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佛山市城区工联贸易部诉广东省佛山食盐专卖局行政强制措施及行政赔偿案
广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第7号
上诉人（原审原告）：佛山市城区工联贸易部。地址：佛山市忠义路55号11座501房。
法定代表人：许晓珊。
委托代理人：许东初，佛山市城区工联贸易部工作人员。
委托代理人：华青春，广东汇联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省佛山食盐专卖局。地址：佛山市华远东路发展大厦12楼E。
法定代表人：尹伟基，局长。
委托代理人：陈 江，广东省食盐专卖局工作人员。
委托代理人：曲怀远，广东南国德赛律师事务所律师。
上诉人佛山市城区工联贸易部因诉广东省佛山食盐专卖局行政强制措施及行政赔偿一案，不服广东省佛山市石湾区人民法院（2002）佛石法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：2002年6月14日，被上诉人广东省佛山食盐专卖局在佛山东货场查获了一批涉嫌违法调运的盐产品80吨，该批盐产品的货运单显示托运人为“枣阳大华公司”，收货人为“佛山市伟顺通运输有限公司收转”。被上诉人当天向佛山东货场发出了(佛)盐政[2002]第016号《协助执行扣押货物通知书》，要求该货场扣押有关盐产品。6月15日，被上诉人还制发了：（佛）盐政登[2002]第6019号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对有关盐产品予以抽样取证、先行登记保存；（佛）盐政[2002]0019号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，将有关盐产品转移封存于佛山市盐业总公司仓库；（佛）盐政协[2002]0004号《盐业违法行为协助调查通知书》，要求收货人于2002年6月17日前到被上诉人处接受调查。上述三份法律文书，被上诉人均以“佛山市伟顺通运输有限公司”为当事人，均由佛山东货场工作人员代为签收。2002年7月17日，被上诉人制发佛盐专（2002）第016号《公告》，要求收货人佛山市伟顺通运输有限公司于2002年8月1日前到被上诉人处协助调查，逾期将作无主货物依法收缴。2002年8月2日，被上诉人作出佛盐政（2002）093号《关于对无主货产品的处理决定》，收缴了上述80吨盐产品。
另查明，上诉人佛山市城区工联贸易部于1999年9月20日经佛山市工商行政管理局城区分局核准成立，经营范围是氯化钠。被上诉人查获的盐产品是由上诉人委托佛山市伟顺通运输有限公司代办提货及运输。
原审认为：被上诉人查获的盐产品的直接当事人是佛山市伟顺通运输有限公司，但该批盐产品是上诉人委托佛山市伟顺通运输有限公司代办收货及运输的，故上诉人与被上诉人的行政行为存在利害关系，依法具备本案的原告资格。
由于上诉人是在2002年7月23日向法院提起本案诉讼的，而被上诉人是在2002年8月2日对所查扣的盐产品作出按无主货收缴处理的决定，上诉人在诉讼中知道了该决定后亦未补充相应的诉讼请求。因此，本案上诉人请求撤销被上诉人非法扣押、保存、没收其盐产品的行政行为包括：（佛）盐政[2002]第016号《协助执行扣押货物通知书》、（佛）盐政登[2002]第6019号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》、（佛）盐政[2002]0019号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》等行政强制措施行为，至于被上诉人作出的收缴处理决定不是本案的审理范围，双方关于该行为的主张法院不予采纳。
根据国务院《盐业管理条例》第四条和广东省人民政府粤府函[1994]318号《关于省盐业总公司增挂广东省食盐专卖局牌子的批复》之规定，广东省人民政府同意成立广东省食盐专卖局，并授予六项行政管理职权，其中包括食盐与工业盐方面的管理，由此确立了广东省食盐专卖局作为全省盐业行政主管部门的地位。1996年，根据粤盐人干[1996]215号《关于设立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的决定》及佛府函[1996]126号《关于成立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的复函》，成立了被上诉人即广东省佛山食盐专卖局，明确了该局受广东省食盐专卖局垂直领导，并接受佛山市人民政府的领导，而职能范围则包括盐业市场的管理和供应，及食盐专卖等，由此确立了被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门的地位。另根据《广东省盐业管理条例》第二、第三、第五条的规定，被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门，负责盐业管理的权限范围不仅包括食盐，还包括工业盐和其他用盐。上诉人主张被上诉人只是负责食盐专营而无权查处工业盐，依据不足，法院不予支持。
根据国务院《盐业管理条例》第二十条和《广东省盐业管理条例》第四、第二十、第二十一条的规定，除纯碱和烧碱生产用盐以外的工业用盐和其他用盐，只能由各级盐业公司经营，同时受盐业行政主管部门的计划管理。而从外省购进的盐产品，还必须由省盐业行政主管部门根据国家下达的计划统一调运。被告根据所掌握的货运单，收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”并非各级盐业公司，也未提供证据证明该批盐产品属于省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运的盐产品，因此认定该批盐产品为涉嫌违法调运的盐产品，事实清楚，依据充分。虽然上诉人在诉讼中提供了经营氯化钠的营业执照，但这只说明上诉人在经营资格上符合工商行政管理方面的法律规定，对于盐产品的经营行为，除了工商行政管理外，还必须接受包括盐业、卫生、质量技术监督、公安等方面的行政管理。由于上诉人未能证明其属于法规规定的各级盐业公司，也未能证明从外省调运的盐产品属于省盐业行政主管部门根据国家下达的计划进行统一调运的盐产品，因此无法说明其调运盐产品的合法性，上诉人的主张法院不予支持。
被上诉人依据认定的事实，于2002年6月14号向佛山东货场发出（佛）盐政[2002]第016号《协助执行扣押货物通知书》，扣押了涉嫌违法的盐产品。对此，被上诉人提供了《广东省盐业管理条例》第三十三条的规定证明暂扣权限，并提供了广东省食盐专卖局与广州铁路（集团）公司联合发布的粤盐政[1998]50号《关于盐业行政主管部门在铁路货运站查扣私盐有关问题的通知》作为暂扣行为的程序依据，法院予以认可。但是，根据《广东省盐业管理条例》第三十四条的规定“对暂扣的盐产品或者其他物品应当在七日内作出处理决定。”被上诉人未提供其在七日内作出处理决定的证据，但由于被上诉人其后已经对有关盐产品作出了按无主货收缴的最终处理决定，故判令被上诉人履行法定职责对暂扣盐产品作出处理已无实际意义，因此，对被上诉人未在法定期限内履行法定职责的行政不作为，法院予以确认违法。
2002年6月15日，被上诉人在对暂扣的货物进行现场检查后，认定调运该批盐产品的行为违反了《广东省盐业管理条例》的规定，以货物运单记载的收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”为涉嫌违法调运盐产品的当事人，作出了（佛）盐政登[2002]第6019号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对有关盐产品予以抽样取证，先行登记保存；（佛）盐政[2002]0019号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》，将有关盐产品转移封存于佛山市盐业总公司仓库。对此，被上诉人提供了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定作为其行为的法律依据，法院予以认可。因此，被上诉人对盐产品作出的抽样取证、先行登记保存行为及转移封存处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的撤销请求，法院不予支持。
综上所述，上诉人非法从省外购买、调运盐产品，违反了盐业管理法规的规定，被上诉人作为佛山市盐业行政主管部门，对上诉人违法调运的盐产品采取扣押、登记保存、转移封存的行为是依法行使职权的表现。被上诉人的行为事实清楚、证据充分，部分程序合法，应予以确认，但部分违反了法定程序规定，应确认违法。至于上诉人提出的赔偿请求，由于被上诉人所查处的盐产品属于违法盐产品，上诉人未能证明被上诉人的违法行为造成其合法权益的损失，因此，上诉人的请求缺乏事实根据，法院不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第五十七条第一款、第二款第（一）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：1、确认被上诉人作出的（佛）盐政[2002]第016号《协助执行扣押货物通知书》合法；2、确认被上诉人未在法定期限内对在（佛）盐政[2002]第016号《协助执行扣押货物通知书》中所暂扣盐产品作出处理决定的行为违法；3、确认被上诉人作出的（佛）盐政登[2002]第6019号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》合法；4、确认被上诉人作出的（佛）盐政[2002]0019号《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》合法；5、驳回上诉人其他诉讼请求。案件受理费100元由被上诉人承担。
上诉人佛山市城区工联贸易部不服原判，提起上诉称：原审判决错误解释上诉人的诉讼请求，从而达到回避案件事实，偏袒被上诉人的目的。上诉人的诉讼请求明确要求撤销被上诉人的非法扣押、保存、没收工业盐的行为，当然包括行政强制措施和最终的处理决定。原审判决既承认上诉人的诉请，又认为被上诉人作出的无主货处理决定不是审查范围，显然自相矛盾。基于上述理由，上诉人请二审法院依法改判。
被上诉人广东省佛山食盐专卖局答辩称：上诉人认为其诉请中包括针对被上诉人作出的无主物品处理决定的观点是错误的。因为上诉人的诉状和证据中并没有提到无主物品处理决定，且上诉人始终坚持在诉前不知道被上诉人作出的无主物品处理决定，那么上诉人的诉请怎么可能针对无主物品处理决定呢？且被上诉人作出的是无主物品收缴处理决定，并没有没收行为。所以上诉人关于没收行为的诉请显然不包括无主货物处理决定，原审认定无主物品的处理决定不是审查范围是正确的。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，一审判决正确，请二审法院予以维持。
经审查，诉讼双方当事人对原审查明的事实并无异议，本院依法予以确认。
本院认为：根据国务院《盐业管理条例》第四条的规定和广东省人民政府粤府函[1994]318号《关于省盐业总公司增挂广东省食盐专卖局牌子的批复》以及广东省盐业总公司（食盐专卖局）粤盐人干[1996]215号《关于设立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的决定》和佛山市人民政府佛府函[1996]126号《关于成立广东省佛山盐业总公司（食盐专卖局）的复函》的规定，被上诉人广东省佛山食盐专卖局是依法成立的盐业行政主管部门。另根据《广东省盐业管理条例》第二条、第三条、第四条、第五条的规定，被上诉人依法享有对本地区食盐和工业盐等盐产品进行经营管理的职权。原审判决认定被上诉人具有查处工业盐经营、购销活动的职权正确，本院予以维持。根据国务院《盐业管理条例》第二十条和《广东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，本案中被上诉人查获的盐产品的形式上的收货人“佛山市伟顺通运输有限公司”和实际收货人“佛山市城区工联贸易部”（即上诉人）都不具备经营盐产品和从外省调运盐产品的资格，故被上诉人认定该批盐产品涉嫌违法调运并采取扣押、登记保存、转移封存等行政强制措施以备调查处理的行为符合《广东省盐业管理条例》第三十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的权限规定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决确认其行为合法正确，本院予以维持。另外，被上诉人在采取扣押行政强制措施之后，没有在法定期限内对扣押的物品作出处理决定，违反了《广东省盐业管理条例》第三十四条的规定，但被上诉人在超期之后仍作出了实体处理，故原审法院不判令被上诉人履行法定职责而只作出确认被上诉人未在法定期限内对扣押的物品履行职责的行为违法是恰当的，本院予以维持。最后，关于上诉人认为原审法院不审理被上诉人作出的收缴处理决定错误的主张，由于被上诉人是在上诉人起诉之后才对该批暂扣盐产品作出了予以收缴的实体处理决定，故上诉人的起诉请求中不可能有关于被上诉人作出的收缴处理决定的内容，在诉讼中上诉人知悉该处理决定后又未补充相关诉请，故原审判决不将该处理决定纳入本案审理范围是正确的，本院予以维持。上诉人对该处理决定不服可另行诉讼。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 品 图
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○三年九月十八日
本件与原本核对无异
书 记 员 徐 允 贤
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