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梁利钜诉佛山市顺德区行政执法局行政处罚一案
广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
（2003）佛中法行终字第61号
上诉人（原审原告）：梁利钜，男，汉族，1955年9月13日出生，住佛山市顺德区伦教水口直街四巷6号之一。
委托代理人：刘国祝，广东仲马律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区行政执法局。地址：佛山市顺德区大良街道办事处德民路区政府西侧楼。
法定代表人：何业添，局长。
委托代理人：张 欣，佛山市顺德区行政执法局科员。
委托代理人：马伟荣，佛山市顺德区行政执法局办事员。
上诉人梁利钜因诉佛山市顺德区行政执法局行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2003）顺法行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：座落于佛山市顺德区伦教镇羊额管理区办事处丰埠坊二巷五号的房屋是上诉人梁利钜所有，于1993年建成，1998年由国土部门核发了房地产权证。经国土部门核实，该房屋用地面积为134平方米。1993年，上诉人经原顺德市伦教镇羊额管理区同意，并补交了用地款3065元，在其住宅旁的30.65平方米的土地上建成了车库，一直使用至今。2003年6月9日，被上诉人佛山市顺德区行政执法局以上诉人非法占用土地建住宅为由，作出（2003）顺执案（伦）第136号行政处罚决定书，并依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令上诉人退还非法占用的土地，限期15日内拆除在非法占用的土地上的建筑物。上诉人不服，遂提起诉讼。
原审认为：根据国务院法制办公室于2001年4月3日作出的国法函（2000）143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》的规定，被上诉人佛山市顺德区行政执法局是依法成立，并且有行使土地管理方面的行政处罚权的行政机关，依法有权对非法占用土地的行为作出处理。根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第三十八条第一款的规定，上诉人在1993年占用住宅前的空地建车库，依法应经乡级人民政府批准。但根据庭审质证、辩证，上诉人建车库所使用的30.65平方米的土地，仅经羊额管理区批准临时使用，并未经乡级人民政府批准，因此，被上诉人认定上诉人非法占用土地事实清楚、证据确凿。上诉人称其用地已经管理区批准，用地合法的主张于法无据，法院不予支持。上诉人又称根据《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第二十九条的规定，上诉人所建车库并没有影响规划，可以罚款的方式处罚，不需要责令拆除。原审认为，该条仅是针对未报建或违反规划而建住宅的行为，而并非针对非法占用土地的行为，因此上诉人的主张无理，法院不予支持。在适用法律上，1988年修订的《土地管理法》第四十五条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”而1998年修订的《土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”即1998年修订后的《土地管理法》的处罚比1988年法律规定的较轻。上诉人的违法行为发生在1993年，依法本应适用1988年的《土地管理法》，但根据法律适用的“从旧兼从轻原则”，对上诉人的行为应适用1998年修订后的《土地管理法》。而且上诉人非法占用土地的行为一直持续到1998年后，被上诉人依照1998年修订的《土地管理法》第七十七条规定，对上诉人作出处罚，适用法律正确。被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的一般程序，依法进行调查取证，告知了上诉人给予处罚的事实、理由和依据及上诉人有陈述、申辩的权利，并依法作出处罚决定送达给当事人，程序合法。上诉人称被上诉人在作出处罚决定前未依法告知其有要求听证的权利，经查，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条及相关的法律、法规，在作出责令限期拆除非法占用土地建筑物的行政处罚前，均没有规定必须告知当事人有要求听证的权利，因此，对上诉人的该主张法院不予支持。上诉人还主张被上诉人作出的处罚已超过了法定的追诉时效。经审查，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，违法行为有连续或继续状态的，行政处罚的期限从行为终了之日起计算。上诉人非法占用土地的行为一直持续至今，被上诉人于2003年6月9日作出处罚决定并未超过法定期限。综上，被上诉人作出的行政处罚决定主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被上诉人佛山市顺德区行政执法局于2003年6月9日作出的（2003）顺执案（伦）第136号《行政处罚决定书》；本案诉讼费100元由上诉人负担。
上诉人梁利钜不服原判，提起上诉称：一、羊额管理区与本案有法律上的利害关系，应当作为第三人参加诉讼。鉴于一审《代理词》中陈述的第一条理由，本案上诉人实际上也是无辜的受害者，本案的核心是羊额管理区无权审批或违法审批，因此，羊额管理区应当作为第三人参加诉讼。二、被上诉人佛山市顺德区行政执法局作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第二十九条明确是针对两种情形，即未经批准建住宅或违反规划建住宅，一审法院认定该条款是针对未报建或违反规划建住宅，其理解属断章取义，背离了原条款本意，是错误的。根据原顺德市伦教区规划建设办公室的复函，可以证明，上诉人用地对周围环境并无大的影响，且使用的也是空闲地，因此即使处罚也只能施以限期改正、罚款的处罚。三、被上诉人在作出《行政处罚决定书》前未安排听证，变相剥夺了上诉人陈述、申辩的机会和权利，程序严重违法。综上所述，上诉人不服原审判决，请求二审法院将此案发回重审或撤销被上诉人（2003）顺执案（住）第136号《行政处罚决定书》。
被上诉人佛山市顺德区行政执法局答辩称：一、我局作出行政处罚只是针对上诉人的违法行为，是否追加羊额管理区为第三人请二审法院予以裁定。二、我局作出的行政处罚决定适用法律正确。上诉人梁利钜的行为违反了《土地管理法》的有关规定，我局是依据《土地管理法》第七十七条对上诉人给予行政处罚，并不是根据《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》进行处罚。《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》只是我区根据相关文件的授权而制定的规范性文件，是不能作为行政处罚的依据的。三、我局对上诉人的处罚程序是合法的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关只有在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚决定前，必须告知当事人有要求听证的权利。在本案中，我局只是责令上诉人拆除非法占用的土地上的建筑物，无须告知上诉人有要求听证的权利。且我局并未剥夺上诉人陈述、申辩的机会和权利，在作出行政处罚决定前，我局向上诉人发出了《行政处罚通知书》，在该通知书中已明确告知其有申辩的权利。综上所述，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为：根据国务院法制办公室于2001年4月3日作出的国法函（2000）143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》的规定，被上诉人佛山市顺德区行政执法局是依法成立，并且具有行使土地管理方面的行政处罚权的行政机关，依法有权对非法占用土地的行为作出处理，其执法主体合法。根据1998年修正的《土地管理法》第三十八条第一款的规定，上诉人梁利钜占用住宅前的空地建车库，依法应经乡级人民政府批准。但根据原审查明的事实，上诉人建车库所使用的30.65平方米的土地，仅经羊额管理区批准临时使用，并未经乡级人民政府批准，因此，被上诉人认定上诉人非法占用土地事实清楚、证据确凿。且双方当事人均对此事实无异议，本院予以确认。鉴于上诉人非法占用土地建造车库的违法行为一直持续至今，被上诉人根据1998年修订的《土地管理法》第七十七条的规定，对上诉人作出处罚属适用法律正确，本院依法予以确认。上诉人认为被上诉人作出《行政处罚决定》应适用《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第二十九条的规定，只作罚款处理，不需要责令拆除。由于《顺德市实施相对集中行政处罚权暂行规定》只是佛山市顺德区根据相关文件的授权而制定的规范性文件，不能作为行政处罚的法律依据。因此，对于上诉人的该主张本院不予支持。被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的一般程序，依法进行调查取证，并告知了上诉人给予处罚的事实、理由和依据及上诉人有陈述、申辩的权利，并依法作出了处罚决定送达给当事人，程序合法。上诉人称被上诉人在作出处罚决定前未安排听证，变相剥夺了上诉人的陈述、申辩权。经查，《中华人民共和国行政处罚法》以及《广东省行政处罚听证程序实施办法》均没有规定在作出责令限期拆除非法占用土地上建筑物的行政处罚前，必须告知当事人有要求听证的权利。因此，上诉人的该主张无理，本院不予支持。另外，关于上诉人认为羊额管理区与本案有法律上的利害关系，应当作为第三人参加诉讼的主张，由于羊额管理区同被诉的具体行政行为无利害关系，不符合行政诉讼第三人的成立要件，故对该主张本院不予支持。综上所述，被上诉人作出的行政处罚决定主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。原审法院作出维持被上诉人具体行政行为的判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 品 图
审 判 员 杨 小 芸
代理审判员 周 刚
二○○三年十二月十八日
本件与原本核对无异
书 记 员 徐 允 贤
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