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顾正东诉大丰市人民政府不履行法定职责一案
江苏省高级人民法院
行政裁定书
(2002)苏行终字第077号
上诉人（原审原告）顾正东，男，1965年9月30日生，汉族，大丰市人，农民，住大丰市小海镇新圩二组。
被上诉人（原审被告）大丰市人民政府，地址在大丰市黄海路9号。
法定代表人丁宇，该市市长。
委托代理人练镜湖，该市政府法制办公室干部。
委托代理人董爱军，江苏盐城涤非律师事务所律师。
上诉人顾正东因大丰市人民政府（以下简称大丰市政府）不履行法定职责一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2002）盐行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉。本院2002年9月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2002年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人顾正东，被上诉人大丰市政府的委托代理人练镜湖、董爱军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭举证、质证认定：1996年5月3日，顾正东在大丰市渔政管理站领取了捕捞许可证。在龙须河由生产河段至西团界段水面从事地笼捕鱼作业。花美英又于1998年春购置网具在与顾正东所处的河道张网捕捞，双方开始发生纠纷。1999年4月，原大丰市南团乡水利站因防洪管理要求通知顾正东、花美英等占用河道的当事人办理河道工程占用证。顾正东因交费等原因未办证，而花美英则办理了大水 (1999)占字第23010号河道工程占用证。花美英领取河道工程占用证后，未向渔政部门申请许可，而继续在龙须河捕捞，导致顾、花两人的矛盾激化，顾正东以花美英侵犯其水面使用权为由诉至大丰市人民法院，要求花美英停止侵害并赔偿损失。大丰市人民法院审理认为，顾正东没有经水行政主管部门审查同意领取河道工程占用证，其在该河段从事地笼捕捞不具有合法性；花美英仅凭河道工程占用证，而无捕捞许可证，在该河段从事捕捞作业，也不具有合法性；双方均应补齐法定手续，方可从事捕捞业。遂判决驳回顾正东的诉讼请求。嗣后，顾正东于2001年2月12日致信大丰市政府，认为因两证的冲突，致使纠纷无法解决并要求解答相关问题。市政府将该信批转给当地水产局和水利局，水产局和水利局对此分别作了答复。顾正东对答复不满意，于同年3月4日又致信市政府，要求给全市渔民一个圆满的答复。市政府将该信批转法制局。在大丰市法制局协调过程中，顾正东于同年4月9日第三次致信市政府。同年5月15日，在大丰市法制局的协调下，顾正东与水利局、渔政站达成协议书，但因花美英不同意签字，致使调解失败。顾正东亦未办理河道工程占用证。遂于2002年3月18日向法院提起诉讼。
原审法院认为：顾正东在河道内从事捕捞，应当事先经水行政主管部门的审查同意，再到渔业行政主管部门申领捕捞许可证。顾正东只办理了其中一证，而未得到另一部门许可，故其进行捕捞作业的行为不具有合法性。顾正东以人民来信的形式向市政府反映情况，并要求解答问题，市政府及时将信件批转至有关部门进行答复，并要求有关部门进行协调解决，已履行了自己的义务。市政府对人民来信的批转行为对当事人的权利义务不产生实际影响，故市政府的批转行为不是可诉的具体行政行为，顾正东诉市政府不履行法定职责不符合起诉条件。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第二款、第六十三条第一款(二)项之规定，裁定驳回顾正东的起诉。
上诉人顾正东上诉称：致信被上诉人大丰市政府所反映的是大丰市水利局和水产局在一般性内河水面抢作发包问题。大丰市政府拒绝履行法定职责，导使上诉人无法正常生产。请求本院查明事实，撤销一审裁定。
被上诉人大丰市政府辩称：大丰市水利局和水产局分别履行了行政管理职责，不存在抢作发包问题。证件管理权和行政处罚权分属大丰市水利局和水产局。顾正东与花美英的纠纷，被上诉人无权干涉。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
上诉人顾正东提起上诉后，原审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。
本院庭审中上诉人、被上诉人对下列事实无异议，应依法予以采信：
1、1996年5月3日，顾正东在原大丰县渔政管理站领取了编号为（96）苏盐淡字第09329号江苏省内陆水域渔业捕捞许可证。1998年5月10日，顾正东又在原大丰市渔政管理站领取了编号为大渔专字第0001号大丰市内陆水域渔业地笼作业许可证。该许可证上作业地点标明为龙须河由生产河——西团界止。顾正东即在此从事地笼捕渔作业。
2、1999年2月20日大丰市水利局向南团乡新桥村的花美英颁发了（大丰市）水（1999）占字第（23010）号河道工程占用证。该占用证上标明：占用目的为捕鱼，占用范围为龙须河与生产河交接处至西团交界。
3、2000年5月23日，顾正东在与花美英关于侵犯水面使用权附带赔偿的民事诉讼中得知，花美英1999年在大丰市水利局领取了河道工程占用证，该占用证上标明占用水面的位置与其所持有的捕捞证上标明的位置相同。
4、2001年2月12日，顾正东认为其捕捞证与花美英的河道工程占用证相冲突，致信大丰市政府，要求解答：（1）、在一般性河水面捕捞，应该由哪个部门颁发（许可证），他们颁发各有什么意思；（2）、即双方都补齐全手续，应该由谁生产，怎样才能补全；（3）、是否所有捕捞都要有河道工程占用证。
5、大丰市政府受到该来信后，有关负责同志签署了意见，并批转当地水产局、水利局处理。
6、2001年3月9日，顾正东对水产局和水利局的答复不满意，第二次致信大丰市政府，要求“认认真真来处理这种乱收费、乱发包、乱管理，给全市渔民有个圆满的答复”。
7、大丰市政府将顾正东的第二次来信转法制局处理。
8、2001年4月9日，在大丰市法制局处理过程中，顾正东第三次致信大丰市政府，认为“这个小小的问题都无法解决”。
9、2001年5月中旬，大丰市法制局曾组织水利局水政股、渔政管理站、小海镇水产站及顾正东、花美英调解，后因花美英不同意签字，导致调解不成。
10、2002年3月18日，顾正东向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，要求大丰市政府履行法定职责，处理此事，确保其正常生产。
本院认为本案争议的焦点是：上诉人顾正东三次致信所提出需要解决的问题，是否属于被上诉人大丰市政府的法定职责中应解决的问题。被上诉人大丰市政府接到上诉人顾正东的三次来信后所作出的处理，是否已经履行了法定职责。
上诉人顾正东认为：被上诉人将来信转有关部门后，大丰市水利局、水产局坚持认为各自所颁发的许可证正确，客观上没有解决同一地点两个人同时从事捕捞作业发生冲突问题。对此被上诉人大丰市政府有责任解决两个部门意见不一致的问题。
被上诉人大丰市政府认为：从事捕捞作业应当两证齐全，现
顾正东、花美英在只有其中一证的情况下，从事捕捞作业均不具有合法性。颁发捕捞作业许可证和河道工程占用证，对违反规定从事捕捞作业和占用河道的，应当由具体职能部门进行处理。收到上诉人的来信后，及时转有关部门处理，并做了协调工作，即履行了法定职责。顾正东与花美英的矛盾，应通过诉讼解决，政府无权干涉。
本院认为：本案客观上存在着同一政府的不同职能部门，将同一水域分别批准给不同的人，同时从事捕捞作业问题。作为利害关系人，上诉人顾正东致信被上诉人大丰市政府，反映情况，要求解决问题，并无不当。但由于上诉人顾正东信访中所反映的情况，涉及到政府具体职能部门颁发许可证问题，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和国务院《信访条例》第四条、第十条、第十五条、第二十六条第（三）项的规定，应当由被上诉人大丰市政府所属的职能部门，大丰市水产局和大丰市水利局依法处理。被上诉人大丰市政府收到上诉人顾正东的来信后，及时批转有关部门处理，并从中做了协调工作，应当认为履行了主要的法定职责。本案上诉人顾正东如认为其他机关颁发许可证或他人从事捕捞作业侵犯了自己的合法权益，可以申请行政救济，也可以依法提起诉讼。被上诉人大丰市政府也有责任，进一步督促、协调其所属工作部门，尽快统一本案所涉及水面捕捞使用权问题。原审法院对本案的审理，认定事实基本清楚，但关于“市政府对人民来信的批转行为对当事人的权利义务不产生实际影响，故市政府的批转行为不是可诉的具体行政行为，顾正东诉市政府不履行法定职责不符合起诉条件”的裁判理由及适用裁定驳回起诉的裁判方式不当。本案本应判决驳回顾正东的诉讼请求，然而考虑到原审法院的裁判结果在实体上并未损害上诉人顾正东的合法权益，故上诉人顾正东要求撤销原审裁定的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费计人民币100元由上诉人顾正东负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 史 笔
审 判 员 倪志凤
代理审判员 高新红
二○○二年十一月二十五日
书 记 员 李 昕
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