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（关闭海南发展银行清算组）诉（三亚市规划局）（其他(行政)纠纷）一案
海南省高级人民法院
行政判决书
（２００２）琼行终字第９号
上诉人（原审原告）关闭海南发展银行清算组，住海南省海口市滨海大道花园新村２号。
法定代表人贾晓峰，组长。
委托代理人高文祥、胡四海，均为海南正益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市规划局，住三亚市河西区市政府第二办公大楼。
法定代表人曾清泉，局长。
第三人三亚市科学技术与信息产业局，住三亚市河西区市政府第二办公大楼。
负责人林永典，副局长。
上诉人关闭海南发展银行清算组（以下简称海发行清算组）因其诉三亚市规划局（以下简称规划局）及第三人三亚市科学技术与信息产业局（以下简称科技局）代为转让停缓建工程项目＂金牌大厦＂行政处理一案，不服三亚市中级人民法院（２００２）三亚行初字第８号行政判决，于２００２年５月３０日向本院提起上诉。本院于２００２年６月１７日立案受理，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
经审理查明，＂金牌大厦＂属三亚置业发展股份有限公司与第三人科技局兴建的十五层框架结构建筑物，位于三亚市西河东路，主体已完工，未装修，建筑面积１９２４８．２８平方米，其中底层和８至１５层全部及１至７层７０％的面积共计１６６７４．７２平方米属于三亚置业发展股份有限公司所有，１至７层的３０％面积计２５７３．５６平方米属于第三人所有。１９９９年７月１２日三亚市中级人民法院作出（１９９９）亚执字第８２－５号《民事裁定书》，将三亚置业发展股份有限公司占有＂金牌大厦＂的份额按评估价人民币１９７６．４万元抵偿给海发行清算组。
２００１年１２月２４日，规划局以海发行清算组逾期不申报停缓建工程处置方案，违反了《海南省停缓建工程处置规定》（以下简称《处置规定》）第三条和《三亚市停缓建工程代为转让办法》（以下简称《转让办法》）第三条、第五条、第七条之规定，作出市规字（２００１）３６４号《关于对＂金牌大厦＂停缓建项目代为转让的决定》（以下简称《决定》），决定将＂金牌大厦＂整体以拍卖方式转让给新的开发商。海发行清算组不服，向法院起诉。
上述事实双方当事人陈述一致，且有一审移送的三亚市规划局市规字（２００１）３６４号《关于对＂金牌大厦＂停缓建项目代为转让的决定》、河东国用（１９９５）字第０１５３６号《国有土地使用证》、三集房字第６４６号《房屋所有权证》、三亚市中级法院（１９９９）三亚执字第８２－５号《民事裁定书》、《三亚市规划局代为转让停缓建项目的通知》、三规听通字第０２８号《行政处罚听证通知书》、《行政处罚听证笔录》、《海南省停缓建工程处置规定》、《三亚市停缓建工程代为转让办法》等证据材料佐证，足以认定。
另查，《处置规定》是海南省人民政府第９７次常务会议通过，省长汪啸风第１４４号令公布施行。２００１年５月２５日，省政府以琼府规备字第（２００１）５号备案报告，将《处置规定》报国务院备案。
原审法院认为，《处置规定》是海南省人民政府地方政府规章，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款之规定，可以作为行政处罚的依据。《转让办法》是依据《处置规定》第三条制定的，适用于三亚市范围内对停缓建工程的处置。规划局是三亚市的城市规划行政主管部门，依据《转让办法》的规定，对三亚市范围内的停缓建工程具有行政管理职责。鉴于＂金牌大厦＂属于停缓建工程。且海发行清算组与科技局逾期不向规划局提交处置方案，办理补充报建手续，签定停缓建工程处置合同，规划局根据《处置规定》第三条和《转让办法》第三条、第五条、第七条的规定，作出市规字（２００１）３６４号《关于对＂金牌大厦＂停缓建项目代为转让的决定》，该代为转让的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应予维持。海发行清算组认为规划局作出的代为转让的具体行政行为认定事实和适用法律错误的理由及科技局陈述的意见均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被诉具体行政行为。
上诉人海发行清算组上诉称：１、一审判决认定《转让办法》可以作为在三亚市范围内对停缓建工程的处置依据是错误的。根据《立法法》的规定，三亚市人民政府无权制定地方政府规章，而根据行政处罚法规定，行政处罚的依据只能是法律、法规或者规章。２、一审判决认定《处置规定》可以作为被上诉人的行政处罚依据是错误的。虽然省政府根据《立法法》规定有权制定规章，但制定的规章不得与国家的法律、行政法规相冲突。而对于属于包括财产所有权的取得、转让、消灭的基本民事制度的规定是由宪法和法律来规定的。
被上诉人规划局没有作书面答辩。
第三人科技局没有书面陈述意见。
本院认为，被诉的三亚市规划局市规字（２００１）３６４号《关于对＂金牌大厦＂停缓建项目代为转让的决定》，是行政处理行为，而非行政处罚。行政处罚是指对违反行政法上的强制性义务，破坏行政管理秩序的行政管理相对人所实施的一种行政惩戒措施，带有制裁性。被诉行为虽有行政强制性，但没有制裁惩戒的性质。当事人及原审法院认为被诉行为属行政处罚行为，属认定事实错误，应予纠正。
海南省人民政府为了全面清理、加快处置积压房地产，减少金融资产损失，切实改善经济环境，根据法律、法规和国务院关于海南省积压房地产试点工作处置方案，制定《处置规定》，并报国务院备案。《处置规定》是有效的法律文件，至于该规定的合法性，不属于行政诉讼审查的范围。
关于建设工程停缓建的法律效果，现行法律、法规均未作出明确规定，而对停缓建工程的处置又十分必要和重要。海南省人民政府制定《处置规定》，规定了停缓建工程的具体处置办法，与现行法律、法规没有冲突；对停缓建工程的处置是具体行政行为，属于行政法律调整的范围，而不属于民法调整的平等主体之间的民事关系。
三亚市政府的《转让办法》是依据《处置规定》第三条第二款的授权，就处置的具体办法和程序制定的规范性文件，是规范处置行为的法律规范，可以作为行政机关处置停缓建工程的依据。
《处置规定》和《转让办法》与中国人民银行银发（１９９８）２７０号《关于关闭海南发展银行的通知》没有冲突，而且依据中国人民银行的通知，关闭海南发展银行，停止海发行的业务活动，而非金融业务活动以外的活动（包括诉讼活动）并不因通知而一律停止，该通知也不能成为上诉人拒不申报处置方案的理由。
但是，被上诉人规划局以自己的名义作出被诉具体行政行为没有法律依据。根据《处置规定》第三条第二款关于＂其停缓建工程由市、县、自治县人民政府代为处置＂的规定，规划局对停缓建工程作出处置决定，超越了职权，应予撤销。停缓建工程的处置决定应由有权的行政机关依法作出。
综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和第五十四条第（二）项第４目之规定，判决如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院２００２年４月１５日作出的（２００２）三亚行初字第８号行政判决；
二、撤销三亚市规划局２００１年１２月２４日作出的市规字（２００１）３６４号《关于对＂金牌大厦＂停缓建项目代为转让的决定》。
一、二审案件受理费共计人民币１０００元由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈承洲
审判员 马历
代理审判员 林玉冰
二００二年八月十二日
书记员 王华
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