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公告信息 |
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主要论著 |
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一起档案行政诉讼案引起的法律思考
江苏盐城瑞信律师事务所 郭霞普
一、引言
随着我国加入世界贸易组织（WTO），全国各地都在清理整治经济贸易环境，各种与WTO游戏规则相左的法律、法规得到了清理，各级政府的工作职能正在不断转变和优化，各类从政府剥离出来的社会服务机构相继建立起来，一种新型的适应国际经济贸易的市场经济体系正在逐渐形成。然而各级各部门切不可过高估价这一进程，这一过程就和国际贸易本身一样需要一个漫长而又艰难的“磨合”期。特别是本人最近研究、透视了一起发生在江苏省无锡市的档案行政诉讼案，更让我这名多年从事法学教学和研究的法律工作者深感责任重大。
二、案例简述
案例发生于江苏省无锡市，案例性质为档案行政诉讼，案例起于2000年，终于2001年底。案例的当事双方为：原告方陈仲清，被告方无锡市档案局、档案馆。
陈仲清，男，62岁，原无锡市农机水利局干部，已退休。1985年至1987年期间，陈负责起草了多份由无锡市财政局会签的关于农补周转金的文件，由无锡市农机水利局正式下发。2000年2月16日、2000年3月21日、2000年11月6日陈因故需要查看文件原稿，以及当时的农机水利局党组就该问题的会办纪要，三次前往无锡市档案局要求查阅，均被对方以不符合规定拒绝，不欢而散。由于无锡市档案局一直和档案馆合署办公，一块牌子两套班子（目前全国各地普遍这样设置档案行政管理机关和地方各级国家档案保管机构），所有拒绝的决定也不分档案局和档案馆，而且时任档案局（馆）长（也为同一人）也亲自出面作拒绝查阅的解释。于是陈根据《中华人民共和国档案法》（下称《档案法》）和《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》、《档案馆开放档案实施细则》等法律、法规的规定于2001年2月以无锡市档案局为被告向人民法院提起行政诉讼，要求被告作出行政行为，同意其查阅上述文档。
2001年2 月无锡市崇安区人民法院正式受理了此案。
原告方认为：根据档案管理有关法律、法规关于“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放”之规定，在原告出示合法证件后，被告无锡市档案局有义务向原告方提供档案，违者是对原告权利的剥夺。
被告方则认为：原告状告无锡市档案局主体不适格，查阅档案资料属于无锡市档案馆的工作范畴，而非档案局；原告所查档案不属开放范围，以《档案法》规定的“文书类档案”一般应当自形成之日起满三十年向社会开放作拒绝解释并无不当。
随后，原告又追加无锡市档案馆为第二被告。
被告方无锡市档案局则又辩称原告所诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，档案馆不是行政机关，提起行政诉讼完全错误。
该案原本只有一个诉讼标的，但被告方却认为原告提起行政诉讼不对，提起民事诉讼也不对，这里必有不当之处。更有意思的是，无锡市崇安区人民法院受理此案后，在无法分清行政诉讼还是民事诉讼的情况下，于2001年4月4日公开开庭审理了此案，并以判决书的形式裁定驳回了原告的诉讼请求（同一文书中，判决、裁定并用，违反了司法文书的规范要求）。
原告不服，向无锡市中级人民法院提起上诉。无锡市中级人民法院于2001年7月25日就此上诉案作出《行政裁定书》认为，原审法院将依法不能成为行政执法主体的档案馆与档案局列为共同被告进行一并审理，又在原审判决中同时适用裁定和判决两种不同的裁判形式，由于原审判决违反法定程序而可能影响正确裁判，故裁定撤销了崇安区法院作出的一审行政判决，发回崇安区法院重审。
案件于是又回到了原先的起点。
然而时隔不久，2001年10月18 日，无锡市档案馆却收到了崇安区人民法院的《行政裁定书》，裁定书称原告陈某某向本院申请撤回起诉，经审查符合撤诉条件，准于撤诉。
此案不了了之。
三、行政、事业单位职责不分的弊端
一起延时一年半的行政诉讼案至此就这样结束了。可是，却又让人意尤未尽。因为此案最终并未对实体部份进行判决，行政、事业单位实行一套班子两块牌子究竟如何承担法律责任并不清楚。这些单位如何履行各自的职责，其得失利弊如何。各类档案能否向社会公开，如何向社会公开等等问题尚需我们进一步去研究。
笔者认为，档案管理部门实行行政、事业单位一套班子两块牌子的工作方法，以及档案的不公开性，不利于我国建立行之有效的市场经济体系，不符合WTO的游戏规则要求，也不符合江泽民总书记提出的“三个代表”的精神要求。现从法律的角度论述如下：
（一）政事不分，职能不明。《档案法》第六条规定“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。”第八条对中央和地方各级各类档案馆定性为“是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”从上述法律对档案局和档案馆工作职能的定义来看，总体上档案局和档案馆工作职责是有较明确的区别的，应当各尽其职，各负其责。让档案管理部门实行行政、事业单位一套班子两块牌子开展工作不仅混淆了档案局和档案馆的工作职责，使得两个单位定位不明；而且弱化了它们的工作职能，使得档案局为了档案馆的经济利益，千方百计谋取各种经济收益，本职工作反而成了“副业”，不能集中精力对档案工作实行监督管理，研究制定档案行政管理政策和制度，同时档案馆由于受到行政保护，服务意识淡薄，不能集中精力去开发利用现有档案，为社会提供服务，创造社会效益和经济效益，与社会的实际需求相脱节。
（二）政事不分，责任不清。根据法律规定，行政机关在履行行政职能过程中承担行政管理法律责任，而民事法律主体在实施民事法律行为中承担民事法律责任。行政管理法律责任的种类主要有作出或撤消行政行为、行政赔偿等少数几种；而民事法律责任的种类在《中华人民共和国民法通则》第134条中规定有10项：即停止侵害、排除妨害、消除危险、返还财产、恢复原状、修理重作更换、赔偿损失、支付违约金、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。可见，行政管理法律责任和民事法律责任是完全不同的。作为档案行政管理部门和档案馆等开发利用机构实行一套班子两块牌子工作模式，在工作中发生差错，其在承担法律责任时就难以确定各自的责任。有时甚至出现相互推卸责任现象，这对维护社会公平是非常有害的，不利于开展社会监督，不利于实施法律救济手段。这必然影响档案管理部门和档案开发利用机构准确及时地履行各自工作职责。
（三）竞争机制不健全，市场“造血”能力弱。市场经济体系的核心是建立行之有效的经济利益竞争机制和人才竞争机制，以实现人、财、物等各种社会、自然资源的充分利用，创造更多的社会、经济财富。档案管理部门实行的这一工作模式不利于市场经济体系的建立。一是人才竞争机制在档案系统不健全。由于政事不分，各级档案馆多没有人事管理自主权。应该下放给档案馆的人事管理自主权而没有下放或被主管部门截留，致使需要的人才进不来，进来的人员用不上。目前事业单位虽然已经实行公开考试录用制度，但是在这种管理体制下难以在档案馆这样的事业单位全面推行。用人单位及其主管部门对考试录用工作人员没有积极性，总是用足用人自由权，想方设法“化整为零”，进行“近亲繁殖”录用工作人员，搞权权交易、权钱交易，致使这些事业单位工作人员的结构长期得不到改善，人员素质得不到保证，整体素质难以提高。二是经济利益竞争不充分。目前全国大多数档案馆都在档案局的行政保护之下，加之在各地都处于相对垄断的地位，又实行财政拔款，利益竞争的动力明显不足，不能充分利用市场经济的法则为档案馆的生存和发展创造财富。
（四）不符合WTO的规则要求，不利于维护我国国际贸易形象。我国加入WTO以后，各项方针政策和经济措施都必须符合WTO的规则。目前我国的各项法律、法规清理工作已基本结束，“小政府大服务”的政治体制正在各地逐步建立。从我国《档案法》的内容来看，虽然该法并不违背WTO规则，但事实上，现有的档案管理政事不分的工作模式还是有违WTO的游戏规则。如WTO的透明度原则要求中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，所有有关此类措施均可及时获得，而且还应设立或指定一官方刊物，用于公布所有这些措施，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。中国还应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据中国加入的议定书要求予以公布的措施有关的所有信息。从上述透明度原则可以看出，我国制定的各类与经济有关的措施除按规定需要保密以外，均应以公开的形式向社会公众开放。因此，凡是向公众公开发行的各项措施，包括各有关部门下发的各种红头文件，公民、法人和其他组织均可查阅并获得此类措施。各类档案作为我国经济信息的重要组成部分，有的甚至对经济建设具有举足轻重的作用，一方面要为经济建设活动提供迅速、准确、全面的信息服务，同时要以公平、公正、公开的方式面对各类经济主体（按规定需要保密的除外），这更需要各级各地档案馆正确面对市场经济的要求，努力为市场经济服务。如本文引用的档案行政诉讼当事人陈某某就是为了依法维护本人的合法权益而到当地档案馆去查阅档案资料的，然而遗憾的是陈某某没有能够查到依法可以获得的资料，其依法应当享有的合法权益也就无法得到维护。事实上，在司法实践中由于各种案件跨越时间较长，当事人、代理人、人民法院、人民检察院经常需要到档案馆和各有关部门查阅各种档案资料，如果没有及时、公开的档案资料，一些案件很难得到公正处理，也就无法维护法律的权威，市场经济体系必须具备的司法救济手段也就无法实施。可见，档案管理系统实行的政事不分的工作模式已远远不能适应市场经济的要求，更不适应国际贸易的形势要求。
（五） 不利于实践“三个代表”的重要思想。江泽民总书记提出的“三个代表”的主要内容是：中国共产党“始终代表中国先进社会生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益”。从档案管理部门来讲， 落实和实践“三个代表”，要把为先进生产力发展服务放在首位。档案工作的任务是多方面的，但归根到底要为经济建设服务，为党的中心工作服务，为先进生产力的发展服务。档案是经济、社会和发展的历史记录，它记录着成功和挫折，有经验也有教训。搞经济建设，离不开对历史经验的学习和借鉴。档案部门不仅要整理好、保管好档案资料，更重要的是做好档案信息资源的开发工作，有针对性的进行挖掘、整理，向社会提供系统的具有参考价值的多方面的档案资料，努力做到经济建设需要什么档案资料，就能提供什么档案资料，经济建设发展到哪里，档案工作就延伸服务到哪里。但是，现有的档案部门政事不分，表面上看，好象是档案系统紧密结合，事实上却是档案行政管理部门和档案馆等档案开发利用机构构成一个利益集团，各自的工作职责不明，不能各尽其责地开发利用档案信息资源，不利于生产力的发展；落实和实践“三个代表”，要为先进文化的发展服务。档案工作是社会主义文化事业的重要组成部分，为先进文化的发展服务责无旁贷。在浩如烟海的档案资源中，包含着大量革命的、科学的、进步的内容。要充分发挥这些档案资料的积极作用，通过多种渠道和形式，对广大干部群众进行爱国主义、集体主义、社会主义教育，进行党的优良传统和作风教育，进行科学知识、科学精神的教育，提高公民的思想道德和科学文化素质。然而，现有的档案管理体制是一种相对封闭的管理体制，档案开放程度非常低，远远不如图书馆等图书档案的开放程度，广大人民群众对档案资料的利用程序复杂，手续繁锁，有时还要看档案部门的脸色，也就难以发挥其为先进文化的发展服务的重要职能；落实和实践“三个代表”，要自觉维护最广大人民群众的根本利益。档案管理部门以及档案开发利用机构要牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念，充分发挥档案系统的独特作用，自觉维护广大人民群众的根本利益。要依法积极向社会开放档案，充分保证人民利用档案的权利。要依据档案积极为公民出具各类凭证，维护公民各方面的合法权益，促进社会的稳定。同时也需要经常深入基层，急人民群众之所急，帮人民群众之所需，端正服务态度，提高服务质量。但现有的档案管理体制却与这种需要相违背，在市场经济条件下难以满足这种需要。
四、几点建议
笔者认为加强档案工作是加强市场经济建设的一项基础工作。改革现有档案管理体制政事不分现象，必须从实际出发，要有利于市场经济的建设和完善，有利于“依法治国”方略的实施，有利于落实和实践“三个代表”的重要思想。
(一)各级各地档案行政管理部门和档案开发利用单位要充分认识到对现有档案管理体制进行改革的重要性。目前国家和全国各地的行政单位的机构改革已基本结束，事业单位的机构改革正在全面开展。为了建立社会主义市场经济体制，尽快与国际接轨，改革现有不适应市场经济的社会管理和服务体制已是势在必行，各级各地档案行政管理部门和档案开发利用单位必须解放思想，更新观念，进一步提高对事业单位机构改革重要性的认识，变被动改革为主动改革。一要认识到事业单位机构改革是国家机构改革的重要组成部分。我国机构改革主要分为行政机关机构改革和事业单位机构改革，行政机关的机构改革仅是我国机构改革的一个部分，事业单位的机构改革不开展，根本不可能建立起行之有效的适应市场经济的社会管理和服务体制。二要认识到改革事业单位的工作体制是建立市场经济体制的需要。市场经济的最大特点就是实现社会各种资源的优化配置。市场经济体制的建立与发展，迫切需要实现人、财、物等社会物质资源的最佳优化配置。事业单位的机构改革正是这一需要的必然反应。三要认识到改革事业单位的工作职能是优化经济发展环境的需要。弱化事业单位的管理职能，强化事业单位的服务职能，以及提高事业单位工作人员的服务意识和服务质量，有利于优化经济发展环境，吸引投资，促进社会经济发展。四要认识到改革档案管理体制是减轻财政负担的迫切需要。各级各地国家档案馆都是吃“皇粮”的大户，而且，近年来人头费、各种费用大幅度增加，财政实在难以承受，改革档案馆等事业单位在一定程度上可以缓解财政负担问题。
（二）大胆改革现有档案管理体制。一是要坚持“依法治档”的原则，根据档案法律法规的规定对档案管理体制进行改革；二是坚持将档案行政管理部门和档案馆等档案开发利用机构工作职能彻底分开的原则，对档案管理部门进行较全面的改革。此项改革是档案管理体制改革的关键所在。要根据《档案法》第六条、第八条的规定，在明确档案行政管理、档案开发利用单位的各自职责的基础上，坚持人、财、物全面分开的办法将档案行政、事业管理单位分开，以保证它们各负其职，各尽其责；三是坚持公开、公平、公正原则，建立行之有效的档案管理体制。市场经济体系要求一切为市场经济服务的社会经济体系都必须符合公开、公平、公正的原则，档案作为记载历史、记载信息的一种特殊资料，为我国的市场经济服务是其一项重要职责，必须建立公开、公平、公正的档案管理体制。要认真研究“入世”对档案工作的影响，积极探索社会主义市场经济条件下全面履行档案工作职能的新思路、新对策。四是要树立“档案查阅者是上帝”的观念，以强化档案职能部门和档案开发利用机构的社会服务意识为重点，对档案管理体制进行改革。全心全意为经济、为社会服务是各级各部门都必须遵循的原则，档案管理部门和机构是社会经济体制的重要组成部分， 为社会、经济服务是其重要的职责。档案管理体制的改革要强调为社会服务、为档案查阅者服务的原则，实施社会化改革。要突出服务这个主题，以开拓进取的精神，不断实现档案服务机制的创新。要继续把档案工作的重点放在为各级领导决策服务、为各部门工作服务、为社会各界和人民群众服务上，对档案管理体制进行改革。五是要抓好档案管理、开发利用单位内部工作人员的队伍建设。要以提高素质为核心，采取切实措施，努力建设一支政治强、业务精、作风好的档案工作队伍。要进一步增强大局意识和服务意识，以存真求实的科学态度，以对历史负责、为现实服务、替未来着想的高度责任感，积极实践，开拓创新，将档案管理工作向前推进。
（三）突出建立公开化的档案开发利用体系，对档案馆等档案开发利用单位的档案查阅、利用方式进行改革。建立档案的目的是借鉴历史并充分利用档案为社会经济服务，各级档案馆必须将档案的开发利用放在突出的位置。要根据档案管理法律、法规的规定全面清理现有所保管的档案，对于应公开的档案要公开，可以公开的档案也要公开。要开发多种渠道，积极收集各种可以利用的档案资料，尽可能多的为社会提供各种可资利用的信息。要与其他档案形成部门、保管单位建立广泛的联系，建设地方档案网络，为档案查阅者提供完备的档案资料，提高档案的查获率。要大胆偿试开办象图书馆开架图书、查阅大厅、档案超市等类似的公开查阅档案的方式，方便所有档案查阅者。要充分利用现代多媒体技术，推进档案信息化建设，将应当公开、可以公开的档案在网站等公共媒介上公开，让利用者可以远程地、迅速地、全面地进行查阅和利用。档案保管单位要按照《档案法》的要求，从抓好档案业务规范化、标准化建设入手，建立健全科学的管理和利用制度，切实做好档案收集、整理、保管、提供利用等各项工作，逐步实现档案管理的现代化。
（四）建立档案管理、档案利用纠纷的行政救济和司法救济制度。纵观整个《 档案法》，该法并没有对档案行政管理及档案开发利用引起的纠纷进行处理的有关规定，这不能不说是《档案法》的一大遗憾。如果档案行政管理部门在行使档案管理职权时，对行政管理相对人实施行政处罚或其他行政行为，行政管理相对人对档案管理行政机关的处罚决定不服，能否有行政、司法救济手段进行救济？如果档案利用人与档案保管人之间因能否查阅档案、能否复制档案引起纠纷，什么样的单位可以对档案是否保密、是否属于密件进行技术鉴定？什么样的档案，档案利用人可以直接查得，什么样的档案，只有司法机关方可查得（很多情况下，档案利用人并不一定因诉讼才查阅档案，因此也不可能均由人民法院调取）？事实上，本文引用的案例就是一起档案利用人与档案保管人之间因能否查阅档案引起的诉讼案。但是由于原告方最终撤诉平息了这起纠纷，人民法院并未对这起纠纷的实体部分进行判决，因而最终档案利用人能否查阅档案还是一个未知数。公民是否拥有档案查阅权还是不能确定。因此，笔者希望通过本文的研究，能给上层档案管理工作者和档案管理研究者提供一些启发，为今后档案的开发利用进行更深入地改革。
以上是笔者的粗浅看法，不足之处，请多多赐教。
二00二年五月
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