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佛山市城区工联贸易部诉广东省佛山食盐专卖局行政强制措施及行政赔偿案
广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第8号
上诉人（原审原告）：佛山市城区工联贸易部。地址：佛山市忠义路55号11座501房。
法定代表人：许晓珊。
委托代理人：许东初，佛山市城区工联贸易部工作人员。
委托代理人：华青春，广东汇联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省佛山食盐专卖局。地址：佛山市华远东路发展大厦12楼E。
法定代表人：尹伟基，局长。
委托代理人：陈 江，广东省食盐专卖局工作人员。
委托代理人：曲怀远，广东南国德赛律师事务所律师。
上诉人佛山市城区工联贸易部因诉广东省佛山食盐专卖局行政强制措施及行政赔偿一案，不服广东省佛山市石湾区人民法院（2002）佛石法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：2002年8月15日，被上诉人广东省佛山食盐专卖局在佛山东货场查获了一批涉嫌违法调运的盐产品120吨，该批盐产品的货运单显示托运人为“枣阳市化工有限公司”，收货人为“佛山市伟顺通运输有限公司”。被上诉人向佛山东货场发出了(佛)盐政[2002]第015号《协助执行扣押货物通知书》，要求该货场扣押有关盐产品。当天，被上诉人以佛山市伟顺通运输有限公司为当事人制发了（佛）盐政登[2002]第024号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对有关盐产品予以抽样取证、先行登记保存，并将抽样的货物送广东省盐业产品质量监督检验站进行检验。2002年8月16日，被上诉人以佛山市伟顺通运输有限公司为当事人制发了（佛）盐政协[2002]010号《盐业违法行为协助调查通知书》，要求该公司于2002年8月19日前到被上诉人处接受调查。2002年8月19日，广东省盐业产品质量监督检验站对部分抽样货物样品作出检测报告，检测结论为氯化钠型盐产品。被上诉人当天再次以佛山市伟顺通运输有限公司为当事人制发（佛）盐政[2002]014号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，同时又向佛山东货场发出佛[2002]503号《关于对协助扣押物品的处理决定》，将有关盐产品转移封存于佛山市盐业总公司仓库。2002年8月26日，广东省盐业产品质量监督检验站对另外一部分抽样货物样品作出检测报告，检测结论为符合《食用盐》GB5461—2000精制盐一级品。2002年8月27日，被上诉人对佛山市伟顺通运输有限公司进行调查，该司证明有关货物为上诉人委托其代办运输。2002年9月2日，被上诉人对上诉人的员工许东初进行了调查，并向上诉人发出佛盐政字[2002]110号《关于提供调运外省盐产品有关证据材料的通知》，要求上诉人在10天内向其提供购买、调运盐产品有关情况的材料。2002年9月3日，上诉人向法院提起诉讼。
另查明，上诉人佛山市城区工联贸易部于1999年9月20日经佛山市工商行政管理局城区分局核准成立，经营范围是氯化钠。
原审认为：被上诉人查获的盐产品的直接当事人是佛山市伟顺通运输有限公司，但该批盐产品是上诉人委托佛山市伟顺通运输有限公司代办收货及运输的，故上诉人与被上诉人的行政行为存在利害关系，依法具备本案的原告资格。
根据上诉人起诉的事实、理由及其提供的证据，上诉人所请求撤销的被上诉人非法扣押、保存、没收其工业盐的具体行政行为，实际包括被上诉人以下系列具体行政行为：（佛）盐政[2002]第015号《协助执行扣押货物通知书》、（佛）盐政登[2002]第024号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》、（佛）盐政[2002]014号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》、佛[2002]503号《关于对协助执行扣押货物的处理决定》等行政强制措施行为。
根据国务院《盐业管理条例》第四条和广东省人民政府粤府函[1994]318号《关于省盐业总公司增挂广东省食盐专卖局牌子的批复》之规定，广东省人民政府同意成立广东省食盐专卖局，并授予六项行政管理职权，其中包括食盐与工业盐方面的管理，由此确立了广东省食盐专卖局作为全省盐业行政主管部门的地位。1996年，根据粤盐人干[1996]215号《关于设立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的决定》及佛府函[1996]126号《关于成立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的复函》，成立了被上诉人即广东省佛山食盐专卖局，明确了该局受广东省食盐专卖局垂直领导，并接受佛山市人民政府的领导，而职能范围则包括盐业市场的管理和供应，及食盐专卖等，由此确立了被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门的地位。另根据《广东省盐业管理条例》第二、第三、第五条的规定，被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门，负责盐业管理的权限范围不仅包括食盐，还包括工业盐和其他用盐。上诉人主张被上诉人只是负责食盐专营而无权查处工业盐，依据不足，法院不予支持。
根据国务院《盐业管理条例》第二十条和《广东省盐业管理条例》第四、第二十、第二十一条的规定，除纯碱和烧碱生产用盐以外的工业用盐和其他用盐，只能由各级盐业公司经营，同时受盐业行政主管部门的计划管理。而从外省购进的盐产品，还必须由省盐业行政主管部门根据国家下达的计划统一调运。被告根据所掌握的货运单，收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”并非各级盐业公司，也未提供证据证明该批盐产品属于省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运的盐产品，因此认定该批盐产品为涉嫌违法调运的盐产品，事实清楚，依据充分。虽然上诉人在诉讼中提供了经营氯化钠的营业执照，但这只说明上诉人在经营资格上符合工商行政管理方面的法律规定，对于盐产品的经营行为，除了工商行政管理外，还必须接受包括盐业、卫生、质量技术监督、公安等方面的行政管理。由于上诉人未能证明其属于法规规定的各级盐业公司，也未能证明从外省调运的盐产品属于省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运的盐产品，因此无法说明其调运盐产品的合法性，上诉人的主张法院不予支持。
被上诉人依据认定的事实，于2002年8月15号向佛山东货场发出（佛）盐政[2002]第015号《协助执行扣押货物通知书》，扣押了涉嫌违法的盐产品。对此，被上诉人提供了《广东省盐业管理条例》第三十三条的规定证明暂扣权限，并提供了广东省食盐专卖局与广州铁路（集团）公司联合发布的粤盐政[1998]50号《关于盐业行政主管部门在铁路货运站查扣私盐有关问题的通知》作为暂扣行为的程序依据，法院予以认可。2002年8月15日，被上诉人在对暂扣的货物进行现场检查后，认定调运该批盐产品的行为违反了《广东省盐业管理条例》的规定，以货物运单记载的收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”为涉嫌违法调运盐产品的当事人，作出了（佛）盐政登[2002]第024号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对有关盐产品予以抽样取证，先行登记保存。对此，被上诉人提供了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定作为其行为的法律依据，法院予以认可。2002年8月19日，被上诉人根据对部分抽样货物的检测报告，认定有关货物初步查明为违反盐业法规调运的盐产品。一方面，被上诉人向佛山东货场发出了佛[2002]503号《关于对协助执行扣押货物的处理决定》，将上述暂扣货物作出转移封存的处理决定。对此，被上诉人提供了《广东省盐业管理条例》第三十四条的规定证明其处理决定是在法定期限内依程序规定作出的，法院予以认可。另一方面，被上诉人向收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”发出了（佛）盐政[2002]014号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，将有关登记保存的盐产品作出了转移封存的处理决定。对此，被上诉人提供了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定证明其处理决定是在法定期限内依程序规定作出的，法院予以认可。因此，被上诉人对有关盐产品的暂扣行为及其处理决定，抽样取证、先行登记保存行为及其处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的撤销请求，法院不予支持。
至于上诉人认为被上诉人未在法定期限内作出处理决定而请求确认其行政不作为违法的主张，被上诉人辩解称其已在法定期限内对暂扣的货物与抽样取证、先行登记封存的物品作出了处理决定，而对盐业违法行为的查处仍未作出最终处理决定，被上诉人则提供了《盐业行政执法办法》第二十七条的规定，称对该盐业违法行为的查处仍在调查阶段，由于上诉人提起诉讼，经主管领导批准，已经延长了办案期限，待本案判决后再作出，因此并不存在逾期的违法行政不作为，上诉人认为《广东省盐业管理条例》第三十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条均规定了7日内作出处理决定的期限，该期限包括对盐业违法行为最终的处理决定。由于被上诉人已经在2002年8月19日依据《广东省盐业管理条例》第三十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定对暂扣和登记保存的物品分别作出了处理决定，且《广东省盐业管理条例》和《中华人民共和国行政处罚法》均未就行政机关对违法行为的处罚作出明确的期限规定，而被上诉人提供的《盐业行政执法办法》第二十七条规定“盐业执法机构一般应在立案后三十日内对盐业违法案件作出处理决定，因特殊情况不能按期作出的，经主管领导批准，可以适当延长办案期限”。因此，被上诉人的辩解理由成立，上诉人的主张法院不予支持。
综上所述，上诉人非法从省外购买、调运盐产品，违反了盐业管理法规的规定，被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门，对上诉人违法调运的盐产品采取扣押、登记保存、转移封存的行为是依法行使职权的表现。被上诉人的行为事实清楚、证据充分，程序合法，应予以确认。至于上诉人提出的赔偿请求，由于被上诉人并不存在违法的具体行政行为，上诉人的请求于法无据，法院不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第五十七条第一款的规定，判决：1、确认被上诉人作出的（佛）盐政[2002]第015号《协助执行扣押货物通知书》合法；2、确认被上诉人作出的（佛）盐政登[2002]第024号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》合法；3、确认被上诉人作出的佛[2002]503号《关于对协助执行扣押货物的处理决定》合法；4、确认被上诉人作出的（佛）盐政[2002]014号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》合法；5、驳回上诉人其他诉讼请求。案件受理费100元由上诉人承担。
上诉人佛山市城区工联贸易部不服原判，提起上诉称：首先，原审判决错误解释上诉人的诉讼请求，从而达到回避案件事实，偏袒被上诉人的目的。上诉人的诉讼请求明确要求撤销被上诉人的非法扣押、保存、没收工业盐的行为，当然包括行政强制措施和最终的处理决定。原审判决既承认上诉人的诉请，又认为被上诉人作出的无主货处理决定不是审查范围，显然自相矛盾。其次，原审判决认可被上诉人适用粤盐政[1998]50号文作为暂扣行为的程序依据错误，因为该文件是广东省食盐专卖局制发，连部门规章都不是。行政处罚法规定行政机关必须依照法律、法规或者规章的规定，按照行政处罚法规定的程序实施行为，被上诉人适用该文件规定的程序实施扣押措施无效。再次，行政处罚法第三十七条明确规定行政机关在采取登记封存措施后，必须在七日内作出及时处理，但时至今日，被上诉人仍无任何处理意见，原审法院却以行政处罚法第三十七条认定被上诉人行为合法，无视事实和法律的严肃性。最后，原审法院支持被上诉人依照《盐业行政执法办法》的规定延长处理期限的行为合法是错误的。被上诉人已采取强制措施，在未申请停止或法院认为需要停止执行的前提下，应继续履行行政行为，以上诉人提出起诉而认定被上诉人超期处理的行为合法显然是错误的。基于上述理由，上诉人请二审法院依法改判。
被上诉人广东省佛山食盐专卖局答辩称：被上诉人的暂扣行为是根据《广东省盐业管理条例》第三十三条的规定作出的，完全符合行政处罚法的规定，是有效的。另外，被上诉人依照《广东省盐业管理条例》第三十四条和行政处罚法第三十七条的规定，分别对暂扣的盐产品和登记保存的证据在七日内作出了处理决定，并未有超期。需要提出的是，上述两条所要求的处理期限是对暂扣的物品和登记保存的证据的处理，不是对违法行为要求在七日内作出处理，上诉人混淆了概念。最后，被上诉人依照《盐业行政执法办法》第二十七条的规定延长办案期限作出处理决定是合法的。一审判决正确，请二审法院予以维持。
经审查，诉讼双方当事人对原审查明的事实并无异议，本院依法予以确认。
本院认为：根据国务院《盐业管理条例》第四条的规定和广东省人民政府粤府函[1994]318号《关于省盐业总公司增挂广东省食盐专卖局牌子的批复》以及广东省盐业总公司（食盐专卖局）粤盐人干[1996]215号《关于设立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的决定》和佛山市人民政府佛府函[1996]126号《关于成立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的复函》的规定，被上诉人广东省佛山食盐专卖局是依法成立的盐业行政主管部门。另根据《广东省盐业管理条例》第二条、第三条、第四条、第五条的规定，被上诉人依法享有对本地区食盐和工业盐等盐产品进行经营管理的职权。原审判决认定被上诉人具有查处工业盐经营、购销活动的职权正确，本院予以维持。根据国务院《盐业管理条例》第二十条和《广东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，本案中被上诉人查获的盐产品的形式上的收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”和实际收货人“佛山市城区工联贸易部”（即上诉人）都不具备经营盐产品和从外省调运盐产品的资格，故被上诉人认定该批盐产品涉嫌违法调运而采取扣押、登记保存等行政强制措施，并对扣押和登记保存的物品作出转移封存的处理决定的行为符合《广东省盐业管理条例》第三十三条、第三十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的权限规定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决确认其行为合法正确，本院予以维持。关于上诉人认为被上诉人适用粤盐政[1998]50号文规定的程序实施的扣押行为无效的主张，由于《广东省盐业管理条例》第三十三条赋予了盐业行政主管部门采取扣押措施的职权，但《广东省盐业管理条例》和《中华人民共和国行政处罚法》均未有关于行政机关实施扣押行为的程序规定，故被上诉人依照本部门规范性文件所规定的程序实施扣押行为是完全有效的，上诉人的该主张本院不予支持。另外，《广东省盐业管理条例》第三十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的七天的处理期限，是针对被扣押物品和被登记保存物品的处理而言的，并非行政机关处理违法案件的期限，故原审判决认定被上诉人对扣押和登记保存物品作出的转移封存的处理决定合法是正确的，本院予以维持。上诉人认为被上诉人未在七日内作出处理决定的主张是对法律的错误理解，本院不予支持。最后，本案中被上诉人于2002年8月15日开始查处本案所诉的盐业违法行为，而2002年9月3日上诉人即对被上诉人在查处过程中采取的行政强制措施提起诉讼。在上诉人提起诉讼时，被上诉人尚未作出最终的实体处理决定，亦未超过《盐业行政执法办法》第二十七条规定办案期限，故被上诉人在本案中不存在超期不作为的行为。至于在本案诉讼过程中被上诉人是否按期作出实体处理决定以及延长办案期限是否合法等问题，均不是本案的审理范围。上诉人关于被上诉人存在超期不作为的上诉主张在本案中不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 品 图
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○三年九月十八日
本件与原本核对无异
书 记 员 徐 允 贤
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