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陕西省人民政府办公厅关于印发城镇医药卫生体制改革实施意见的通知

陕政办发〔2000〕139号
2000年12月8日


《陕西省城镇医药卫生体制改革实施意见》已经省政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。


陕西省城镇医药卫生体制改革实施意见


为了建立适应社会主义市场经济体制要求，符合陕西实际的城镇医药卫生体制，优化卫生资源配置，进一步调动广大医药卫生工作者的积极性，改进医德医风，提高医疗服务质量，整顿医药流通秩序，抑制医药费用过快增长，促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有质量优良、价格合理的医疗服务，提高人民的健康水平，根据《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见的通知》(国办发〔2000〕16号，以下简称《通知》)精神，制定本实施意见。
一、实行卫生工作全行业管理
(一)各级卫生行政部门要更新观念，转变职能，政事分开，从传统体制下“办卫生”为主，逐步转变为主要运用法律、行政、经济等手段“管卫生”。要打破行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，切实加强宏观调控，逐步实行卫生工作全行业管理。
(二)各级卫生、计划、财政等部门要依照有关法律法规和区域卫生规划的要求，建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度。进一步完善有关规章制度，健全医疗服务技术规范，严格管理，依法行政，禁止各种非法行医。
(三)理顺和完善卫生监督体制，合理划分卫生监督与卫生技术服务的职责，依法行使卫生行政监督职能。加大对卫生相关产品、社会公共卫生、传染病和职业病防治及医疗机构、医疗服务行为等监管力度。
(四)按照国家《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》和我省《区域卫生规划工作指导意见及卫生资源配置标准》，加快实施区域卫生规划，采取多种措施对卫生资源的存量和增量进行调控。今后，卫生资源供大于求和医院床位超过《陕西省卫生资源配置标准》的地区，不再新建或扩建医疗机构。对重复设置的医疗机构和过多的床位可转向护理、康复服务。对医疗服务量长期不足，难以正常运转的医疗机构，要积极引导其拓展老年护理等服务，或通过兼并、撤销等方式进行调整。
优化卫生人才结构，开展业务培训，提高业务素质，培养全科医生。积极引导富余人员向基层、社区卫生服务组织和医疗服务薄弱的地区流动。
(五)严格大型医疗设备审批管理。购置核磁共振、CT、伽玛刀、X刀等8种大型医疗设备，均需省卫生行政部门初审后，报国家卫生部审批。其他医疗设备的审批办法，由省卫生行政部门会同有关部门另行制定。医疗设备实行政府采购或由医疗机构公开招标采购。有条件的中心城市可在区域内建立检验、影像中心。其他城镇可先将区域内医疗机构的现有大型医疗设备组织联合，待条件具备时，逐步过渡到大型设备集中管理，实现资源共享。
(六)鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南市，要先行试行，积极进行探索。
二、建立新的医疗机构分类管理制度
(一)按照医疗机构的性质、社会功能和承担的任务，将医疗机构划分为非营利性和营利性两类进行管理，制定并实施不同的财税、价格政策。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位，享受相应的税收优惠政策。政府举办的非营利性医疗机构是提供基本医疗服务的主体，由同级财政给予合理补助，医疗服务价格按扣除财政补助和药品差价收入后的成本制定；其它非营利性医疗机构，不享受政府补助，医疗服务价格执行政府指导价。营利性医疗机构根据市场需求自主确定医疗服务项目，医疗服务价格放开，依法自主经营、照章纳税。政府不举办营利性医疗机构。
(二)各级卫生、财政等部门要在认真调研的基础上，积极实施医疗机构分类管理，促进医疗机构之间公平、有序的竞争。医疗机构由卫生行政部门会同有关部门分类核定发证后，财税部门按国家有关财税政策执行。
三、建立功能健全、分工合理的医疗服务体系
(一)社区卫生服务组织、综合医院和专科医院要健全功能，合理分工。社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复等基本医疗卫生服务。社区卫生服务是社区服务的重要组成部分，各地要把社区卫生服务的内容纳入社区功能范围；要把社区卫生服务机构建设纳入城镇社区建设规划和当地卫生事业发展规划，投入引导资金，支持帮助解决必要的业务用房及其他基本设施，健全管理机制，加强监督管理。
(二)综合医院、中医医院和专科医院是临床医疗工作的主体，主要从事疾病诊治工作。二级及以下医院主要承担本地区常见病、多发病的防治任务，开展急症抢救工作，指导基层及社区卫生服务组织开展基本医疗保健服务；三级医院以从事急危重症、疑难病症诊疗服务为主，兼顾预防、保健和康复等综合服务，支持、指导基层医疗单位业务建设，承担灾害事故的紧急救援，并结合临床开展教学、科研工作。卫生行政部门要依据各级医疗机构的社会功能和所承担的任务，有重点的加强业务建设和管理。建立社区卫生服务组织与二、三级医院之间规范的双向转诊制度，引导人民群众合理选择医疗机构，提高卫生资源利用效率。
(三)非营利性医疗机构和社区卫生服务组织是职工基本医疗保险定点医疗机构。尊重广大群众对医疗服务的选择权，职工可以自主选择定点医疗机构和医生就医，可在医疗机构购药或持医生开具的处方选择定点药店购药。同时，鼓励患常见病、多发病、诊断明确的慢性病的参保职工，首先到基层医疗机构就诊治疗。
(四)位于城市的企业医疗机构是医疗卫生服务体系的组成部分，各地应本着积极稳妥的原则，通过试点逐步将其移交当地政府统筹管理。
四、改革和健全预防保健体系
坚持预防为主的方针，加强预防保健工作。各级人民政府要加强对疾病预防控制机构的建设，对重大疾病的预防和控制工作给予必要的资金保证。根据“区域覆盖、就近服务”的原则，将设置分散、服务对象单一的预防保健机构，对除卫生监督以外的疾病控制职能和重大慢性非传染性疾病控制业务进行分类重组，建立综合性的疾病预防控制中心。各级疾病预防控制机构主要负责搞好公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务技术指导，并提供技术咨询和调查处理传染病流行及中毒等公共卫生突发事件。完善和加强各级妇幼保健院(站)建设，坚持以保健为中心，面向群体，面向基层的工作方针，积极开展妇女儿童常见病的防治，保障妇女儿童的身心健康。医疗机构要密切结合自身业务，积极开展预防保健工作。社区卫生服务组织要发挥开展预防、保健、健康教育和心理咨询的作用。
五、转变公立医疗机构运行机制
(一)扩大公立医疗机构运营自主权，实行公立医疗机构自主管理。建立健全内部激励机制与约束机制。根据任职标准，按照干部管理权限，采取公开竞争、择优聘任等多种形式选拔任用医院院长。实行院长负责制和任期目标责任制，明确和落实院长的责、权、利，加强院长任期目标管理。进一步强化对领导班子和领导干部的监督考核工作，实施任期内审计和离任审计制度。
(二)加强医疗机构的经营管理，进行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率，降低成本。实行医院后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，逐步交由社会去办。在医疗机构相对集中的城市，可通过医院联合，组建社会化的后勤服务集团，成为面向社会的独立经济实体；暂不具备组建社会化的后勤服务集团条件的，实行单独核算、自收自支、自负盈亏。
(三)医疗机构要加强内部管理，建立健全以岗位责任制为中心的各项规章制度和适应市场经济体制要求的科学、灵活、高效的内部运行机制。业务科室设置，要以医疗服务需求和学科建设为导向，明确岗位职责，实行以质量和创新项目为主的目标管理，定期量化考核，做到权责明确，奖罚分明，调动医务人员工作积极性；行政职能科室要精干、务实、高效，做好服务工作。严格执行医疗技术标准，遵守技术操作规程，规范医疗服务行为，提高医疗服务质量，确保医疗安全。
(四)深化医疗机构人事制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗、公开岗位标准，鼓励员工竞争，实行双向选择，逐级聘用并签订合同。实行全员聘任制。卫生专业技术人员实行专业技术职务责任合同制，管理人员实行职员聘任制，工勤人员实行合同制。对学科带头人、有突出贡献专家等优秀人才采用不同的办法，实行不同的聘期，给予较高的待遇，以稳定技术骨干。建立和完善岗位考核制度，把考核结果作为续聘、晋级、分配、奖惩和解聘的主要依据。医疗机构也要减员增效，多渠道分流人员。未聘人员要以内部消化为主，采取兴办开发新的服务项目和领域，以及转岗、交人才交流中心托管等多种方式妥善安置。从今年起，医疗机构新进入人员实行聘任制，逐步推行人事代理制。非卫生专业技术人员不得进入卫生技术岗位工作，已在卫生技术岗位的要坚决调整出来。
(五)改革医疗单位收入分配制度。按照按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，对营利性和非营利性医疗机构实行不同的收入分配管理办法。继续完善并严格执行岗位责任制度、内部考核制度和患者反馈制度，实行收入分配与技术水平、服务态度、劳动贡献挂钩，建立重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活的分配机制。
六、实行医药分开核算、分别管理
(一)对医院药品收入实行收支两条线管理。县及县以上公立非营利医院的药品收支结余全部上缴同级卫生行政部门专户管理，由卫生行政部门定期进行考核后，及时合理返还，全部用于弥补医疗成本以及社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业。各级卫生行政部门不得扣留或挪作他用。该项资金收取和返还清情况由同级财政部门实施严格的监督。对中医院和部分专科医院在核定返还资金时要给予照顾。各级财政、卫生行政部门要合理核定医疗机构的药品周转金，保证医疗机构采购药品的需要。
(二)在规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，进行医院门诊药房改为药品零售企业的试点，实行独立核算，照章纳税。各级卫生行政部门要会同有关部门选择有条件的医院积极进行试点，待取得经验后逐步推开。
(三)门诊部及个体诊所除可经销由省卫生、药品监督部门审定的常用和急救用药外，不得从事药品购销活动。
七、规范财政补助范围和方式
(一)按照公共财政和分级财政体制的要求，各级政府要规范对医疗机构和其他卫生机构的财政补助办法。对医疗机构及其他卫生机构的补助项目主要包括卫生执法监督和预防保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等。
(二)各级政府对卫生事业的投入，要随着经济发展逐年增加，增长幅度不低于财政总支出的增长幅度。各级财政要继续保留和不断增加卫生重点领域的专项投入，每年拿出新增财力的10%用于农村卫生、预防保健、中医药和医学科技教育，纳入财政预算和经济社会发展计划。省上每年从计委统筹基本建设资金用于非经营性建设项目投资中，拿出不少于10%的资金用于卫生事业基本建设，并向贫困地区倾斜。力争使全省卫生事业总费用逐步达到全省国内生产总值的5%左右。
(三)政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，由同级财政予以安排。主要包括事业单位养老保险制度改革前离退休人员的离退休费用、重点学科研究项目(含设备)费用、特色专科和中医建设项目、医院发展建设支出和所提供的基本医疗服务项目等。由于政策因素造成的基本医疗服务亏损补贴，按服务量核定定额予以补助。
(四)政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政予以安排。补助范围包括：未退休人员费用和职工住房公积金，管理信息系统、人才培训和基本建设、设备更新经费，承担预防保健任务所需的补助。
(五)疾病控制和妇幼保健机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政按其承担的责任和提供公共服务的数量和质量给予全额补助。其人员、公务和业务经费的补助，按照标准定额及公共卫生事业机构承担工作任务情况核定。其保健业务收入上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，全部用于卫生事业。
(六)卫生执法监督机构的收入纳入财政预算管理，所需经费由同级财政预算安排，保证支出需要。对其他卫生机构的财政补助，按其承担的任务量予以核定。
(七)各级医疗卫生机构承担的政府指令性医疗抢救及突发疫情、灾害、中毒等群体性伤害任务所发生的费用及对无主病人人道主义救助等社会救济性抢救的欠费，由同级财政根据财力和实际需要予以解决。
八、调整医疗服务价格和药品价格
(一)对非营利性医疗机构的收入实行总量控制，结构调整。在规范医疗服务项目的基础上，综合医疗成本、财政补助和药品收入等因素，在既体现医务人员的技术劳务价值，又考虑患者经济承受能力的前提下，调整医疗服务价格。增加或调整诊疗费、护理费、挂号费，适当提高手术费、治疗处置费、床位费，降低过高的大型医疗设备仪器检查项目收费。特需服务价格适度放宽。要建立医疗服务价格动态调整机制，根据医疗服务成本变动和医疗供求状况，适时调整医疗服务指导价格。
按照优质优价的原则，适度拉开不同等级医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。调整医疗服务价格要考虑社区卫生服务组织的特点，并适当提高中医的技术服务价格，促进社区卫生服务组织和中医的发展。
(二)放开营利性医疗机构的医疗服务价格，由医疗机构自主定价并报同级物价、卫生部门备案。各地要加强对营利性医疗机构服务价格和特需服务价格的监管，必要时可实行差价管理，以维护患者的合法利益。
(三)各地要适应市场经济要求，加强对医疗服务价格的管理，要建立和完善医疗服务价格管理体系，加强对医疗服务价格的监督检查。各医疗机构要健全自我约束机制，在医疗服务场所的显要位置公布主要服务项目价格标准，自觉接受群众监督。
(四)认真贯彻国家药品价格政策，加强和完善药品价格管理。参照国家基本医疗保险用药目录制定省政府管理的药品价格目录。省政府管理的药品实行政府定价或政府指导价。对政府定价以外的其它药品，由生产企业按照国家规定的药品作价办法自主定价，报省政府价格管理部门登记后执行。
(五)药品价格制定对GMP(药品生产企业质量管理规范)认证(达标)企业和非GMP认证(达标)企业区别对待。同品种规格的药品，GMP认证(达标)企业生产的价格可适当高于未认证(达标)企业生产的价格。对不同企业生产的同一品种规格的药品，原则上应按低价位价格执行。
(六)继续推进药品降价工作。引入市场机制，重点降低药品“虚高”价格，切实减轻社会和群众的医药费负担。
(七)做好药品价格登记工作。省内药品生产企业、流通企业和外埠在陕药品经营单位销售企业自主定价的药品，应按照我省药品价格登记规定办理药品价格登记，省政府价格主管部门要对登记的药品及价格予以公布，未经价格登记的药品不得在省内销售。
(八)按照国家关于把药品零售价格印制在药品包装盒上的规定，积极创造条件，尽快在省内生产企业推行。在药品经销各环节，都必须按实际价格开具发票，严禁低价促销、价格欺诈等违法行为。
九、调整药品生产结构，整顿药品市场秩序
(一)按照国家产业政策和我省医药行业发展规划，严格药品生产企业准入条件，坚决制止低水平重复建设，从现在起，不再批准新建或改建简单扩大生产力能力的项目。
(二)围绕生产结构调整，积极支持医药企业打破地区、行业和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，进行资产重组，发展集团化、集约化经营，促进企业组织结构、资源配置的优化和经济效益的提高。
鼓励中小企业通过兼并、收购、合资、合作等多种形式盘活存量资产。对生产条件落后、经营管理不善、产品质量低劣、达不到质量技术标准的企业，要坚决实行关停并转。鼓励有条件的科研机构控股或并购医药工业企业。
(三)贯彻执行国家关于药品生产企业按剂型分阶段实行GMP认证的政策及相关配套政策，切实保证药品生产质量。大力推进大型医药批发企业公司制改革，加快建立现代企业制度，或通过联合、并购，组建跨地区、跨所有制的企业集团。市、县批发企业要逐步改组为区域性基层配送中心。省和西安市要继续抓好药品零售连锁店经营，扩大连锁规模，并逐步向全省推开。进一步规范药品销售管理，逐步推行药品的分类管理。探索并推进医药电子商务。
(四)推行药品集中招标采购，规范医疗机构购药行为。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织招标或数家医疗机构联合组织招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。省药品监督管理部门会同省卫生行政部门负责药品招标代理机构资格的认定工作。药品招标代理机构不得与行政机关存在隶属关系或其他利益关系。卫生、药品监督管理部门要加强对药品招标代理机构及其代理活动的监督，招标采购经办机构须按规定将实际成交价格及时向物价部门备案。利用现代电子商务信息网络技术，提高药品集中采购工作效率，降低药品流通费用。
十、加强药品执法监督管理
(一)严格核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》，完善药品质量公告制度，改革药品抽验机制，严格处罚程序。省及各地市要定期公布辖区药品质量状况。
(二)加大监督执法力度，打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为，及时查处生产、销售假劣药品案件，整顿和规范中药材专业市场，取缔非法药品集贸市场。
(三)加强对药品研制、生产、流通、使用全过程的依法监督管理。积极推进GMP和GSP(药品经营质量管理规范)的实施。对药品批发、零售企业实行分类监管，保证人民用药安全有效。
十一、加强对城镇医药卫生体制改革的组织领导
(一)城镇医药卫生体制改革关系广大群众身体健康和社会稳定，涉及多方面利益调整，是一项十分重要又相当复杂的工作。为了推进这项改革依法有序地进行，省政府决定成立省城镇医药卫生体制改革工作领导小组，负责协调解决改革中的重大问题。领导小组办公室设在省体改办。各级政府要高度重视城镇医药卫生体制改革工作，并列入重要议事日程，切实加强领导，统一思想，精心组织，积极稳妥地推进。
(二)各地要按照国务院办公厅《通知》和本实施意见的要求，把城镇医药卫生体制改革与职工基本医疗保险制度和药品生产流通体制等“三项制度”改革紧密结合起来，制定出符合本地实际的具体实施办法。省政府各有关部门要密切配合，加强指导，认真做好这项改革的宣传工作和广大群众的思想政治工作。力争在两、三年内，基本完成我省城镇医药卫生体制改革的任务。

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