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陈超全诉佛山市禅城区人民政府行政复议决定一案
广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第33号
上诉人（原审原告）：陈超全，男，汉族，1963年1月24日出生，住佛山市澜石镇黎冲朝阳新村三巷3号。
被上诉人（原审被告）：佛山市禅城区人民政府。地址：佛山市禅城区大福南路6号。
法定代表人：林邦彦，区长。
委托代理人：黄吉亮，佛山市禅城区人民政府法制局干部。
委托代理人：陈娟娟，佛山市禅城区人民政府法制局干部。
上诉人陈超全因诉佛山市禅城区人民政府行政复议决定一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的（2003）佛禅法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定的事实：上诉人陈超全是澜石镇黎冲管理区朝阳村农业户口的村民。2003年7月10日上诉人陈超全和陈日光作为申请人共同以黎冲村民委员会、黎冲股份经济联合社、黎冲村朝阳小组违反法律、法规给予李秀薇等非农业户口人员享有集体收益分配为由，向佛山市澜石镇人民政府提交书面申请，请求：1、责令被申请人黎冲村民委员会、黎冲股份经济联合社、黎冲村朝阳小组立即停止李秀薇等十多人的侵权，并立即取消其分红。2、责令李秀薇等十多人共同支付申请人2001年少分利益分配款共计1100元。同年10月17日，上诉人陈超全作为申请人以被申请人澜石镇政府对其上述申请至今未作任何答复，严重失职为由，向被上诉人佛山市禅城区人民政府提交行政复议申请书，并请求：1、责令澜石镇政府立即实施具体行政行为，停止李秀薇等十多人的侵权，并立即取消其分红。2、责令李秀薇等十多人共同支付申请人2001年少分利益分配款共计1100元。同年10月23日，被上诉人的职能部门佛山市禅城区人民政府行政复议办公室审查认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二、第四、第十九条的有关规定，黎冲村民委员会及黎冲股份经济联合社属于基层群众性自治组织，集体的收益分配属于自治组织的自治范围，不属于行政复议范围。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定，作出佛禅府复决[2003]4号不予受理决定书，决定不予受理。上诉人陈超全不服上述不予受理决定，于2003年11月5日提起诉讼。
原审认为：佛山市禅城区人民政府佛禅府办[2003]47号“关于成立佛山市禅城区人民政府行政复议办公室的通知”明确了被上诉人的职能部门复议办公室具有作出行政复议决定的主体资格，依法有权作出不予受理决定书。因上述复议办公室不具备诉讼主体资格，上诉人对不予受理决定不服，以佛山市禅城区人民政府为被告提起诉讼是正确的。《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村按居民居住区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”；《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主监督”；“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”；《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》也规定：“社区经济组织是农村集体生产资料的所有者”；“有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配”。上述这些规定表明，村民委员会是基层群众性自治组织，村民是自治的主人，是自治权利的享有者。因此，上诉人陈超全主张取消对李秀薇等非农业户口人员的股份收益分配以及支付其少分配的利益，依法属于黎冲村民委员会和黎冲股份经济联合社自治范围的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》又规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治范围的事项”。这些规定又表明：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，基层政权组织依照宪法和法律，支持、帮助、保障村民开展自治活动和直接行使民主权利，而不是直接介入干涉村民的依法自治。对此，政府的文件和政府的领导、管理、监督职责仅是不具强制力的行政指导行为。而村民会议和村民代表大会，是村民自治活动中民主决策的主要自治形式，在本村的重大问题的决策和管理上具有最高权威性。因此，澜石镇人民政府依法不具有责令黎冲村民委员会、黎冲股份经济联合社、黎冲村朝阳小组取消对李秀薇等非农业户口人员的股份收益分配和支持上诉人少分配的利益的法定职责，不存在严重失职和行政不作为。故上诉人请求判令澜石镇政府立即实施具体行政行为的诉请，没有事实和法律依据，应不予支持。而被上诉人的复议办公室根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，认定黎冲村民委员会及黎冲股份经济联合社属于基层群众性自治组织，集体的收益分配属于自治组织的自治范围，并根据《中华人民共和国行政复议法》认定上诉人的申请不属于行政复议的范围，属于认定事实清楚，适用法律正确，证据充分。但被上诉人复议办公室在收到上诉人的行政复议申请后，未能在法定期限5日内进行审查，逾期作出决定不予受理，程序上虽有瑕疵，但尚不足以影响该决定的效力。综上所述，被上诉人的复议办公室作出的佛禅府复决[2003]4号不予受理决定书这一具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决维持佛山市禅城区人民政府行政复议办公室作出的佛禅府复决[2003]4号不予受理决定；驳回上诉人陈超全的其他诉讼请求；案件受理费人民币100元由上诉人承担。
上诉人陈超全不服原判，提起上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人由于集体收益分配受到侵害，向澜石镇政府申请保护，其没有履行法定职责，不予答复。然后依法向禅城区人民政府复议办公室申请行政复议，却被其以不属行政复议范围为由，从而决定不予受理复议申请，这是违反《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的相关规定的。此类复议属被上诉人佛山市禅城区人民政府复议办公室复议范围，被上诉人没有正当理由不予受理是违法的。故原审判决维持被上诉人的不予受理复议决定也是错误的。请求二审法院撤销原判，将其发回重审或者由二审法院直接公开开庭审理。
被上诉人佛山市禅城区人民政府答辩称：被上诉人作出的不予受理决定是合法的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》的有关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区经济组织是农村集体生产资料的所有者和管理者。当地政府及上级主管部门对村民委员会、社区经济组织的工作给予指导、支持和帮助，但是不干预依法属于其自治范围的事项。黎冲股份经济联合社对集体所有的生产资料拥有所有权，有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配。所谓“分红”是黎冲股份经济联合社根据组织章程对其所有的生产资料进行支配的一种自主权，被申请人佛山市禅城区澜石街道办事处（原澜石镇政府）不具有直接管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，只有当行政机关的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益时，才可提起行政复议申请。本案中不存在具体行政行为（包括行政作为和行政不作为），因而不属于行政复议范围。被上诉人佛山市禅城区人民政府作出不予受理的决定是正确的。原审法院对本案的判决，认定事实清楚，适用法律法规正确，请二审法院予以维持。
经审查，诉讼双方当事人对被上诉人是否应当受理上诉人的复议申请存在争议，但本案中首先应审查的是被上诉人的行政复议办公室作出不予受理申请的复议决定在主体上是否适格。
本院认为：上诉人申请佛山市禅城区澜石街道办事处履行责令黎冲村民委员会、黎冲股份经济联合社取消李秀薇等人分红并支付上诉人2001年少分利益分配款共计1100元的职责，而该办事处未作出答复。上诉人因此认为该办事处存在行政不作为违法，故向被上诉人提起行政复议。本案中适格的复议机关是被上诉人佛山市禅城区人民政府，而该府的行政复议办公室只是具体经办行政复议事项的内设机构，并无职权以自己的名义对外作出行政复议决定。因此被上诉人的行政复议办公室作出的佛禅复决[2003]4号复议决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条、第三十一条第二款的规定，属于主体不适格，该复议决定依法应予撤销。原审判决维持该复议决定不当，本院予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市禅城区人民法院作出的（2003）佛禅法行初字第21号行政判决；
二、撤销被上诉人的行政复议办公室作出的佛禅府复决[2003]4号不予受理决定书，由被上诉人重新作出具体行政行为。
本案一、二审诉讼费共200元由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 少 清
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○四年五月二十一日
本件与原本核对无异
书 记 员 徐 允 贤
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