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关于进一步完善乡镇财政体制的意见
合政〔２００２〕１０８号
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
为进一步巩固农村税费改革成果，保障乡镇基本支出需求，加强基层政权建设，加快发展农村经济和各项社会事业，现就进一步完善县区与乡镇的财政体制提出如下意见：
一、指导思想
完善乡镇财政体制的基本指导思想是：按照分税制财政体制的总体要求，通过对乡镇财政体制的调整和完善，进一步理顺县区与乡镇的财力分配关系，实现财力适度向乡镇倾斜，解决当前乡镇财政运行中的突出问题，调动乡镇增收节支的积极性，形成乡镇自求平衡的内在约束机制，促进乡镇政权建设以及乡镇经济和社会事业的全面发展。
二、基本原则
完善乡镇财政体制，要遵循以下原则：
（一）财权与事权相统一。各县区要从有利于乡镇政权建设和乡镇经济、社会事业发展出发，把适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理，做到权责结合，乡事乡办，乡财乡理。
（二）兼顾县区与乡镇两级财力需要。在确定县区与乡镇财政体制过程中，要精心测算，统筹兼顾，既要在财力分配上向乡镇倾斜，缓解乡镇财政困难；又要兼顾县区本级保工资、保运转、保稳定、促发展所必需的财力需要。
（三）区别对待，分类指导。县区对乡镇财政收支基数以及体制上交递增比例的确定，要结合乡镇的经济发展水平、税源基础、财政收支等因素进行分类，实行区别对待，对不同类型的乡镇实行不同的财政体制，促进乡镇财政均衡发展。
（四）体制力求规范、合理，并保持相对稳定。县区对乡镇财政体制确定后不得在体制之外集中乡镇预算内、外财力。县区对乡镇不再下达指令性收入任务并将收入完成情况与乡镇财力挂钩。县区对乡镇财政体制要在一定期限内保持相对稳定。
三、乡镇财政收支范围
（一）收入范围。县区与乡镇财政收入范围按照分税制原则，实行按税种划分。原则上，凡适合乡镇征管的税种均应列入乡镇收入范围。乡镇固定收入包括：乡镇范围内组织征收的增值税（２５％部分）、营业税、企业所得税（地方留成部分）、个人所得税（地方留成部分）、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、行政性收费收入、罚没收入和其他收入等。
（二）支出范围。凡属乡镇事权范围内的各项支出，除农村中小学教师工资由县区统一发放外，其余均应下划给乡镇财政管理。
四、乡镇财政体制的确定
（一）收入基数的核定
乡镇财政收入基数实行分类核定。乡镇各项工商税、契税基数应以２００１年收入实绩为基础，结合各乡镇实际税源情况，剔除非正常影响因素，核定各乡镇在正常情况下的收入基数；农业税、农业特产税收入基数，按农村税费改革后各乡镇核定的任务数扣除社会减免数后确定；行政性收费等非税收入按近两年收入实绩平均数，并结合政策性变化因素核定。各县区在核定乡镇收入基数时，对各乡镇收入实绩中不属财政收入范围的收入应予剔除，以免虚增乡镇收入基数。省市对乡镇、村农村税费改革的各项转移支付，应作为县区对乡镇的专项补助，不列入乡镇收入基数。
（二）支出基数的核定
各乡镇人员经费、公用经费和专项经费基数之和即为乡镇支出基数。支出基数按人员经费、公用经费和专项经费分类核定。
人员经费：采取零基预算办法核定。按各乡镇编制内财政实际供给人数和国家统一规定的工资口径和标准计算确定。
公用经费：按定员定额办法核定。各县区在确定乡镇人员公用经费定额标准时，应根据２００１年县区当年实际可用财力，扣除按零基预算计算的全县区人员经费、县区本级必不可少的经济建设支出和专项支出以及农村税费改革后增加的农业税收入后的余额，除以全县区财政供给人数计算的人均水平为参照，分类合理确定行政、事业人员公用经费定额。各乡镇公用经费基数按上述方法确定的人均定额和乡镇财政供给人数计算确定。城区人均可用财力水平较高的，对所辖乡镇人均公用经费定额，可在按上述方法计算的人均水平基础上适当下调。
专项经费：按各乡镇农村税费改革后新增加的农业税收入数核定。
（三）体制上交递增（或补助递减）比例的确定
各乡镇收支基数确定后，收入大于支出的乡镇为体制上交乡镇；收入小于支出的乡镇为补助乡镇；乡镇体制上交递增（或补助递减）比例，应综合各乡镇的经济基础、发展潜力等因素，实行区别对待。对经济实力较强、增收潜力较大的乡镇，可实行定额上交，逐年递增，递增比例应适当低于乡镇地方收入增幅；对经济基础一般、增收潜力较小的乡镇，可实行定额上交；对经济基础较差的乡镇，可实行零递增或定额补助。
五、配套措施和要求
（一）进一步完善乡镇国库管理。各县区对乡镇财政体制确定后，要按照《预算法》和《国库管理条例》的规定，进一步完善乡镇国库建设。乡镇国库资金留解比例，要根据各乡镇财政体制进行核定，体制补助乡镇，入库资金全额留给乡镇；体制上交乡镇，要按各乡镇体制上交额占乡镇地方收入的比重，并结合乡镇体制专项上交和补助情况核定。要进一步加强工资专户管理，工资专户资金只能用于工资发放，严禁挪作他用。违反规定的，乡镇国库有权拒绝办理。
（二）硬化预算约束。各乡镇要全面实行综合财政预算管理，统一编制、统一管理、统筹安排预算内外资金，所有经费必须在综合预算中安排，不得搞体外循环。县区对乡镇每年只下达指导性收入计划和提出编制年度预、决算的要求，由乡镇根据经济、税源情况和支出需要，自行编制年度财政收支预算，报乡镇人民代表大会批准后执行，并报县区财政部门备案。
（三）精减乡镇机构和人员，减少不合理开支。各县区要结合机构改革，严格核定乡镇机构和人员编制，最大限度地减少乡镇财政供给人员，压缩不合理开支。
（四）加强乡镇财政管理。各乡镇要进一步完善乡镇财政、财务管理制度，建立健全包括收入、支出、财产物资、债权债务、票据、会计基础、内部建设和监督检查等一整套管理制度和办法，并严格按制度执行。严格预算执行，各项开支要严格按预算办理，坚持先有预算，后有支出；要建立严格的财务开支审批制度，完善内部监督和约束机制。县区财政、审计部门要加强对乡镇财政、财务的管理监督，实行乡镇财务定期互审制度，扩大“上审下”覆盖面，切实规范乡镇收支行为。
（五）在体制执行过程，由于政策性因素影响，造成乡镇减收增支的，县区对乡镇应实行转移支付。
（六）各县、区要按本《意见》要求，并结合市对县、区所得税改革，在２００２年内对乡镇财政体制进行调整。
合肥市人民政府
二○○二年七月四日
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