近实行的行政处罚法，行政许可法，在程序上对相对方的权利提供了保障。人民政府是为人民服务的政府，应当理直气壮，勇敢地迎接挑战，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，依法公开行政，建立人民期待和信任的阳光政府。
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