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袁群珍诉佛山市南海区市政管理局不履行法定职责一案
广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第67号
上诉人（原审原告）：袁群珍，女，汉族，1965年12月30日出生，住佛山市南海区平洲南海一中宿舍。
被上诉人（原审被告）：佛山市南海区市政管理局。地址：佛山市南海区桂城南新二路67号。
法定代表人：陈庆球，局长。
委托代理人：梁 虹，广东南天明律师事务所律师。
委托代理人：林世彬，广东南天明律师事务所律师。
上诉人袁群珍因诉佛山市南海区市政管理局不履行法定职责一案，不服佛山市南海区人民法院作出的（2003）南行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：2002年4月2日14时06分，上诉人袁群珍搭乘姜利民驾驶的二轮摩托车，由南海大道往桂澜方向行驶，当车从海五路行至桂城设有明显标志、标线的海五路与南八路十字路口时，遇赖华安驾驶的粤E.Z0986号二轮摩托车从海八路往海三路方向行驶，两车避让不及发生碰撞，造成上诉人倒地受伤的交通事故。上诉人搭乘姜利民驾驶的摩托车发生交通事故的道路是城市道路，南八路已竣工，并通过验收，海五路正在建设中，不是道路维修。2003年3月18日上诉人以被上诉人佛山市南海区市政管理局没有对海五路设有明显标志，未经验收的道路交付使用，没有履行法定职责为由，向法院提起诉讼，请求法院判令1、确定被上诉人在南海桂城新开南八路与海五路十字路口不具备合格的通行条件、交通事故频繁发生情况下，迟迟不设置交通信号和交通警示标志、不设置施工标志和不封路的“不作为”侵犯了上诉人的合法权益；2、判令被上诉人赔偿上诉人损失1000元；3、被上诉人承担本案的诉讼费。
原审认为：根据《城市道路管理条例》第六条第三款的规定，被上诉人佛山市南海区市政管理局是南海区主管本行政区域内的城市道路管理工作，桂城海五路和南八路由被上诉人负责建设，南八路已竣工并通过验收，海五路正在建设中，上诉人袁群珍以《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条第二款的规定，认为被上诉人在海五路维修道路时，没有设置明显标志，因海五路在建设中，并不是道路维修，上诉人以《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条第二款的规定，要求被上诉人履行职责不当，法院不予采纳；因海五路是城市道路，不适用《中华人民共和国公路法》，上诉人以《中华人民共和国公路法》的规定，要求被上诉人履行职责不当，法院不予采纳，由于被上诉人没有不作为的行为，上诉人请求赔偿损失的主张没有依据，法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十五条第（一）项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费100元由上诉人负担。
上诉人袁群珍不服原判，提起上诉称：一、原审法院根据伪证和无效证据对事实进行认定是错误的。原审法院根据被上诉人佛山市南海区市政管理局提供的南八路竣工报告鉴定书这一证据来认定海五路与南八路十字交叉路口设有明显标志、标线这一事实，不能成立。二、原审法院故意回避上诉人提供的重要的、有效的和经过庭审质证的证据。这无疑有失公允，影响了案件的公正审判。三、原审法院认为被上诉人没有不作为行为是错误的。根据《城市道路管理条例》第六条第三款的规定，被上诉人主管南海区内的城市道路管理工作，但南海区市政管理局改建海五路从交警大队至南八路路段，在该路段的十字交叉路口没有履行法定职责。原审法院以海五路是城市道路，正在建设，不是维修，不适用《中华人民共和国公路法》和《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条第二款规定为由，全盘否定被上诉人的不作为行为是错误的。在事故发生前四个月左右的时间内，这个新开的十字路口已发生二十多宗重大、特大交通事故，按《城市道路管理条例》第四十四条的规定，被上诉人是玩忽职守，有关部门应该依法追究其刑事责任。原审法院竞还认为被上诉人没有不作为行为，充当了被上诉人辩护人的角色。而且《道路交通事故责任重新认定决定书》已经认定南海区市政管理局的不作为行为是客观存在的事实。庭审时,被上诉人亦提不出任何确凿证据证明自己在海五路改建路段、在海五路与南八路十字交叉路口履行了法定职责。由此可见被上诉人不作为行为事实清楚、证据确凿。四、原审法院驳回上诉人的诉讼请求是错误的。被上诉人不作为行为与上诉人受损害的事实有必然的因果关系。该十字路口重大交通事故频繁发生，与被上诉人没有履行法定职责，改建道路不设置标志、不设置交通信号、工程没有验收合格就交付使用有着必然的因果联系。且被上诉人也承认其不履行法定职责的行为导致上诉人受损害的事实。因此，上诉人根据《国家赔偿法》请求赔偿损失是合情合理合法的，原审法院没有任何合理的理由可以驳回上诉人的请求。综上所述，上诉人请求二审法院撤销原判，依法重新审理，确认被上诉人的不作为行为侵权，让被上诉人负起该负的责任，以维护上诉人的合法权益，维护法律的尊严。
被上诉人佛山市南海区市政管理局答辩称：原审法院作出的判决是正确的，上诉人袁群珍的上诉理由因无事实和法律依据而不成立，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持原判。首先，南八路及海五路已经具备合格的通行条件。根据我局在一审法院所提供的《竣工验收鉴定书》可知，新建南八路开工日期是1999年9月20日，竣工日期是2001年11月28日，验收合格并交付使用的日期是2002年3月28日。新开南八路经验收合格，符合《城市道路管理条例》第九条和第十七条的规定，已具备通行条件。海五路不是新建的城市道路，也不是维修、养护道路工程，而是道路改建工程。《城市道路管理条例》第九条和第十七条所规定的是针对新建的道路而言，而不是针对改建工程道路而言的。因此，海五路早就具备通行条件。上诉人认为上述道路不具备通行条件显然是没有事实依据的。其次，上述道路已经设置了交通警示标志，并已在施工过程中采取了相应措施。从南海区公安局交通警察大队提供的档案材料可知，上诉人发生交通事故的地点是在南八路与海五路的交叉路口，在该路口，我局已设置了明显的标志、标线，在海五路采取了单向封路措施并采取了警示标志，履行了法定职责。上诉人称我局在该路口没有设置交通信号灯是不作为行为。我局认为，行政不作为的前提是行政机关负有法定的职责，而我国的行政法律、法规并没有明确规定答辩人必须对每一条经验收合格交付使用的城市道路设置交通信号灯的义务。因此，上诉人诉称在该路口没有设置交通信号灯是不作为行为是没有事实和法律依据的。再次，上诉人所发生的交通事故与我局的行为没有必然的因果关系。上诉人提起的行政不作为赔偿诉讼，我局是否应承担赔偿是以我局是否有行政不作为为前提条件，综上两点已经可以得知，我局并没有不作为的行为。因此，上诉人发生的交通事故所受到的损失与我局无关，没有必然的因果关系，不符合行政不作为赔偿的条件。上诉人所受到的损失完全是姜利民搭乘上诉人不遵守我国《道路交通管理条例》的有关规定造成的。综上所述，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是公正正确的，上诉人的上诉请求是没有事实依据的。我局请求二审法院对上诉人的上诉请求予以驳回，维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据《城市道路管理条例》第三条及第六条第三款的规定，被上诉人佛山市南海区市政管理局主管该区行政区域内的城市道路管理工作，主要负责城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理。本案中，上诉人袁群珍发生交通事故的地点在佛山市南海区桂城海五路和南八路的交汇处，而海五路与南八路均是城市道路，应由被上诉人负责管理。上诉人认为被上诉人没有履行《中华人民共和国公路法》第三十三条和《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十六条第二、三款规定的义务，在海五路和南八路不具备合格通行条件、交通事故频发的情况下，迟迟不设置交通信号和交通警示标志、不设置施工标志和不封路构成了行政不作为。首先，《中华人民共和国公路法》规范的不是城市道路，且该法规定的公路主管部门是交通行政部门，不是市政管理部门，因此上诉人以该法来认定被上诉人未履行法定职责构成不作为是不成立的。其次，新建的南八路在上诉人发生事故前已经验收合格并交付使用，而海五路是改建道路，在改建前已经具备通行条件。且被上诉人在事故发生时改建的是海五路北面车道，该车道已经实行封闭施并有明显标志。而上诉人行驶的南面车道本已具备通行条件，实行单向通车，并未施工，无需设置施工标志和封路。因此，上诉人认为被上诉人存在道路未经验收、不具备合格通行条件就让其通行的不作为的诉讼请求不能成立，同时被上诉人也不存在未设置施工标志和不封路的不作为行为。最后，关于上诉人认为被上诉人在海五路与南八路交汇的十字路口未设置交通信号和交通警示构成行政不作为的问题，由于上诉人并未提供有关被上诉人必须在城市道路的十字路口设置交通信号和交通警示标志的法律规定，因此上诉人主张被上诉人存在该行政不作为没有依据。由于被上诉人并不存在上诉人所诉的行政不作为，且本案中上诉人所发生的交通事故主要是因为肇事双方当事人违反《中华人民共和国道路交通管理条例》第七条第二款和第四十三条第一款所致，因此，对于上诉人主张的行政赔偿请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 品 图
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○四年一月十二日
本件与原本核对无异
书 记 员 徐 允 贤
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