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龙四才等４５８３人与广东省社会保险基金管理局发放社会养老保险行政纠纷上诉案

广东省高级人民法院

行政判决书



（２００２）粤高法行终字第４２―４６２４号


上诉人（原审原告）：龙四才等４５８３人
委托代理人：王世杰，湖北安百隆律师事务所律师。
委托代理人：汪祖伟，北京中洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省社会保险基金管理局。地址：广州市环市中路３１６号。
法定代表人：易洪深，局长。
委托代理人：张端城、戴由武、林良汉，均为广东省社会保险基金管理局工作人员。
委托代理人：邱庄胜，广东金桥百信律师事务所律师。

上诉人龙四才等４５８３人因与被上诉人广东省社会保险基金管理局发放社会养老保险金行政纠纷系列案，不服广州市中级人民法院（２００１）穗中法行初字第００３２－４６１４号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院经审理认为，１９９８年９月１８日，广东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过公布，１９９８年１１月１日起施行的《广东省社会养老保险条例》第三十九条规定：“单位或者被保险人对社会保险部门的行政行为有异议的，可在知道或应当知道该行为之日起十五日内提请上级社会保险部门复议。对复议决定不服的，可在复议决定书送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼，单位或者被保险人逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行义务的，社会保险部门可以申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”原告龙四才等４５８３人对被告发放社会养老保险金的行为不服，应当先向被告上级社会保险部门申请复议，对复议决定不服方可向法院提起诉讼。原告龙四才等４５８３人没有依照《广东省社会养老保险条例》第三十九条规定，先向被告的上级社会保险部门申请复议，而直接向法院提起行政诉讼，不符合法律、法规规定。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十三条第一款、第三十二条第二款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”“受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”因此，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定如下：驳回原告龙四才等４５８３人的起诉。

上诉人龙四才等４５８３人不服原审裁定上诉称，原审程序违法，表现在：１、直到原审法院向上诉人送达裁定书，广州市东山区人民法院和原审法院一直没有向上诉人送达《案件受理通知书》；２、原审法院未向上诉人告知合议庭组成人员名单，也未向上诉人告知申请回避等诉讼权利；３、庭前交换证据是民事审判制度改革的尝试做法，并未立法确认，既然没有在立案过程中裁定不予受理，就应当开庭审理，在庭前交换证据的过程中，原审法院要求上诉人提供曾经申请行政复议的证据，上诉人举出证据并说明在正式开庭时再行提供，法庭当时也同意了，却又在休庭十五分钟后作出裁定，依法只有在正式开庭经过质证才可以认定当事人举证能与不能；４、原审法院在上诉人补充完证据后，休庭十五分钟即作出裁定，并随即向上诉人送达事先制作好的长达１１８页的裁定书，明显是未审先裁。请求二审法院撤销原审裁定，发回重审。
上诉人向本院提供了下列证据：ｌ、２０００年１１月１０日被上诉人作出的粤社保函?２０００?２０７号《关于煤矿粤北三局离退休人员要求按省属驻穗企业标准计发养老保险待遇问题的答复》；２、《被告人２００１年５月１４日出示的两套标准养老金对比差额及复议后的答复》；３、２０００年１１月２７日煤矿粤北三局离退休职工给省委、省人大、省政府暨省经贸委、省劳动厅等有关单位的《相信和依靠群众，才能依法行政――煤矿粤北三局离退休职工坚持按“省属驻穗企业”标准计发基础养老金的决心不动摇》；４、部分上诉人致广东省劳动与社会保障厅申请复议书，落款时间是２００１年３月３日。
被上诉人广东省社会保险基金管理局未提交答辩意见。

本院认为，上诉人对被上诉人发放养老保险金的行为不服应依照法律规定的程序提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《广东省社会养老保险条例》第三十九条规定：“单位或者被保险人对社会保险部门的行政行为有异议的，可在知道或应当知道该行为之日起十五日内提请上级社会保险部门复议。对复议决定不服的，可在复议决定书送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼，单位或者被保险人逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行义务的，社会保险部门可以申请人民法院强制执行。”最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……” 根据上述规定，上诉人向原审法院提起行政诉讼，应提供证明其已依法申请行政复议、其起诉符合法定条件的证据。根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，行政复议有其法定的程序和要求，应当有具体、明确的行政复议请求，且需向有权受理的复议机关提出。上诉人未能提供出已向有权受理的复议机关提出过明确的复议申请和有权受理的复议机关已收到其复议申请书的证据。上诉人提供的证据１、证据２及证据３只能证明其曾经向有关部门反映情况，提出意见并要求被上诉人给予答复。该行为属于信访或者上访行为，不符合申请行政复议的法定程序和要求，不能认定上诉人已提出复议申请。上诉人向本院提交的证据４是致省劳动和社会保障厅的复议申请书，但未能提供证据证明其已向省劳动和社会保障厅提交该申请书。原审法院曾到广东省人民政府法制办公室复议处、省劳动和社会保障厅调查，该两部门均称没有收到上诉人书面或口头行政复议申请。本院二审经对上诉人进行调查询问，上诉人亦称其已向有关部门上访，但仍未能提供证明复议机关已收到其复议申请书的证据。因此，上诉人主张其已申请行政复议，证据不足，本院不予支持。上诉人未能证明其曾向法定复议机关申请复议，亦未能证明其起诉符合法定条件，故原审法院裁定驳回其起诉是正确的，依法应予以维持。

上诉人上诉称，直到原审法院向上诉人送达行政裁定书，原审法院和广州市东山区法院一直没有向上诉人送达《案件受理通知书》，也未告知申请回避等诉讼权利义务。经查，本系列案上诉人于２００１年６月向广州市东山区人民法院起诉，由于原告人数众多，社会影响大，东山区人民法院报请原审法院审理。根据东山区人民法院的送达回证记载，该院立案后已于２００１年７月１８日至２０日，先后将东法行初字第４４号－４６２６号案的受理案件通知书、当事人诉讼权利义务规定等文件送达上诉人的委托代理人汪祖伟及上诉人，有汪祖伟及上诉人郑育进、沈相松、罗永琴、肖佰常、潘丰球、侯廉明、贺耀武的签名，因此，上诉人的上述说法与事实不符。上诉人郑育进、侯廉明、贺耀武在本院调查询问时称其当时没有收到上述文件，只是法院叫其在送达回证上签名他们就签了。送达回证一经签名即应确认该证记载的《案件受理通知书》等文件已送达。上述三上诉人在本院询问时承认送达回证上其签字属实，依法应认定《案件受理通知书》、当事人诉讼权利义务规定等文件已经送达。

上诉人称原审法院从未向其告知合议庭组成人员名单，属程序违法。根据原审法院２００２年３月２８日的审查笔录，原审合议庭审判长已将合议庭组成人员及书记员名单告知上诉人。上诉人认为当天告知合议庭成员，当天送达裁定书，是违法的。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。”根据该条规定，法院应当在审判之前将审判人员及书记员告知当事人。但是，具体应当在何时告知，《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释没有明确规定。法律规定告知当事人合议庭组成人员，目的是从案件公正审理的角度出发，了解当事人是否申请回避，根据上述原审法院审查笔录，上诉人没有申请原审合议庭成员回避，此后，原审法院作出裁定，符合法律规定。上诉人主张原审法院程序违法，本院不予支持。

上诉人认为原审在庭前交换证据时同意其在正式开庭时再提供申请复议的证据，却又在休庭后十五分钟作出裁定，未经正式开庭质证，就认定当事人举证能与不能，违反法定程序。原审法院曾在２００２年１月１６日进行交换证据，当时审判人员己询问上诉人有没有关于复议的材料，上诉人回答：“我们上访过，领导也接待过。”根据２００２年３月２８日原审法院的审查笔录，审判人员再次询问上诉人有没有复议方面的新证据，上诉人称没有，上诉人的委托代理人之一王世杰亦称“原告是向有关部门申请过复议，也口头申请复议，但由于文化素质的问题，所以无法提供复议的记录”。由此可见，原审法院已充分考虑并留足时间由上诉人提供其已申请复议的证据，但上诉人仍未能提供。另外，本案并非实体审理，原审法院只是依法审查上诉人的起诉是否符合法定条件，对于此类情况，《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释均没有规定必须经过开庭审理才能裁定驳回起诉，因此，上诉人以本案未经开庭审理为由主张原审违反法定程序，没有法律依据。

上诉人认为原审法院在当事人补充完证据后，休庭十五分钟即作出裁定，并随即向上诉人送达事先制作好的裁定书，明显是未审先裁。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第二十七条规定，原告对证明起诉符合法定条件的事项承担举证责任；第三十二条第一款规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在７日内立案；不符合起诉条件的，应当在７日内裁定不予受理。”第二款规定：“７日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”根据上述规定，原告在起诉时就应当提交证明起诉符合法定条件的证据，法院在７日内审查立案或裁定不予受理。由于本案案情重大复杂，在７日内不能决定是否受理，故先予立案。立案后，原审法院在２００２年１月１６日已进行过交换证据，并向省政府法制办公室、省劳动和社会保障厅调查了解过上诉人是否申请过行政复议。原审合议庭根据交换证据的情况及向有关部门调查了解的情况，认为上诉人无法证明其已申请复议，依法应驳回起诉。２００２年３月２８日原审法院传双方当事人，继续给当事人提供证据的机会，上诉人仍未能提供新证据证明其已申请复议，原审法院因而向当事人送达裁定书。原审法院的上述做法不属于未审先裁，没有违反有关法律及司法解释的规定，不构成违反法定程序。

综上所述，上诉人对被上诉人发放社会养老保险金的行政行为不服，依法应先行向法定复议机关申请行政复议，上诉人未能提供证据证明其已申请复议，其起诉不符合法定条件，原审裁定驳回上诉人起诉是正确的，依法应予以维持。上诉人上诉认为原审法院违反法定程序，请求撤销原裁定，发回重审，没有法律依据，理由不能成立，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（十五）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长 李 季
审 判 员 张占忠
审 判 员 颜 辉
代理审判员 方 明
代理审判员 林俊盛

二ＯＯ二年七月三十日

书 记 员 羊 琴
谢彩萍
刘碧华


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