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新疆乌鲁木齐矿业（集团）有限责任公司与新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟村杨生虎等214户村民及铁厂沟镇人民政府等22个单位等损害赔偿纠纷上诉案
法公布(2002)第18号
中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
(2001)民一终字第20号
上诉人（原审被告）：新疆乌鲁木齐矿业（集团）有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市乌奇公路50号。
法定代表人：姚伟，该公司董事长。
委托代理人：林新祝，北京市新元律师事务所律师。
委托代理人：王同强，新疆同泽律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟村杨生虎等214户村民及铁厂沟镇人民政府等22个单位。
诉讼代表人：杨生虎，新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟村村民，住该村。
委托代理人：弯新恒，新疆万和律师事务所律师。
原审第三人：新疆维吾尔自治区米泉市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区米泉市。
法定代表人：马雄成，该市市长。
委托代理人：马长安，该市副市长。
委托代理人：杨志国，该市政府办公室副主任。
上诉人新疆乌鲁木齐矿业（集团）有限责任公司（原新疆乌鲁木齐市矿务局，以下简称矿业集团）为与被上诉人新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟村杨生虎等214户村民及铁厂沟镇人民政府等22个单位（以下简称杨生虎等），原审第三人新疆维吾尔自治区米泉市人民政府（以下简称米泉市政府）损害赔偿纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（1997）新民初字第7号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明：1991年，矿业集团动工筹建铁厂沟露天煤矿（以下简称露天煤矿），以爆破生产方式采煤。1992年，该矿邻近单位、村民向政府有关部门反映露天煤矿的爆破造成邻近建筑物的坏损，要求立即停止侵害和赔偿经济损失。露天煤矿于1993年2月委托新疆地震局对该矿剥离爆破震动进行测试，结论称：爆破观测结果与国家规定的爆破安全规程所确定的安全值对比可知，煤矿的爆破在安全规定的范围内，不会造成邻近建筑物的损害。由于受损单位、村民不断向有关部门反映和群众上访，引起新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区政府）有关领导的重视。1993年4月28日，自治区政府主管领导召集昌吉州人民政府、米泉市政府及自治区政府有关厅、局和铁厂沟镇人民政府负责人到现场协调解决，并形成“会议纪要”，内容是：露天煤矿爆破施工虽符合国家安全爆破规程，但在施工过程中毕竟对村民等的房屋造成了一定的破坏，同意给予一次性补助；补助额待指挥部（指露天煤矿）向国家有关部门申请资金落实后再定；补助款由米泉县人民政府（以下简称米泉县政府）统一掌握分配。同年9月25日，矿业集团的露天煤矿与米泉县政府达成关于解决露天煤矿基建（剥离工程）生产爆破对米泉县境邻近单位建筑物影响给予适量经济补助的《协议书》，协议约定：由露天煤矿给予米泉县政府一次性经济补助200万元，由米泉县政府统一支配、抽调、妥善处理危房搬迁和住房的加固及环境污染等问题，以确保建筑物和人身安全；今后不得以此为由再提出经济补助的要求，此后引起的不安全因素与煤矿无关；煤矿施工要坚决执行国家爆破安全规程和专家组提出的爆破方案，并采取减震安全措施。协议签订后，露天煤矿向米泉市煤炭局拨款200万元，该局根据米泉市政府的分配方案，支付给米泉县煤矿60万元，曙光上村l0万元，经米泉市政府同意拨给一非补偿范围内的煤矿建新井资金60万元，其余70万元拨给铁厂沟镇政府，该镇政府付给曙光上村20万元、铁厂沟村20万元、自留30万元。铁厂沟村的20万元用于清真寺维修加固10.5万元，其余9.5万元按村民住房损失的情况分给57户村民。协议履行后，露天煤矿继续以爆破作业采煤，邻近的单位、村民以露天煤矿继续放大炮，造成建筑物的损坏面的扩大、损害程度的加重、严重危及人身安全等为由，向米泉市政府反映，米泉市政府于1995年10月1l日致函露天煤矿，要求其尽快解决放炮作业造成的严重损失问题。1995年11月自治区党委主管领导在自治区党委办公厅第152期信息快报上将此案批转昌吉州党委、政府由其会同煤炭厅协调解决，不能因此而引发纠纷。1996年2月16日，昌吉州政府以昌州政发（1996）7号文，向自治区政府汇报，希望自治区政府出面协调解决因露天煤矿以大剂量炸药爆破施工，造成邻近建筑物损坏的经济损失问题，自治区政府经协调未果。1997年12月8日，杨生虎等向新疆维吾尔自治区高级人民法院起诉，请求矿业集团赔偿因露天煤矿爆破施工，造成其房屋破损的经济损失l6500781元。
另查明：铁厂沟镇人民政府委托新疆维吾尔自治区防御自然灾害研究所对露天煤矿爆破能否给邻近建筑物带来损害进行鉴定，该所于1997年7月22日作出鉴定结论：造成房屋破坏是综合因素影响的结果，村民的住房座落于黄土层，地形分布呈阶梯形，这对抗震不利，在长期爆破荷载作用和振动的累积效应的情况下，导致房屋损坏；振动是造成房屋破坏的主要外因。此后，米泉市政府委托该市房地产管理所对受损单位及杨生虎等的房屋损害情况、经济损失进行了评估，该所于2000年2月15日作出评估结论：危房翻建、维修加固所需费用共计9716147元（包括系数为0.4计算出的附属设施损失）。因矿业集团对上述评估结论提出质疑，要求重新鉴定，故一审法院委托米泉市政府组织双方当事人根据受损房屋结构、损坏程度抽样鉴定，并提出维修方案。2000年11月8日，米泉市房地产所重新鉴定结论为：杨生虎等房屋受损的经济损失计15843597元。此次评估对附属设施的具体面积、房屋结构仍未搞清，矿业集团对此仍有异议。
一审法院审理认为，露天煤矿是自治区的重点建设项目，各行各业均应支持其建设，保证其正常施工。但该建设单位在施工过程中不得滥用权利，即应承担不得损害他人权益的义务。由于露天煤矿长期使用爆破施工方式，其爆破振动的累积效应导致邻近单位和村民房屋损坏的客观事实、露天煤矿虽经自治区政府会同有关部门进行协调处理，给予一次性补偿，但其并未从中引以为鉴，在继续以爆破方式施工生产中未采取安全防范措范，给邻近的村民、单位的房屋损坏面扩大、损坏程度加深，因而其赔偿责任不能免除。露天煤矿在自治区政府的协调处理中，与米泉市政府达成补偿协议，但米泉市政府未受杨生虎等214户村民及5个清真寺的委托，协议约定的义务对村民不具有约束力。矿业集团以对邻近建筑物的损害已经作出一次性补偿，杨生虎等按协议约定不得以此为由再请求补偿，要求驳回杨生虎等村民的诉讼请求的理由不能成立，应予驳回。但米泉市政府与铁厂沟镇人民政府的职能部门之间存在行政隶属关系，故米泉市政府作为铁厂沟镇政府及其职能部门的上级领导部门，有权代表其向矿业集团索赔，并达成补偿协议。米泉市政府的行为属行政行为，与露天煤矿达成的一次性补偿协议约定的权利义务对铁厂沟镇人民政府及所属单位具有约束力。因此，按照协议约定，经一次性补偿后，不得再以此为由主张补偿。铁厂沟镇人民政府及所属单位在本案中的诉讼主张不予支持。因米泉市政府在分配补偿费中，将其中60万元支付给非受损单位作为建矿的资金，显属挪用行为，该款应由米泉市政府收回，补偿给受损单位。由于米泉市政府对补偿费挪用，使受损单位未能及时得到补偿，受损房屋不能及时维修和加固，造成损失扩大的责任应由米泉市政府承担。关于村民房屋损坏的经济损失的认定问题，由于杨生虎等诉讼主张赔偿16500781元没有科学依据，一审法院委托米泉市政府组织有关部门进行鉴定，结论为15843597元，矿业集团对此鉴定结论的维修加固方案、附属设施的系数的计算方法的依据提出异议。经审查，此次评估结果与杨生虎等申请，米泉市政府指令鉴定部门作出的结论，经济损失为9716147元，基于同一事实，而两次评估的差距明显，且又不能说明差距的原因，故法院委托鉴定单位作出的结论不宜认定，应以杨生虎等提供并认可的9716147元作为受损房屋的经济损失加以认定。因9716147元中包含22个单位的损失，但22个单位中有5个清真寺，清真寺属于宗教组织的财产，其损失应属赔偿的范围，其余17个单位的经济损失已由其上级主管部门代为取得，故其主张赔偿的2502844元，应从总额9716147元中扣除，余额属杨生虎等村民和5个清真寺的损失（9716147元-2502844元＝7213303元）。由于房屋损坏的原因经技术鉴定为综合因素所致，除了露天煤矿的外因外，还有村民的房屋结构、座落的地层，以及地形分布状况等内在因素：露天煤矿的爆破不违反国家爆破操作的安全规程；鉴定部门对房屋的附属设施的损失缺乏具体的面积和依据，附属设施的损失应该扣除。杨生虎等214户村民和5个清真寺的经济损失为（7213303元-7213303元×0.4＝4327981.80元）4327981.80元，由矿业集团承担赔偿责任。据此判决：（一）矿业集团赔偿杨生虎等214户村民及5个清真寺经济损失4327981.80元，该赔偿数额由铁厂沟村委会根据起诉名单，依照米泉市房地产管理所1999年9月2日的鉴定结论分配给村民；（二）驳回铁厂沟镇人民政府等17个单位的诉讼请求。一审案件受理费92514元，由杨生虎等负担68248.55元，矿业集团负担24265.45元。
矿业集团不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（1997）新民初字第7号民事判决第一项；驳回杨生虎等214户村民和5个清真寺的诉讼请求；米泉市政府挪用补助款，造成村民的房屋损坏面扩大，增加了经济损失，应由米泉市政府承担赔偿责任。主要理由是：第一，矿业集团的露天煤矿爆破作业完全符合国家安全规定，不存在违法违规的行为，新疆地震局对该矿爆破震动测试结论能证实不会造成邻近建筑物的损坏，故杨生虎等的房屋破损与露天煤矿的爆破施工没有因果关系，一审判决矿业集团赔偿杨生虎等214户村民及5个清真寺的经济损失4327981.80元缺乏依据，应予撤销；第二，1993年9月25日，在自治区政府协调会议纪要的基础上，露天煤矿与米泉县政府达成一次性补助《协议书》，该协议明确露天煤矿的爆破施工虽没有违规行为，但毕竟给邻近建筑物带来影响，同意给米泉县政府一次性经济补助200万元，并约定今后不得以此为由再提出任何补助的请求，此后引起的不安全因素与露天煤矿无关。协议已履行完毕，杨生虎等于1997年12月8日，向法院起诉，请求法院依法判令矿业集团赔偿损失。一审法院认为补偿协议约定“今后不得以此为由主张补偿”对杨生虎等214户村民及5个清真寺不具有约束力与事实不符。杨生虎等从1992年起不断向米泉县、米泉市政府有关领导反映和上访，要求政府部门予以解决经济补偿问题，这足以证明杨生虎等村民委托上级领导部门帮助解决纠纷，且签订协议其是明知的，协议签订后部分村民已领取补助款，其对此并未提出异议，充分证明杨生虎等村民对米泉县政府代理行为的认可。因此，杨生虎等214户村民及5个清真寺的诉讼请求违反合同约定，应予驳回；第三，杨生虎等214户村民及5个清真寺的房屋出现新的损坏是因为米泉市政府挪用补偿款，使受损的村民住房不能及时搬迁，加固和维修造成的，应由米泉市政府赔偿；第四，经杨生虎等申请，米泉市政府指定米泉市房地产管理所对受损房屋损失评估作出的结论不科学，已被一审法院否定的评估结论，后又采用，在程序上不合法。杨生虎等答辩称：露天煤矿的爆破施工给杨生虎等的房屋造成部分墙体断裂，部分地基下沉、开裂，部分房屋坍塌是客观事实，经技术鉴定部门科学鉴定，露天煤矿长期爆破是导致邻近建筑物坏损的主要外因，矿业集团应承担赔偿责任；杨生虎等214户村民及5个清真寺长期向有关政府部门反映房屋受损情况，其目的是请求政府部门作出行政处理，并非委托政府部门代为签订补偿协议，故《协议书》所约定的义务对其不具有约束力。综上，矿业集团的上诉理由不能成立，要求驳回上诉，维持原判。米泉市政府对一审判决认定其拨给国营煤矿的70万元系挪用补助款，判决由其承担17个单位的房屋损失有异议，但未提起上诉，也未提交书面陈述意见及证据。
本院认为，露天煤矿与米泉县政府于1993年9月25日签订的补助《协议书》是在自治区政府会同有关部门协调会形成的“会议纪要”基础上达成的。协调会没有杨生虎等214户村民及5个清真寺的代表参加，米泉县政府也未接受其委托，故米泉县政府与露天煤矿签订的《协议书》所约定的权利义务对杨生虎等214户村民及5个清真寺不具有约束力。尽管部分村民接受了补助，但房屋经过维修、加固、翻建后，由于露天煤矿继续爆破作业，使房屋损坏的面加大、破坏的程度加重，杨生虎等为维护其权益向法院提起诉讼，请求矿业集团赔偿损失，因此，本案并非经济补偿协议纠纷，而是侵权损害赔偿纠纷，人民法院依法应予受理。矿业集团以其与米泉县政府已达成一次性补助协议，杨生虎等不得以露天煤矿长期爆破施工，使邻近建筑物受到损害，再次请求赔偿的主张缺乏依据，不予支持。露天煤矿爆破震动经技术鉴定部门进行技术鉴定，结论是：露天煤矿的爆破施工在国家安全规定范围内，不会造成邻近建筑物的损坏。但铁厂沟村的地理环境特殊，加之村民的房屋结构不够牢固、房屋基础座落在黄土层，地形分布呈阶梯状等内在因素，对抗震不利。在长期爆破荷载作用下，振动累积效应，导致房屋损坏的后果。露天煤矿的爆破施工是邻近建筑物损坏的主要外因，矿业集团应承担赔偿责任。矿业集团以露天煤矿爆破作业符合国家安全规定，对邻近建筑物不会造成损害，杨生虎等214户村民及5个清真寺的房屋受损与露天煤矿的爆破不存在因果关系为由，不予赔偿的理由不能成立，本院不予支持。关于赔偿数额的问题是本案双方当事人争议的焦点。一审期间，经两次评估，但评估结论确定的损失数额相差很大，经杨生虎等申请，米泉市政府指定米泉市房地产管理所所属危房鉴定部门对杨生虎等的房屋进行评估，分别计算出危房翻建、维修加固等所需费用，总计9716147元。因矿业集团对此评估结论有异议，提出重新鉴定的申请，一审法院委托米泉市政府组织双方当事人和当地鉴定部门共同对杨生虎等房屋受损的经济损失作出评估，结论为15843597元。两次评估基于同一事实，评估结论确定的损失额虽有不同，但一审法院将两次评估均涵盖的部分确认为赔偿数额，超出部分未予支持，证据充分，同时也体现了尊重杨生虎等的请求权。一审判决后，杨生虎等214户村民及5个清真寺并未提起上诉，可视为其行使了处分权。矿业集团只是对一审判决确认依据提出异议，在本院二审期间并未提出重新鉴定的申请，且确认依据系法院依职权针对当事人的诉讼请求及双方当事人的责任综合考虑确定的，因此矿业集团的请求缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。矿业集团上诉请求缺乏事实依据和法律依据，应予驳回。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费92514元由矿业集团负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程新文
审 判 员 王文芳
代理审判员 贾劲松
二○○一年九月五日
书 记 员 关 丽
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