内蒙古党委、政府关于深化改革加快林业发展的决定

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内蒙古党委、政府关于深化改革加快林业发展的决定

(内党发〔2003〕25号2003年12月24日)
森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设
和林产品供给的重要任务，做好林业工作意义十分重大。为进一步加快我区林业发展，特作
如下决定。
一、充分认识林业在我区经济社会发展中的地位和作用
1我区是祖国北方重要的生态防线。加强生态建设，维护生态安全，是二十一世纪人
类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。我区地处祖国北疆，横跨东
北、华北、西北，是黄河、辽河、嫩江等河流的上中游或源头。特别是地理位置和重要的生
态区位，决定了我区是祖国北方重要的生态防线。
2我区生态建设取得了巨大成就。自治区成立50 多年来，各级党委政府十分重视生
态保护和建设，带领广大干部群众，坚持不懈地造林种草、防沙治沙、治理水土流失，取得
了巨大成就，实现了森林面积、蓄积“双增长”。进入二十一世纪，随着西部大开发战略的
实施，我区林业跨入了快速发展阶段，取得明显成效，人工林达到8586万亩，森林覆盖率
由建国初期的7.7％提高到17.5％，累计生产木材1.9亿立方米，为保护和改善生态、
增加农牧民收入、调整农村牧区经济结构、促进经济社会发展做出了历史性的贡献。
3林业建设的任务仍然十分艰巨。从整体上看，我区森林资源总量和人均占有水平已
位居全国前列，成为全国林业大省区之一。但土地沙化、水土流失仍很严重，干旱、洪涝、
风沙等自然灾害频繁，生态状况局部改善、整体恶化的趋势尚未根本扭转，林业产业发展滞
后，对经济社会发展的支持和保障能力有限。恶劣的生态状况和较低的林业生产力水平，是
制约现代化建设和可持续发展的根本性因素之一，改善生态已成为社会对林业的第一需求。
因此，在实施可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首
要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。
二、林业建设的指导思想、奋斗目标
4指导思想。高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，以党的十
六大精神为指针，认真实施西部大开发战略，深入贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展
的决定》精神，坚持保护和建设并重，坚持全民动手、全社会办林业，坚持以生态建设为主
的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川
秀美的生态文明社会，努力构筑祖国北方重要的生态防线，积极发展林业产业，使林业更好
地为我区全面建设小康社会服务，推动我区走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展
道路。
5奋斗目标。到2005年，森林覆盖率达到18.5％，天然林得到有效保护，退耕还
林稳步推进，林业产业取得新进展。到2010年，森林覆盖率达到20％，生态状况整体恶化
的趋势初步遏制，林业产业结构趋于合理。到2020年，森林覆盖率达到23％，生态状况明
显改善，林业产业实力显著增强。到2050年，森林覆盖率达到27％，宜林地全部绿化，基
本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业
产业体系。
三、合理布局，全面推进林业生态建设
6合理布局林业生产力。以国家林业重点工程为主体，以全民义务植树和各种社会造
林为基础，实行分类指导，分区治理，重点突破，整体推进。在沙区，采取造林种草、封禁
保护、生态移民等措施，保持和增加林草植被；在山区，营造水源涵养林和水土保持林，加
强山区综合治理开发，促进山区经济持续快速发展；在平原区，抓好平原绿化和农田防护林
建设，发展速生丰产林、防护用材兼用林、工业原料林和经济林等。在林区，加强天然林保
护，严格采伐管理，建立与市场经济相适应的林业产业体系。在城镇区，将城市绿化、全民
义务植树、部门绿化和林业重点工程相结合，发展城区绿岛、城边绿带、城郊森林，构建城
区、近郊、远郊协调配置的城市森林生态网络体系，同时搞好村屯绿化。在黄河、辽河、嫩
江流域，坚持生物措施与工程措施相结合，大力营造水源涵养林、水土保持林、护岸林，治
理水患，减少泥沙输入量。在公路、铁路沿线，实施绿色通道工程，抓好绿化、美化。
7深入开展全民义务植树运动。继续推进全民义务植树工作的基地化、制度化、科学
化、规范化进程。在乡村建立农村义务植树基地，在城郊建立城镇义务植树基地。推行义务
植树登记制度、考核制度和领导办绿化点制度，加强宣传教育，提高适龄公民义务植树自觉
性和尽责率。难以完成义务植树任务的适龄公民，要按照《内蒙古自治区全民义务植树绿化
费征收使用管理办法》缴纳绿化费，也可采取绿地养护、保护树木等形式履行义务。
8进一步加强部门造林绿化工作。按照部门造林绿化分工负责制的要求，铁路、公路、
民航、水利、农垦、厂矿、教育、城建、部队、共青团、妇联等部门和单位，要各司其职，
各负其责，制定规划，加强领导，全面完成造林绿化任务。新建、改建、扩建工程项目在规
划设计时，要同时做好造林绿化规划，并认真实施。新建工程项目的厂区、矿区、园区的绿
化覆盖率不低于25％，改、扩建工程项目的绿化覆盖率不低于15％，机关、学校、营区、
住宅小区的绿化覆盖率不低于30％，湖泊水库周围的绿化覆盖率不低于50％。
四、调整结构，促进林业产业发展
9科学合理地开发利用森林资源。适应生态建设和市场需求的变化，加快形成以森林
资源培育为基础、以精深加工为动力、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。突出发展
灌木原料林、灌木饲料林，积极选育、引进、推广抗逆性强、经济价值高的新树种、新品种。
加大灌木林的开发利用力度，研发灌木利用的新途径、新技术，培育主导产品、名牌产品，
促进灌木资源的增值增效。加强商品林建设，在适宜地区发展速生丰产林、工业原料林、一
般用材林和经济林基地。积极发展木材生产、木浆造纸、人造板、家具制造和进口木材加工
等项目，鼓励联合重组，形成规模经营，规范木材市场，提高木材利用率，延长产业链。自
治区重点抓好10万立方米以上人造板、20 万吨以上木浆造纸企业及其原材料基地建设。大
力发展生态旅游业，加快产业化进程。强化沙产业、森林食品、野生动物驯养繁殖、药材培
植和花卉产业的开发，创绿色名牌产品，培育新的林业经济增长点。充分发挥名牌产品和龙
头企业的辐射带动作用，推广“企业＋基地＋农户”的经营形式，推行定单林业。积极发展
林业行业协会和经纪人队伍，加强林业社会化服务，开拓市场，搞活林产品流通。扩大林业
对外开放，优化投资环境，吸引国内外投资者到我区投资造林和兴办林业产业。搞好外国援
助林业项目和进口木材加工项目建设。
10做大做强林业产业。到2005年，林业产业总产值达到105亿元，实现增加值46亿元，
农牧民人均林业收入225元；到2007年，林业产业总产值达到145亿元，实现增加值63亿元，
农牧民人均林业收入380元；到2010年，林业产业总产值达到183亿元，实现增加值78亿元，
农牧民人均林业收入550元。
五、改革产权制度，实行分类经营
11明晰产权，及时核发林权证。坚持“谁造谁有、谁经营谁受益”的政策，依法保
护森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益。林权证是确认森林、林木、林地所有权和
使用权的法律凭证，要维护其法律地位，严禁重复发放其它权属证书。要把林权登记、发证
作为日常工作，实行动态管理，所需经费列入各级财政预算。
12推进森林、林木和林地使用权流转。各种社会主体可通过承包、租赁、转让、拍
卖、协商、划拨等形式参与森林、林木、林地使用权的流转，林地流转后不得改变用途。国
有宜林荒山荒地荒沙使用权(以下简称宜林“三荒”)的流转，由同级林业主管部门审批。国
有森林、林木和林地(宜林“三荒”除外)使用权的流转报上一级林业主管部门审批，其中一
次流转100公顷以上的，由自治区林业主管部门审批。集体所有的森林、林木和林地使用权
的流转须经全体村民会议或村民代表会议讨论通过，由旗县林业主管部门审批。森林、林木
和林地使用权流转后，应依法及时办理林权变更登记手续。森林资源资产评估机构及其工作
人员的资质，由自治区林业主管部门审核、认定。
13实行林业分类经营。按照国家统一部署，将全区林业分为公益林业和商品林业，
实行分类经营。公益林分为国家级、自治区级、盟市级和旗县级，分别由国家、自治区、盟
市、旗县人民政府进行森林生态效益补偿，实行严格的森林资源保持管理措施。公益林建设
由各级人民政府统一规划，以政府投资为主。营造公益林要遵循自然法则，提倡近自然林业，
发挥最大的生态效益。商品林实行市场化管理，自主经营、自负盈亏，采取高投入、实现高
产出，发挥最大的经济效益，各级政府和有关部门要给予必要的扶持。公益林禁止商业性采
伐，其抚育和更新采伐限额实行年度控制。商品林实行宽松的采伐管理政策，采伐限额实行
5年总量控制，年度间可以调剂使用。速生丰产林和工业原料林可按规划设计采伐，非林业
用地上营造的商品林可由经营者根据市场行情自行采伐，林业主管部门要做好服务。
六、深化国有林业改革，完善经营管理机制
14加强国有林场、苗圃的经营管理。国有林场(含岭南八局，下同)实行“ 以林为本，
生态优先，分类指导，可持续发展”的方针。深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态
公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整。生态公益型林场要
以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由
同级政府承担，生产生活基础设施建设纳入基本建设投资计划。商品经营型林场要全面推行
企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏，在保护和培育森林资源、发挥生态和
社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产经营
潜力，增强发展活力。各级政府要妥善安置生态公益型林场、苗圃的富余职工。在职工自愿
的前提下，国有林场、苗圃可以森林资源资产及其它资产作价，用于职工一次性安置。按照
政事分开的原则，把目前由国有林场承担的文化教育、医疗卫生等社会职能逐步剥离出来，
转由当地政府承担。生态公益型和商品经营型国有林场、苗圃的划分，由其主管部门提出意
见，同级人民政府审批，报上级林业主管部门备案。
15改进国有林业经营方式。国有林场的森林、林木和林地，在明确经营管护责任制
的基础上，可以承包给林场职工个人经营，创建家庭生态林场，加快绿化步伐，合理开发利
用林木和林下资源，发展自营经济；在宜林“三荒”权属分散、当地群众无力造林的国有林
场周边地区，积极发展国有林场与周围乡村集体和个人等多种形式的合作造林；国有林场的
宜林“三荒”，短期内无力绿化的，可提供给附近的部队、单位、个人或其他团体进行植树
造林，所造林木归造林者所有。对经营面积在3000公顷以下、自我生存和发展能力差、不
具备办场条件的林场，要在保证国有资产不流失、国有森林资源不破坏、林场职工妥善安置
的基础上，与其他国有林场合并或改建成护林站。各级人民政府要将国有林场、苗圃扶贫工
作纳入当地扶贫计划，加强基础设施建设，改善生产生活条件。
16加强大兴安岭林区的保护、建设和管理。大兴安岭林区要建立责权利相统一，管
资产与管人、管事相结合的与社会主义市场经济相适应的国有森林资源管理体制。实施好天
然林保护工程，严格实行采伐限额制度，全面推行森林资源管护责任制。优化产业结构，提
高木材综合利用率，加强用材林基地建设，大力发展林产工业，开发非林非木产业，改善林
区就业环境，妥善安置富余人员，提高职工生活水平，维护林区社会稳定。
七、完善政策措施，拓宽投融资渠道
17加大林业建设投入。林业建设投入要坚持多层次、多渠道、多形式原则。各级人
民政府要把林业建设、管理和重大的林业基础设施建设投资纳入地方财政预算，并予以优先
安排。农业综合开发、以工代赈等财政支农资金，也要适当增加对林业建设的投入。国家安
排的重点林业生态工程建设，各级政府要保证规划设计、技术指导、检查验收等管理费用。
中央和地方安排的各项费用，各盟市、旗县和有关部门不得克扣、截留、挪用。
18加强对林业的金融支持。金融机构要加大对林业建设的信贷支持。认真落实国家
林业治沙贷款实行长期限、低利息的信贷扶持政策，具体贷款期限可根据林木生长周期由银
行和企业协商确定，并视情况给予一定的财政贴息。积极推行林业职工和农户小额信用贷款
和农户联保贷款方式，适当简化贷款手续。建立造林育林金融担保体系和风险防范体系，允
许林业生产经营者以林木抵押申请银行贷款。
19支持非公有制林业发展。鼓励各种社会主体投资发展林业，允许跨所有制、跨行
业、跨地区经营。各种社会主体依法取得宜林“三荒”使用权后，当地人民政府要及时核发
林权证，可以纳入重点工程建设范围。经检查验收达到工程标准的，享受重点工程待遇。对
人工造林合格面积达到200公顷以上的，当地人民政府应给予奖励。对各种社会主体在生态
区位特别重要地段营造的生态公益林，当地人民政府可拿出一定的资金收购。各级林业部门
要做好规划设计、树种选择、建设模式、森林防火、病虫害防治等服务指导工作。
20建立生态效益补偿制度。根据分类经营原则，除积极争取国家补偿外，自治区、盟
市、旗县要将森林生态效益补偿基金列入财政预算。认真贯彻内蒙古自治区党委、政府《关
于加快沙区山区生态建设步伐的决定》(内党发〔1997〕27号)和《内蒙古自治区地方煤矿造
林费用提取及使用管理办法》，由自治区林业主管部门会同自治区发改委、财政厅制定具体
管理办法，经自治区人民政府批准执行。
21减轻林业税费负担。原木和其他林产品享受减免农业特产税政策。国有林场、苗
圃和职工个人兴办实体从事种植业、养殖业和农林产品初加工业所得，暂免征收所得税。边
境贫困国有林场、苗圃生产经营所得和其他所得免征所得税。苏木乡镇林业工作站开展林业
有偿服务所得收入免征所得税和营业税。
利用三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，增值税实行即征即退，暂免征
收企业所得税。在我区新建的林产品加工企业减免土地管理行政性收费，5 年内免征企业所
得税。各种社会主体在建设投资和绿化工作到位的条件下，可通过出让方式取得国有宜林“
三荒”使用权，减免土地出让金，减免的土地出让金可作为政府扶持生态建设的投资。
22做好育林基金征收、管理和使用工作。国有林业企事业单位采伐林木按其销售收
入的 20％提取育林基金，并按其提取额的25％上缴县级以上林业主管部门，其余部分返还
林业企事业单位。其他单位和个人采伐林木按其销售收入的5％向县级以上林业主管部门缴
纳育林基金。农牧民采伐自用材和房前屋后的林木免缴育林基金。育林基金要专款专用，专
户储存，主要用于采伐迹地更新、种苗培育、森林抚育、森林病虫害防治、森林资源管护、
森林资源调查规划设计、营林基础设施建设和设备购置、林区道路维护以及营林管理等方面
的支出。
八、强化林业建设科技支撑，提高科技成果转化率
23实施科教兴林战略。加强林业科学技术研究，围绕林业工程建设中的关键技术问
题开展联合攻关，重点解决抗旱造林、林木良种选育、防沙治沙、森林防火、重大森林病虫
害防治、灌木加工利用和林农复合经营等技术问题。各级政府要将林业重点科研项目经费列
入本级财政预算。加大科技成果转化和适用技术推广力度，林业科技成果转化率由目前的
35％提高到45％以上，重点工程全部采用先进适用技术。建立健全林业标准体系、工程监
测体系和评价体系。结合重点工程建设一批科技示范区、示范点，形成科技推广与示范网络，
发挥辐射带动效应。深化林业科技体制改革，突出林业科技的社会公益性，培养一支精干高
效的林业科技工作队伍；完善人才使用和激励竞争机制，鼓励和支持国内外林业科技人员开
展有偿科技承包和技术咨询服务活动；各级人民政府要对林业科研、成果转化、技术推广等
方面做出突出贡献的单位和个人给予奖励，并允许获得重大生态效益和经济效益的科技人员
按一定比例提取收益；不断加强林业科技领域的对外合作与交流。建立健全林业人才教育与
培训体系，全面提高从业人员素质，培养一批学科带头人。
九、坚持依法治林，保卫森林资源安全
24进一步加强林业法制建设。加快林业立法工作，逐步建立比较完善的林业法规体
系，抓紧制定防沙治沙、林地保护管理、森林草原防火、湿地保护等法规和规章，并对现有
法规、规章进行修订。加大执法力度，充实执法力量，规范执法行为，依法保护森林、林地、
湿地和野生动植物资源。探索林业行政综合执法工作，提高执法效力。加强森林公安队伍建
设，保障办案经费，发挥森林公安部门保卫森林和野生动植物资源、维护林区社会治安秩序
的重要作用。强化执法监管，建立和实行执法责任制、错案追究制，完善举报制度，方便公
众监督，把林业行政执法监督工作制度化。切实搞好林业普法和依法治理工作。
25切实做好森林资源保护工作。健全森林草原火灾的预防和扑救体系，强化森林草
原防火指挥体系建设，落实社会各部门、各系统、各单位防火责任和义务。根据责权划分原
则，各级人民政府要制定重点火险区综合治理规划，完善措施，将森林草原防火基础设施设
备建设纳入当地国民经济发展规划和年度计划，预防和扑救经费列入财政预算。森林病虫害
防治工作要认真落实“预防为主，综合治理”的方针，强化防治网络体系建设，加强预测、
预报、检疫等基础工作，杜绝外来森林有害生物入侵、蔓延和传播，切实搞好森林病虫害防
治。实施好野生动植物保护及自然保护区建设工程，保护野生动植物资源及其生存环境，保
持生物多样性。
十、加强领导，实行任期目标管理责任制
26切实加强对林业工作的领导。各级党委、政府要把林业工作摆在突出位置来抓，
做到认识到位、责任到位、政策到位、工作到位。各级干部特别是领导干部要按照新形势下
林业发展的要求，解放思想，实事求是，与时俱进，认真研究解决林业建设中出现的新情况、
新问题，各级人民政府主要领导、分管领导要切实履行林业建设第一责任人、主要责任人的
责任。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理。各级人民政府要定期向同级人民代表大
会报告林业建设情况，并接受监督和评议。各级党委要把林业建设责任目标列入领导干部实
绩考核内容之中，将考核结果作为领导干部评价、选拔、任用、奖惩的重要依据。
27加强林业行政机构建设。建立健全林业行政管理体系、森林资源监督体系、林业
动态监测体系、林业推广和服务体系。自治区林业主管部门向盟市派驻森林资源监督机构，
负责监督派驻地区的森林资源保护、建设和管理。建立健全公益性林业事业机构，理顺苏木
乡镇林业工作站管理体制，实行旗县林业主管部门垂直领导，人员经费列入旗县财政预算。
进一步加强基层林业工作站和基层林业执法队伍建设，配备精干人员，充分发挥政策宣传。
资源管护、林业执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能和作用。
林业建设事关我区经济社会发展和国土安全。各级党委、政府要从统筹城乡经济发展，
统筹区域发展，统筹经济和社会发展，统筹人与自然和谐发展，推动农村牧区经济结构战略
性调整，稳定增加农牧民收入的战略高度，广泛动员和组织全区各族人民积极投身林业建设
的伟大事业，为把我区建成祖国北方重要的生态防线、实现山川秀美而努力奋斗。

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