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内蒙古党委、政府关于加快农村牧区经济发展千方百计增加农牧民收入的意见
(内党发〔2003〕23号2003年12月24日)
全面建设小康社会，更多地关注农村牧区，关心农牧民，支持农牧业，事关改革、发展、
稳定的大局，是当前全党工作的重中之重。加快推进我区农村牧区小康建设，解决好“三农
三牧”问题，最根本的是统筹城乡经济社会发展，核心是大幅度增加农牧民收入。各级党委、
政府一定要从全面践行“三个代表”重要思想的高度，深刻认识解决好“三农三牧”问题的
重要性、艰巨性，增强工作的紧迫感、责任感，下更大的气力做好农牧民增收工作。为了深
入贯彻党的十六大和自治区第七次党代会精神，大力发展农村牧区先进生产力，繁荣农村牧
区经济，千方百计增加农牧民收入，提出如下意见。
一、认真分析形势，把握发展机遇
改革开放以来，随着党在农村牧区各项政策措施的贯彻落实，极大地解放和发展了农村
牧区生产力，农村牧区经济持续稳定发展，基础设施和农牧业生产条件明显改善，农牧业综
合生产能力和农牧民生活水平显著提高，农村牧区面貌发生了深刻变化。
但是，农牧业进入新的发展阶段以来，由于结构性矛盾突出，加之连续几年大旱，使我
区农牧民增收缓慢，与全国平均水平的差距进一步拉大。我区农牧民收入增长缓慢的主要原
因：一是基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不强。全区农田灌溉面积仅占耕地面积的30.5％
，牧区饲草料基地灌溉面积仅占可利用草原面积的0.4％，农村牧区基础设施薄弱， 特别是
十年九旱、 灾害频繁， 大灾大减产， 小灾小减产， 农牧业生产低而不稳， 农牧民收入
增长缓慢。 二是经济结构不合理，农畜产品加工业滞后。一产业结构中， 畜牧业比重过小，
仅占第一产业的37.6％； 农畜产品结构中， 大路产品多， 优质、专用、 特色产品少，效
益不高； 农畜产品加工业滞后， 全区农畜产品加工比率只有33.9％， 严重制约着农牧民
增收。三是生产经营粗放，劳动生产率低。农牧业生产经营方式转变缓慢，装备水平低，生
产手段落后，经营粗放，靠天养畜，广种薄收，效率低下，与集约化、规模化、专业化的现
代生产经营方式差距较大。2002年， 全区农村牧区劳动力人均第一产业增加值比全国平均
水平低740元。四是农牧民就业结构单一，增收渠道狭窄。我区农牧民从事第二、 三产业的
不到20％，比全国平均水平低13个百分点；农牧民纯收入的84％来源于第一产业， 比全国
平均水平高38个百分点；农牧民文化水平、专业技能、市场意识等， 也制约着农牧民的就
业和增收。
当前，尽管我区农牧民增收工作有不少制约因素，但是也面临着难得的良好机遇。一是
党的十六大明确提出全面建设小康社会,统筹城乡经济社会发展,为我们解决好“三农三牧”
问题，进一步开创农村牧区工作新局面指明了方向。二是实施西部大开发战略，国家进一步
加大对基础建设和生态建设方面的投入， 不仅农牧民从国家重点建设项目中直接获得收益，
而且随着农村牧区基础设施、生态环境、生产条件的不断改善，必将进一步提高农牧业综合
生产能力，促进结构调整和农牧民增收。三是我区工业化、城镇化、农牧业产业化进程加快，
必将有力地推动城乡经济、社会结构和生产力布局的优化和调整，为农村牧区实现减人增收
创造有利条件。特别是一批农畜产品驰名品牌和加工龙头企业迅速崛起，对农牧业发展和农
牧民增收的辐射带动作用日益显现。四是我区具有资源、区位、地广人稀的优势，农牧业发
展已有了良好的基础，进一步发挥优势，挖掘潜力，必将加快农牧民增收步伐。五是随着思
想观念的转变，跳出农牧业抓农牧业、用工业思维谋划农牧业，以及工作思路和机制的创新，
必将有力地促进农村牧区经济的发展和农牧民收入的增加。
二、拓宽工作思路，明确目标任务
当前和今后一个时期，我区农牧民增收工作的指导思想是：以党的十六大、十六届三中
全会和自治区第七次党代会精神为指导，统筹城乡经济社会发展，以全面建设小康社会统揽
农牧业和农村牧区工作全局，深入贯彻落实党在农村牧区的基本政策，认真实施工业化、城
镇化和农牧业产业化“三化”互动战略，调整优化结构，推进改革开放和科技进步，搞好基
础设施建设和生态建设，千方百计增加农牧民收入。
今后一个时期我区农牧民增收的预期目标是： 2005年， 农牧民人均纯收入达到2660元；
2007年达到3100元，与全国差距明显缩小；2010年力争达到全国平均水平。
三、围绕增收目标，强化增收措施
(一)优化农村牧区经济结构，实现提质增收
提高一产业的整体质量和效益，大力发展农区畜牧业，稳定发展牧区畜牧业，使畜牧业
成为第一产业中的主导产业。 到2005年， 第一产业增加值达到470亿元， 其中畜牧业增加
值占到45％，农区畜牧业占全区畜牧业的60％；到2007年， 第一产业增加值达到530亿元，
其中畜牧业增加值占到50％，农区畜牧业占全区畜牧业的65％以上； 到2010年，第一产业
增加值达到620亿元， 其中畜牧业增加值占到55％， 农区畜牧业占全区畜牧业的75％以上。
为此，第一产业要实现年均递增5％，畜牧业年均递增9％，农区畜牧业年均递增15％。
1大力发展畜牧业。充分发挥畜牧业在我区农村牧区经济中的比较优势， 尽快做强这
一主导产业。一是稳定发展牧区畜牧业。认真执行草畜平衡制度， 实施禁牧、 休牧、轮牧，
全面实行草场围栏，转变畜牧业生产经营方式。切实加强牧区灌溉饲草料基地建设，加大草
原保护和建设的力度，特别是加强呼伦贝尔、锡林郭勒草原的保护和建设工作，实现畜牧业
可持续发展和改善草原生态双赢的目标。二是大力发展农区畜牧业。充分利用饲草料丰富的
有利条件，全面推行舍饲圈养，促进种养结合、农牧互补，推动广大农区由种植业主导型向
养殖业主导型转变。引导农户努力做到“三有”，即：有牲畜、有饲草料地、有青贮窖。大
力推行规模化、模式化、专业化饲养，发展集约化经营；扩繁优良畜种，提高牲畜的个体生
产性能；优化畜群、畜种结构，加快周转，提高畜牧业的质量和效益。 到2005年、 2007年、
2010年， 全区乳产量要分别达到 500万吨、 800万吨、 1500万吨， 肉产量分别达到185万
吨、230万吨、300万吨，绒产量稳定在5000吨以上，农牧民从乳肉绒生产中获得的收入达到
700元、900元和1300元。
2积极发展绿色特色优质高效农业。稳定发展粮食生产，扩大高效经济作物种植面积，
大力发展优质牧草，形成比例协调、效益突出的粮、经、草三元结构。围绕加工转化的需要，
大力推广优质专用小麦、玉米、大豆、马铃薯等作物品种，优化种植业区域布局，加快发展
主导产业。围绕市场对绿色、特色产品的需要，积极发展油料、蔬菜、药材、林果、渔业、
沙产业等具有比较优势的特色产品的生产，努力扩大“无公害食品”、“绿色食品”、“有
机食品”的生产规模，加快发展绿色特色经济。
3加快发展农畜产品加工业。以推进农牧业产业化为突破口， 不断提升农畜产品加工
业的规模和层次，延伸农畜产品产业链条， 做好农畜产品加工增值这篇大文章。 到2005年、
2007年、2010年，全区农畜产品的加工转化率分别达到50％、60％、75％。
(二)推进产业化经营，实现加工增收
农牧业产业化是推进农牧业结构战略性调整、增加农牧民收入最现实最有效的途径。充分发
挥比较优势，逐步形成布局合理、优势突出、特色鲜明、绿色环保、品牌知名，在国际国内
市场具有竞争力的产加销、贸工农一体化的高效农牧业产业体系。
1做大做强龙头企业。紧紧围绕乳、肉、绒(皮、毛)、粮油、 马铃薯(果、菜)和饲料
饲草等六大主导产业，大力支持辐射带动力强的龙头企业加快发展， 使其进一步做大做强；
大力培育具有一定规模和发展潜力的龙头企业,使其尽快做大做强； 大力引进国内外大中型
企业，做大做强主导产业。到2005年、2007年、2010年， 规模以上龙头企业增加值分别达
到200亿元、400亿元、800亿元，保持年均30％以上的增长速度； 龙头企业辐射的农牧户
数分别达到45％、55％、75％； 农牧民人均从农牧业产业化中增收分别达到 400元、700
元、1400元。
2加强农畜产品基地建设。按照规模化、标准化、专业化生产的要求， 围绕六大主导
产业及其龙头企业的发展，加快农畜产品生产基地建设。 一是扩大农畜产品生产基地规模。
发挥比较优势，促进基地建设向区域化、规模化、 专业化方向发展，提高集约化经营水平。
二是充分发挥科技在基地建设中的支撑作用。加强农牧业“ 种子工程”建设,建立适应现代
农牧业生产的良种选育、扩繁、推广体系,提高良种覆盖率。 努力提高农牧业科技成果转化
率和适用技术应用率,增加农牧业生产的科技含量。 三是大力推行标准化生产。切实加强农
产品质量安全标准体系建设,抓紧制定、 完善与国际接轨的农畜产品质量安全标准和质量检
测检验体系。 龙头企业要率先执行国家制定的农产品质量标准,带动农户和基地的标准化生
产,建设一批农产品标准化示范生产基地和无公害生产基地。 四是建立健全农牧业服务体系。
加强农牧业信息、信贷、储运、购销等服务体系建设, 着力提高农牧业劳动生产率和市场竞
争力。到2004年，我区牛奶、羊肉产量达到全国第一；2005年， 肉类总产量进入全国前10
名；羊绒产量保持全国第一。
3提高农牧民的组织化程度。围绕主导产业和优势产品，按照“民办、民营、民受益”
的原则，积极稳妥地发展不同层次、不同类型的专业协会、专业合作社、股份合作社等专业
合作经济组织及其他中介组织，鼓励和支持龙头企业、供销合作社、农牧业技术推广部门和
农村牧区能人创办、领办农村牧区专业合作经济组织。各类合作经济组织都要建立健全规范
管理、利益分配、监督约束和风险防范机制，为农牧民提供科技、信息、生产资料、产品流
通等产前、产中、产后服务，提高农牧业的竞争力和抗御市场风险、生产风险的能力。积极
扶持各类专业合作经济组织的发展，使其在农牧户、市场、龙头企业与政府之间发挥好桥梁
与纽带作用。
建立和完善产业化利益分配机制，把龙头企业与农牧户联结起来，实现产加销、贸工农一体
化经营。鼓励龙头企业采取建立风险基金、保护价收购、利润返还、投资参股等形式，为农
牧户提供市场信息、生产资料和产品销售服务，支持基地建设。在有条件的地区推行农牧民
以土地经营权、资金、技术等生产要素和产品入股，采取股份合作制等形式，与龙头企业结
成“风险共担，利益均沾”的利益共同体。
4加大对农牧业产业化经营的扶持力度。 一是认真落实国家关于扶持农牧业产业化经
营重点龙头企业的各项优惠政策，使税收减免、贷款扶持等项政策落到实处。自治区级的重
点龙头企业也要比照执行国家的优惠政策。二是建立农牧业产业化基金，专项用于推进农牧
业产业化经营。三是拓宽投资渠道，形成多元化的投入机制。积极帮助农牧业龙头企业申报
国家高新技术产业化推进项目、农畜产品深加工项目和技改贴息项目，争取国家的扶持。进
一步加大对外开放和招商引资力度，增加对农牧业产业化的投入。优化整合各项涉农资金，
向农牧业产业化项目倾斜，发挥综合效益。金融部门也要加大对农牧业产业化的信贷支持。
同时，广泛吸纳社会资金投入农牧业产业化建设。四是对重点龙头企业在基础建设、土地使
用、用电价格等方面给予优惠扶持。
(三)转移农村牧区人口，实现减人增收
提高城镇化水平，转移农村牧区人口和劳动力，提高农村牧区人均资源占有水平，实现
减人增收；大力发展二、三产业，拓宽就业渠道， 增加农牧民的非农收入。到2005年，使
农村牧区人口占全区人口的比重减至 52％； 到2007年， 减至49％； 到2010 年减至44％，
全区农村牧区人口控制在1100 万人左右， 人均占有资源水平提高 20％。 到2005年、2007
年、2010年，农牧民从非农产业中的收入分别提高到23％、28％、36％。
1积极推动农村牧区人口向城镇和二、三产业转移。以盟市、旗县所在地为主， 并以
基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点，加快城镇基础设施建设，完善城镇功能，大力发
展城镇经济，增强吸纳农村牧区人口和劳动力的能力。改革城镇户籍管理制度，取消各种不
合理收费，降低农牧民进城门槛，引导农村牧区人口向城镇转移。立足当地的资源优势，走
各具特色的新型工业化道路，推进工业化进程，促进农牧民向二产业转移。加快发展商贸流
通、金融保险、文化旅游、信息咨询、中介服务、培育教训和文体娱乐等服务业，为农牧民
创造更多的就业机会。通过城镇化和二、三产业的拉动，减少农村牧区人口，提高农牧民收
入。
2坚定不移地搞好扶贫移民和生态移民。按照“适度收缩、相对集中” 的总体要求，
因地制宜规划和实施好易地扶贫搬迁工程和生态移民工程，加快易地搬迁步伐，把那些生态
环境恶劣，已失去生存和发展条件地区的农牧民转移到城镇周边及水源、交通条件较好的地
区。移民搬迁要坚持迁得出、稳得住、能致富的原则，尊重客观规律和农牧民意愿，注重培
育和开发主导产业，确保迁出区绿起来，迁入区富起来。
加大扶贫开发力度。坚持开发式扶贫的方针，不断完善扶贫开发机制，把扶贫项目和措
施落实到村到户，认真组织实施好“千村扶贫开发工程”、生态移民工程，加大产业化扶贫、
社会化扶贫和科技教育扶贫工作力度，不断改善贫困地区特别是极端贫困地区和贫困人口集
中地区农牧民群众的生产生活条件，进一步加快贫困户的脱贫步伐， 总体上减少贫困人口，
实现农牧民增收。
3加强农牧民培训和农村牧区教育工作。认真落实义务教育法， 调整完善农村牧区中
小学校布局，不断提高教学质量，完善国家和社会资助家庭经济困难学生制度，下大力解决
农牧民子女辍学问题，力争让适龄青少年接受较高水平的教育，努力提高农村牧区青少年升
学与就业水平。加强农村牧区职业教育，搞好农牧民科技培训。坚持面向工业化、面向现代
化、面向城镇化的方向，以转移就业前的引导培训和职业技能培训为重点，多渠道、多层次、
多形式地开展农牧民培训，不断提高农牧民的科技文化素质，为农村牧区人口参与就业竞争
并最终向城镇及二、三产业转移创造条件。
4加大农村牧区劳务输出力度。大力发展劳务经济是增加农牧民收入的有效途径。 各
地要加强劳务输出管理体系建设，尽快形成运转高效的劳务输出组织服务网络。旗县人民政
府要加强组织协调工作，形成教育部门抓职业培训、农牧业部门抓培训对象、劳动保障部门
抓市场信息，各有关部门通力合作、密切配合的工作格局。苏木乡镇和嘎查村都要有专人负
责劳务输出工作。旗县要组织专门力量对劳动力资源情况进行详细的调查摸底，分类建档立
卡，建立准确、详实的劳动力资源储备库。要充分运用现代科技手段，搜集筛选用工信息，
加强与重点城市、重点用工地区的信息沟通，为外出务工者提供准确、便捷、有效的劳务信
息服务。加强劳务输出的跟踪服务，积极为外出务工人员解决实际困难和问题，解除务工人
员的后顾之忧。
(四)加强基础设施建设，改善农牧民增收条件
1加强生态保护与建设。生态保护与建设是我区最大的基础建设。在生态建设中， 坚
持保护与建设相结合，以保护为主的方针。坚持封飞造、草灌乔相结合，工程措施与生物措
施相结合，保护天然林与适当开发人工林相结合。认真实施退耕还林、退牧还草、京津风沙
源治理、天然林保护、“三北”防护林体系四期建设和水土保持等重点工程，围栏封育，围
封禁牧，政策到户，把生态建设与当地农牧业经济结构调整、与改变农牧业生产经营方式、
与农牧民增收结合起来，兼顾生态、生产、生活需要，做到生态效益、社会效益、经济效益
相统一。2005年，全区森林覆盖率达到185％，初步遏制生态恶化的趋势； 2007 年森林
覆盖率达到19％，生态状况进一步好转；2010年，森林覆盖率达到20％， 高于全国平均水
平，生态状况得到明显改善。
2加强农牧业水利基础设施建设。我区资源性缺水与工程性缺水并存， 水资源时空分
布不均。水利建设一定要坚持“兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举”的方针，做
好“三水”文章。一是蓄住天上水。因地制宜，搞好集雨工程建设，积极实施人工增雨，提
高雨水的利用率。到2010年，力争发展集雨灌溉面积250万亩。二是用好地表水。 在继续
加强黄河、嫩江、辽河等大江大河的堤防工程建设，加快病险水库除险加固的同时，抓好现
有地表水灌溉区的挖潜配套，搞好在建的尼尔基、绰勒、前窑子、哈拉沁、美岱、扬旗山、
乌兰木伦等大中型水利骨干工程及相应的灌区配套工程建设；力争早日开工建设毕拉河、三
座店、红吉、海勃湾、文得根等水利枢纽工程。到2010年，通过开发利用和挖潜配套， 地
表水新增灌溉面积900万亩。三是合理开发地下水。根据当地的水资源条件， 做到有计划地
科学开发，防止过度开采。到2010年，通过地下水的合理开发利用， 力争新增灌溉面积800
万亩。同时，突出发展节水灌溉，把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，加大对现有大中小
型灌区的节水改造，新发展的灌溉面积必须全部采取节水措施， 提高水资源的利用率。 到
2010年，全区节水灌溉面积达到4000万亩。进一步加强牧区和山丘区水利基本建设， 积极
发展灌溉饲草料基地，搞好人畜饮水和淤地坝工程建设。加强水资源的统一调度和管理，科
学配置工业、城镇和农牧业用水，以水资源的可持续利用保障城乡经济社会的可持续发展。
到 2005 年全区农田和饲草料基地灌溉面积达到 4000万亩， 2007年达到 4400万亩，2010
年达到5000万亩。
3加快农村牧区基础设施建设。统筹安排城乡基础设施建设， 加快改善农村牧区基础
条件，不断增强抗灾避灾能力，增强工作的主动权。要按照以城带乡、同步规划的思路，在
加快城市公共设施建设的同时，重视各类城市基础设施由城市向集镇及农村牧区延伸，尤其
是在水、电、路、通讯等方面要实现城乡相连，充分发挥网络效益，促进城乡生产和生活方
式的融合。认真实施国家农村中小型基础设施“六小”工程和自治区农村牧区“五通”工程、
“小康住房”工程建设，加大牲畜棚圈、青贮窖、网围栏等农牧业生产设施的建设力度。同
时，搞好农村牧区其它各项基础设施建设，推进农村牧区社区化进程，为发展农村牧区物质
文明、政治文明、精神文明打下坚实基础。2005年，全区行政村通路、通电、通自来水率分
别达到95％、98％、50％；2010年，分别达到100％、100％、80％。
(五)深化改革，落实党的各项富民政策
认真落实党在农村牧区的各项政策。继续稳定和完善以家庭承包为主的统分结合的双层
经营体制，稳定土地承包到户政策，落实草牧场“双权一制”，确保草场全部到户。认真贯
彻执行土地承包法，按照依法、自愿、有偿的原则，合理规范土地和草牧场承包经营权的流
转，积极发展规模经营，优化配置农牧业资源，不断提高生产效率。要加强征用耕地、草牧
场和林地的管理，合理控制征占耕地、草牧场和林地的规模，保护基本农田和草牧场，做到
占补平衡，维护农牧民的合法权益。遵循“多予、少取、放活”的原则，深化农村牧区改革。
巩固农村牧区税费改革成果，切实减轻农牧民负担。坚持“减轻、规范、稳定”的原则，
认真执行中央和自治区税费改革各项政策措施，努力巩固农村牧区税费改革成果，真正把减
轻农牧民负担纳入规范化、法制化管理的轨道。建立和完善农牧民负担监督管理机制，确保
农牧民负担不反弹。逐步降低农业税率，切实减轻农牧民税赋。进一步深化粮食流通体制改
革，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的切身利益。
深化农村牧区投融资体制改革。按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，深
化农村牧区小型基础设施改革，活化投资和管理机制，通过深化产权制度改革，积极防范和
化解农村牧区债务风险。通过拍卖、租赁、承包等多种形式，明晰产权，盘活存量资产，建
立合理的管理运行机制，形成多元化的投资格局。加快农村牧区信用合作社管理体制和产权
制度改革，充分发挥其在农村牧区的金融主力军和联系农牧民的金融纽带作用。完善和推广
小额贷款业务，更好地支持农村牧区经济结构调整，帮助农牧民增加收入。积极探索建立农
村牧区贷款担保体系，培育优良的信用环境，解决农牧民贷款难的问题。国有商业银行要实
行倾斜政策，加大对农牧业和农村牧区经济发展的信贷投入。
(六)加强领导，把农牧民增收作为重中之重
切实把农牧民增收工作放在突出位置。各级干部必须增强紧迫感和责任感，把解决“三
农三牧”问题作为工作的重中之重，切实加强对农牧民增收工作的领导。各级领导特别是旗
县领导要把主要精力放在农牧民增收工作上，苏木乡镇干部要把增加农牧民收入作为中心工
作来抓。加强农村牧区基层组织和政权建设，充分发挥嘎查村党支部和村民委员会的作用。
各盟市、旗县要将农牧民增收情况作为考查农牧业和农村牧区经济工作的主要指标，考核旗
县、苏木乡镇干部实绩的重要依据。加强督促和检查，确保农牧民增收的各项目标任务落到
实处。
努力为农牧民增收搞好服务。按照统筹城乡经济社会发展的要求，认真研究现阶段农牧
业和农村牧区经济工作中出现的新情况、新问题，不断加大对农牧业和农村牧区的投入。要
进一步转变职能，增强市场意识、开放意识、创新意识和服务意识，为农牧民搞好技术、信
息、法律等方面的服务。动员社会各方面的力量，积极开展科教、文化支农支牧活动，健全
农村牧区公共卫生体系，为农牧民增收搞好全方位的服务。
不断完善农村牧区统计指标监测体系。 为了准确把握农牧业和农村牧区经济的运行态
势，需要进一步完善农村牧区统计指标监测体系。 从2004年起，增加肉类产品的均衡生产
能力、粮食转化率、农畜产品加工率、龙头企业辐射面、农牧民收入来源中劳务输出和从事
二三产业的比重、农村牧区人口向城镇转移等内容，并相应地建立各项监测指标的统计、上
报制度，明确月报、季报、年报的内容和要求，提高对农牧业和农村牧区经济运行的监控水
平。科学分析，全面评价，及时了解农牧民增收情况，真正把农牧民增收工作抓在手上，不
断提高农牧业和农村牧区工作水平。
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