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关于进一步加强城乡规划工作的决定
新疆维吾尔自治区人民政府
新政发【2003】22号
伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
改革开放以来,我区城乡建设快速发展,城乡面貌发生了显著变化,极大地促进了自治区经济社会的持续健康发展。但近年来,城市规划和建设中出现了一些不容忽视的问题。一些地方在城乡规划建设中,不顾当地社会经济发展水平和实际需要,盲目扩大城市建设规模;在城市建设中相互攀比,急功近利,贪大求洋,超越经济与资源承受能力,提出不切实际的发展目标,搞华而不实的所谓“形象工程”、“政绩工程”;有的片面追求短期利益,以牺牲环境为代价,超强度、高密度进行开发建设;一些风景名胜区重开发,轻保护,造成自然生态和景观资源的破坏;在建设管理方面违反城乡规划管理有关规定,擅自批准开发建设等。这些现象严重影响了城乡建设的健康发展,影响了社会经济长远发展的质量和效益。城乡规划和建设是社会主义现代化建设的重要组成部分,关系到国民经济和社会发展的全局。为贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号,以下简称《通知》)精神,进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用,健全城乡规划建设监督管理制度,提高自治区城乡规划建设管理水平,促进城乡建设健康有序发展,现就有关问题决定如下:
一、端正城乡规划建设指导思想,切实加强对城乡规划工作的领导
(一)城乡规划是对各项建设的综合部署和安排,是城乡建设和管理的基本依据,是政府指导和调控城乡建设和发展的重要手段,是一项全局性、综合性、战略性的工作。搞好城乡规划建设工作,既为发展先进生产力创造空间和环境,也有利于提高城市的综合经济实力和竞争力。各级人民政府和有关部门要充分认识城乡规划的重要性、紧迫性,认真贯彻“三个代表”重要思想,坚持以经济建设为中心,坚持为最广大人民群众服务,坚持可持续发展战略,坚持实事求是,讲求实际,突出重点,注重实效,量力而行,逐步推进。要认真总结城乡规划工作的经验教训,重视区域发展战略规划研究以及社会经济发展与行政区划和水、土地、空间资源利用的关系,科学规划,有序建设,严格管理;要尊重历史,立足现实,着眼未来,形成适应新形势发展需要的规划思路和原则,把可持续发展以及保护资源和环境放在规划工作的突出位置,杜绝片面追求经济利益、片面追求“政绩”的短期行为。要坚持“建设跟着规划走”的原则,遵循城乡规划、建设和发展的客观规律,明确新形势下规划工作的任务、目标和重点,切实发挥城乡规划对城乡建设的指导和对土地、水、空间、风景名胜和历史文化等资源保护利用的调控作用,努力改善城乡环境,完善城镇功能,增强城市竞争力,促进经济增长,提高人民生活水平。
(二)各地要把城乡规划工作作为“一把手工程”高度重视,明确工作目标和责任。要把规划工作列入各级人民政府的重要议事日程,定期召开会议专题研究城乡规划工作,及时协调解决城乡规划工作中的矛盾和问题。市长、县长作为城乡规划工作的第一责任人,要对城乡规划编制、审批、实施管理的全过程负行政总责。要实行城乡规划重大失误行政责任追究制。
担任县级以上人民政府规划行政主管部门的领导和业务负责人,应当具备相关专业的学历和实际工作经验,规划部门的领导和业务负责人要保持相对的稳定性。下级规划行政主管部门每年应当就城乡规划的实施情况和管理工作向上级规划行政主管部门提出报告。
(三)健全规划管理机构,加强队伍建设。城乡规划管理机构是政府重要的组成部门,各地要按照《通知》要求,结合实际,建立、健全和完善城乡规划管理机构,把城乡规划编制和规划管理经费纳入公共财政预算,切实予以保证。规划行政管理人员数量要与工作需要相适应,70%以上要为专业人员。要加大规划投入,除公共财政要保证规划工作的正常经费外,还要从土地出让、转让收益中提取一定比例专项用于规划编制和实施管理。具体办法由自治区建设厅会同财政厅、国土资源厅等有关部门共同制定。
(四)要加强对各级领导和规划人员的培训工作。培训的重点是教育广大干部特别是主要领导干部增强法制观念和城乡规划意识,严格依法行政。州长、专员、市长、县长以及分管领导要定期参加国家和自治区举办的培训班,接受城乡规划建设法律、法规、标准规范和专业知识的培训。各级规划行政主管部门的领导更要加强学习,不断充实和更新城乡规划业务知识,提高管理水平。要有计划的选送各地规划业务负责人和技术骨干到国内先进省、市和高等院校对口培训学习,尽快提高自治区规划工作整体水平。
要加强城乡规划队伍建设,积极推行注册城市规划师执业制度和规划人员培训持证上岗制度,不断提高工作人员的政治素质和业务素质。不参加自治区规划行政主管部门统一组织的培训或培训不合格的,不得再从事规划工作。
(五)充分发挥自治区城市规划工作领导小组的宏观指导、综合协调作用,研究和解决自治区城乡规划工作的重大问题,保证各项建设严格按规划实施。各地、州、市、县(市)也应成立相应的机构,进一步加强规划管理工作。设市城市要尽快成立由有关领导和专家学者以及社会各界代表共同组成的城乡规划咨询委员会,重要规划和建设项目设计方案必须经规划咨询委员会评议通过后再履行行政审批手续。对重要的规划和建设项目设计方案必须实行公开招投标;一般项目必须进行多方案比较,好中选优。规划咨询委员会应由专家学者牵头,其组成人员中专家学者和社会各界代表要占三分之二以上。规划评议要科学、民主,必须采用无记名投票方式,少数服从多数。
要建立规划公示、监督和举报制度。各地的规划和建设项目设计方案在审批前原则上要进行公示,重要的建设项目审批前必须进行公示。依法审批后,必须向社会公布,有条件的地方还应在项目建设地点设立永久固定的公布牌。各建设施工单位在施工现场必须挂牌施工,公布规划部门批准建设的有关内容和指标,接受社会监督。设市城市要建立专门的规划展示馆(厅),展示的内容要通俗易懂,通过规划展示,广泛征求群众和社会各界对规划的意见和建议,方便广大人民群众了解城市的发展历史、现状和未来,参与城乡规划的编制和制定工作,增强规划的科学性、民主性,充分发挥人民群众和新闻舆论对规划实施的监督作用。
二、做好城乡规划编制工作,提高规划质量和水平
(六)城乡规划编制和城市勘察测绘是规划管理工作的基础,各地要充分重视规划编制和勘察测绘工作,树立质量意识,不符合质量标准和不按强制性标准规范编制的规划和勘察测绘成果不能批准和实施。各级人民政府和有关部门要保证规划编制经费的足额到位。要进一步开放规划编制和设计市场,改革规划编制方法,提高规划编制效率。要把规划编制的重点转向基础设施、生态环境、城市安全、社会文化设施、历史文化和风景名胜资源保护等规划的强制性内容上来,突出保护公共利益,注重规划动态调整,保证城乡规划编制、审批和实施工作的健康、有序发展。各规划编制单位要树立精品意识,运用新的规划、设计理念和方法,注重地域民族特色和时代特征,突出“以人为本、保护生态、环境优先”,提高规划编制工作的质量和水平。各级规划行政主管部门要定期对规划编制设计单位的成果质量进行监督检查,对质量不符合要求的,要限期进行纠正;对严重违反国家有关法律、法规、标准、规范特别是规划强制性内容规定的,由发证部门公告降低其规划编制资质等级直至公告其《规划编制资质证书》作废并收回证书。
(七)抓紧城镇体系规划编制工作。城镇体系规划是指导城镇发展的依据,要做好自治区城镇体系规划和地、州、市域特别是县(市)域城镇体系规划编制工作,加强区域研究,明确城镇的职能分工,引导各类城镇合理布局,对城市和乡村、地方和兵团协调发展,生态环境保护,资源合理利用,基础设施建设等做出统筹安排。要尽快完成自治区城镇体系规划和各地、州、市、县(市)域城镇体系规划的上报审批工作,并认真组织实施。
(八)顺应发展形势和要求,适时调整和完善城镇总体规划,要尽快完成新修编的城镇总体规划的上报审批工作。要抓紧进行近期建设规划的编制审批工作,近期建设规划已经到期或内容不全的,必须重新编制或补充完善,经自治区人民政府规划行政主管部门核准后,由当地人民政府批准实施。规划一经批准,必须严格执行,不得擅自改变。对未经自治区人民政府同意,擅自变更城镇总体规划和不按近期建设规划进行建设的,要严肃查处,对有关人员要追究责任。要加强专项规划的编制工作,科学指导城乡各项基础设施建设。在城镇总体规划指导下,要尽快编制完成对提高人民生活质量有着直接关系的城镇道路、交通、绿化、供水、排水、供热、燃气、供电、邮政、通讯、环保、环卫、抗震、人防、消防、防洪等基础设施建设专项规划,并纳入城镇总体规划,使城镇基础设施建设项目的建设能够具有科学性、合理性和适度超前性。
(九)为严格实施城镇总体规划,科学进行城乡规划管理,各地要高度重视详细规划特别是控制性详细规划的编制工作,加大人力、财力的投入。各市、县确定的重点开发地区、城镇主要出入口、历史文化保护区、城镇主干道两侧和中心区等,要编制控制性详细规划和进行城市设计,规划必须在两年时间内完成。规划要严格执行国家强制性标准和规范,体现以人为本的思想,要留有足够的绿色空间。各市、县在五年时间内,依据修编的城镇总体规划,要使详细规划覆盖面积达到90%以上。根据自治区城乡规划行业实际,建立详细规划分级核准制度。规划通过核准后,各市、县人民政府方可审批实施。大、中城市中心区、主要街道、广场等重要的详细规划、城市设计、有重要意义的建筑和雕塑以及大城市规模8万平方米以上、中等城市规模5万平方米以上居住区的规划由自治区进行核准;小城市和县城中心区、主要街道、广场等重要的详细规划、城市设计、有重要意义的建筑和雕塑以及小城市规模3万平方米以上、县城规模1万平方米以上居住区的规划由所在地、州进行核准。
(十)加强城镇特色建设,做好城市设计工作,提升城镇文化内涵。把民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来,充分尊重城镇的个性特征,以个性化表现现代化,营造富有特色的城镇形象。城乡规划的各个层面,都要应用城市设计的理论和方法,在满足使用功能要求的前提下,突出绿化、美化,突出城镇特色,突出生态环境效益和可持续发展要求,进一步提高城镇空间景观的整体水平。
要认真贯彻落实《自治区历史文化名城、街区、建筑保护条例》,加快历史文化名城、街区和优秀历史文化建筑保护规划的编制工作,切实保护好自然遗产和文化遗产,进一步改善和提高人文环境质量。各地要加强历史文化名城、街区、优秀历史文化建筑的调查、研究和保护,做好申报自治区级历史文化名城的各项工作。
(十一)加强风景名胜区的规划工作,提高管理水平。建设好风景名胜区的前提是规划,核心是保护,关键是管理。风景名胜区规划必须认真贯彻严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针。风景名胜区规划要按照有关规定履行审批手续。在风景名胜区内严格控制宾馆、招待所、各类培训中心、度假区及疗养院的建设,不准在风景名胜区内设立各类开发区等,不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源和景区土地。
(十二)加强乡镇和村庄规划的编制工作。各市、县要按照《建制镇规划建设管理办法》和《村镇规划编制办法》,在市、县域城镇体系规划的指导下,抓紧乡镇和村庄规划的编制工作,规划编制要达到国家规定深度。应积极研究探索撤乡建镇和村镇撤并问题,提高规模效益。自治区重点示范乡镇的总体规划在审批前应经过自治区规划行政主管部门核准,规划通过核准后方可审批实施。没有规划的乡镇,原则上不得安排和批准各项建设。
三、加强城乡规划监督管理,加大依法行政工作力度
(十三)加强城乡规划监督管理工作的重点,要放在对城乡规划实施的监管上。城乡规划管理应当受同级人大、上级规划行政管理部门的监督,以及公众和新闻舆论的监督,监督的重点是规划强制性内容的实施情况以及各类违法建设行为的查处情况。要通过对城乡规划的执法监督,及时纠正建设活动中各种违反城乡规划管理的行为,促进城乡规划管理的法治化、规范化和制度化。
(十四)各级人民政府要严格执行国家有关城乡规划必须集中统一管理的规定。行政区域内的所有单位(包括兵团、驻疆部队和中央驻疆单位等)和一切开发建设活动(包括各类开发区、工业园区、科技园区、高新技术园区等)要依据城镇体系规划和城镇总体规划,服从城市人民政府的统一规划和管理,不允许各自为政和自行其是。城乡规划由市、县人民政府统一组织实施,不得下放和肢解规划的行政管理权,已经下放和肢解的要立即纠正。自治区和地、州规划管理部门要充分发挥指导、控制和区域综合协调作用,保障区域内各项建设的健康协调发展。
要进一步做好城乡规划与土地、环保、旅游、交通、文物、水利、电力、邮政、通讯、人防、风景名胜、绿化、林业、农业、地震等相关规划的协调工作,在城市规划区内,各相关规划应当服从城乡规划的综合部署和统一协调。区域重大基础设施建设,必须符合自治区城镇体系规划等确定的布局和原则。
(十五)严格实施已批准的城乡规划,规划的强制性规定内容必须严格执行,特别是用地性质、开发强度、生态环境等指标不得随意调整,未经法定程序不得变更规划的强制性内容;变更规划的强制性内容,必须报经同级人大常委会审查同意,由原规划审批机关按照法定程序进行审批。规划的非强制性内容,作为政策导向,要具有适应市场的弹性。各级政府要制定相关的技术和经济等政策保证上述规定内容的贯彻实施。城镇各项建设必须符合城乡规划,未编制规划或规划未经审核批准的,规划行政主管部门一律不予办理规划选址和规划用地手续,不能批准建设。规划实施管理要注重城市整体效果,要从整体看个体,个体必须服从整体。坚决杜绝建设牵着规划走,随意插建、盲目开发的现象。
要依法从严查处擅自修改规划或违反规划乱批乱建的行为,在重点加强规划全过程动态监督管理的同时,还要尽快建立健全建设工程竣工规划认可制度,进一步加强建设项目的批后管理工作。建设项目竣工规划认可要包括绿化、公共停车场、配套公建等公共和室外环境设施建设,工程竣工后,规划行政主管部门未出具建设工程竣工规划认可书的,有关部门不得发给房屋产权证明等有关证书和文件。要建立制度,依法严厉查处城镇中心区和居住区开发建设过程中不按规划实施,随意减少绿地和停车场面积、提高建筑密度和容积率的行为。
(十六)加强法制建设,建立健全规划地方法规体系,特别是要尽快研究制定有关城乡规划技术管理法规,严格依法实施规划。要实行统一的规划“一书两证”管理制度,“一书两证”必须统一由城市人民政府规划行政主管部门审批发放,规划部门必须按批准的详细规划提供规划设计条件。城乡建设项目报计划部门立项审批前,必须首先由规划部门就项目选址提出审查意见,审批文件必须附有规划部门核发的“建设项目选址意见书”;土地部门提供土地时必须附有规划部门核发的“建设用地规划许可证”,属于土地招标和拍卖的,必须附有规划部门所提规划设计条件;没有规划部门核发的“建设工程规划许可证”,有关商业银行不得提供建设资金贷款,有关部门不得批准开工建设。要坚持和进一步完善建设项目规划选址和规划用地的分级审批核发制度,严格执行建设部、国家计委《建设项目选址规划管理办法》(建规〔1991〕583号)和《新疆维吾尔自治区建设项目选址意见书核发办法》(新政函〔1992〕83号)以及《新疆维吾尔自治区建设用地规划许可证分级审批办法》(新建规字〔1991〕08号)。各类重大建设项目的选址,都必须依据经批准的城镇体系规划和城镇总体规划。不符合城镇体系规划和城镇总体规划的,必须经专门论证;如确属必要,必须先按法定程序调整规划,报原规划批准机关审定。
要进一步加强自治区城乡规划行政主管部门的监督管理职能,成立相应机构,加大自治区城镇体系规划和城镇总体规划实施的监督、检查以及城乡规划政策法规的研究、制定等工作力度。
(十七)要结合各地实际,改革和完善城乡规划行政审批制度,规划管理方式要从以形态为主的个案式管理向以指标为主的通则式管理转变。要在保证规划行政审批合理期限的前提下,提高工作效率。要进一步理顺规划部门和有关部门的关系,简化规划管理部门的内部审理环节,对规划管理部门的职能和内部机构设置要进行优化配置。要进一步完善规划中介咨询服务机构,做到政事合理划分,提高规划行政审批的科学性。对规划“一书两证”的审批发放,凡是没有法律、法规、行政规章等依据的审理环节和条件,该合并的合并,该取消的取消,可以一并审批的实行集中审批。
要建立和完善规划管理地理信息系统,巩固和提高计算机辅助规划编制、设计的应用水平,加快规划行业办公自动化建设、新技术运用和实现规划决策信息化的步伐,逐步实现信息资源共享,不断提高规划决策和实施管理的科学性和效率。
(十八)要依法建立城镇总体规划修编和调整的认定和备案制度。对经自治区人民政府批准的城镇总体规划进行修编和调整,须经自治区规划行政主管部门同意,报自治区人民政府认定。对乌鲁木齐市城市总体规划进行修编和调整,须经自治区人民政府同意,报国家建设部认定。经认定属于局部调整的规划,需报原审批机关及同级人民政府规划行政主管部门备案;经认定属于修编的规划,必须按法定程序重新报批。
(十九)强化城乡规划实施管理,依法处罚违反规划强制性标准内容、干预规划管理实施的行为,坚决杜绝因领导的变更和领导的个人意志而随意变更规划。必须严厉查处和坚决制止建设单位明知故犯、违法建设和相关单位违法规划、建设、设计、施工等现象,造成严重后果的,要追究直接责任人和有关领导的责任。同时,城乡规划部门要做到政务公开,依法行政,坚持原则,秉公办事。自觉接受社会和公众的监督。对规划部门执法不严,违法审批要进行严肃处理。对于违反法定程序制定和调整规划、违反经批准的规划审批建设项目的,要对直接责任人给予记过直至撤职的处分,并追究有关领导的行政责任;情节严重的,要从重处罚;触犯刑律的,要移交司法机关追究刑事责任。城乡规划行政主管部门工作人员受到降级以上处分者,不得再从事城乡规划行政管理工作,其中具备城市规划师执业资格者,取消其注册资格。要建立制度和采取有效措施加大上级人民政府及其规划管理部门对下级人民政府及其规划管理部门的监督管理工作力度,形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。各地要下大力气,采取强有利的措施,加大违法建设查处力度,绿化、净化、美化城市环境。
(二十)要切实加强城乡规划的宣传工作,普及城乡规划知识,进一步提高各级领导和广大人民群众的规划意识与法制意识,各级规划管理部门要积极主动向社会宣传城乡规划的重要作用及有关法律、法规和技术标准、规范知识,积极与科协、教育、新闻等部门协作,开展面向大众的城乡规划知识宣传和普及。城市人民政府每年都要对执行《城市规划法》和实施批准的城乡规划情况进行检查并向同级人民代表大会或其常务委员会报告。自治区规划行政主管部门要会同有关部门定期对执行《城市规划法》和实施自治区城镇体系规划、城镇总体规划情况进行检查,对检查中发现的问题要及时纠正,对有关责任人要追究行政责任,并向自治区人民政府提出报告。
(二十一)要加强城镇综合治理工作力度,树立经营城市理念,搞好土地储备,以新的思维方式和经营理念加快城镇建设步伐。继续深入开展“天山杯”竞赛活动,竞赛检查考核要体现新思路、新观念、新内容、新措施、新形象,使竞赛活动健康发展,促进自治区城乡规划建设管理工作不断上新水平。
各地、州、市人民政府(行署)要认真学习和传达本意见精神,并尽快研究贯彻落实的具体措施,向自治区人民政府作出报告。自治区人民政府责成建设厅会同监察厅等有关部门监督检查本意见的贯彻落实情况。
二○○三年三月五日
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