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南京市政府批转南京市农村集体资产管理办公室《关于清理乡村两级不良债务的实施意见》的通知
南京市人民政府
宁政发(1999)198号




各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
市政府同意市农村集体资产管理办公室《关于清理乡村两级不良债务的实施意见》，现转发给你们，请认真组织实施。
当前我市乡村两级负债数额大，负债面广，增长速度快，并且还在蔓延，己成为制约农村经济发展的一个重大问题。对此，各级政府、各有关部门必须高度重视，统一思想认识，采取有效措施，对乡村两级债务进行彻底清理，化解老债务，坚决遏制住乡村两级不良债务的继续增加，为农村经济健康发展和农村社会稳定创造良好的条件。
乡村两级不良债务清理工作涉及面广、政策性强、难度大，各地要按照国务院和省、市政府的统一部署，结合当地实际，有计划、有步骤地组织实施。市农村集体资产管理办公室、财政、审计、纪检（监察）、税务、金融等部门要密切配合，加强对这项工作的协调和指导，乡级债务情理由市财政局负责，村级由市农村集体资产管理部门负责，总体资料汇总由市农村集体资产管理部门负责，各区县政府要在今年底，将乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的有关情况向市政府作专题报告。

关于清理乡村两级不良债务的实施意见
为认真贯彻落实国务院办公厅《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》（国办发〔1999〕40号）和《省政府批转省农村集体资产管理办公室关于全省清理乡村两级不良债务实施意见的通知》（苏政发〔1999〕62号）精神，切实做好我市乡村两级不良债务的清理工作，现就我市清理乡村两级不良债务提出如下实施意见：
一、充分认识清理不良债务工作的重要性、紧迫性
改革开放以来，我市农村经济快速发展，集体经济实力不断增强，农村基本经济制度和经营制度不断巩固和完善。但近年来，一些乡村超越实际承受能力，盲目举债，上项目、办企业、搞达标、创“政债”，各项非生产性开支失控，甚至出现通过高息借贷完成税费上交任务现象，导致乡村两级不良债务急剧增加。如果任其发展蔓延，不仅会拖垮乡村集体经济组织，加重乡村财政和农民负担，制约农村经济发展，严重损害国家、集体和农民的利益；而且会扰乱国家正常的经济秩序，影响农村基层政权的巩固和农村社会的稳定。做好清理乡村两级不良债务工作，从当前看，不仅是防范和化解农村金融风险工作的重要组成部分，也是保持农村社会稳定的重要措施；从长远看，对于提高农村集体资产的质量，建立健全集体资产的运营机制，促进农村经济健康发展，都具有十分重要的意义。各地务必从全局的、政治的高度，提高对乡村两级不良债务清理工作重要性的认识，采取切实有效的措施，坚决遏制住乡村两级不良负债的继续增加，为农村经济建设发展和社会稳定创造良好条件。
二、清理的范围和要求
这次债务清理范围为乡村两级（含乡镇政府、辖区内有农村的街道办事处、村民委员会和乡村集体经济组织，下同）在1998年底形成的各种债务、债权和因提供担保形成的各种债务。村民小组的债务，债权包括在村级，其清理结果由村级汇总。乡村办企业的经营性债务、债权暂不列入本次清理范围。
本次清理采取情查和处理分开，先清查、后处理的办法。首先通过清查把乡村两级形成的各种债务债权彻底摸清，明晰债务债权关系，并分门别类登记造册；其次，将清查出来的所有债务按性质和类型，对照政策分别提出处理意见，并采取有效措施逐步化解；第三，进一步加强对乡村两级财务的管理，建立健全各项规章制度，有效制止新的不良债务继续增加。
三、清理的方法和步骤
（一）准备阶段。1999年8月底前完成。
1、学习政策文件，成立清理小组，各区县和乡村都要成立债务清理工作领导小组。乡清理小组要吸收各村的主要负责人参加，村清理小组要有村民代表参加。
2、制定清理方案，搞好清查试点。要根据要求，结合当地实际，制定方案，培训人员。同时选择问题较多的地方进行试点，探索清理过程中应注意的问题和情况，总结经验，指导面上工作。
（二）清查阶段。1999年10月底完成。
1、乡村自查。各乡村要彻底清理各自形成的所有债务、债权，并按债务、债权的性质和类型逐笔登记，填制“乡镇和村级债务、债权清查汇总表”（另发），以乡、村为单位逐级汇总。清查工作结束后，村级要按照清查项目，向村民逐项公布；乡级清查中，凡涉及村级债务、债权的，要向各村主要干部、群众代表进行公布。结果公布后，要针对群众提出的问题进行复查。村级情查结果经民主理财小组、村集体经济组织主要领导分别签字，乡级由乡主要负责人和村干部代表分别签字，方可上报。村自查结果，要形成总结报告，乡要形成综合报告报区县人民政府。
2、区县抽查。各区县在乡村自查的基础上，要组织农村集体资产管理、财政、纪检、审计、税务、金融等部门联合进行抽查验收，区县对乡的抽查面不低于50％，村级的抽查验收以乡级为主，但区县对村的抽查面不低于10％。各区县和有条件的乡要设立举报电话和意见箱，及时解决和解答群众提出的问题。对自查不彻底或清查结果未进行公布的，要责成其重查并公布结果。
3、上报结果。抽查结束后，各乡村要及时填报“乡（镇）和村级债务、债权清查汇总表”，各区县要在1999年10月下旬完成报表汇总工作，关于10月底前上报市人民政府农村集体资产管理办公室。
（三）处理阶段。1999年11月底完成。各乡村要对清查出来的各类债务、债权分类统计，进行处理。属债权类的，要采取必要措施抓紧清收；属债务类的，要制订资金筹集和偿还计划，采取切实有效的措施，分类处理，该偿还的要偿还，该划转的要划转，该核销的要核销，逐步消化，妥善解决。
（四）建章立制阶段。1999年12月底完成。要结合清理，建立健全借贷款管理制度、资产管理制度、财务公开制度。干部任期和离任审计制度。
1、借贷款管理制度。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，确需借贷款的，必须按程序进行。村级必须由村集体经济组织领导集体研究提出意见，民主理财小组审核，经成员大会或成员代表大会讨论通过后实施。乡镇借贷款，必须经领导班子成员集体研究决定；借贷数额较大的，必须由领导班子成员集体研究提出意见，经乡人民代表大会讨论通过后实施。
2、资产管理制度。对于较大数额的借入资金要实行专项管理，制订使用计划。落实使用责任、实行年度结算。对于出售、转让发生所有权或使用权转移的集体资产，必须经过评估。集体资产评估结果要按权属关系经集体经济组织确认，并经县级以上集体资产管理部门审核鉴定。
3、财务公开制度。债务、债权的管理必须入财务公开内容，没有纳入的，从今年开始必须纳入。
4、干部任期和离任审计制度。对现有的乡村干部任期和离任审计要增加有关债务、债权的内容。任期审计的主要对象乡村两级主要领导干部。审计工作分年度进行，一年一审。离任审计对乡村两级领导干部整个任期内的债务、债权责任进行。审计结果要作为干部任用的重要依据。对乡级领导干部的审计按照宁委办发〔1999〕46号文件执行。
四、清理工作的有关政策规定。
清理工作必须对已形成的债权债务妥善处理，并坚决制止新的不良债务的发生。
（一）妥善处理已形成的债务债权。化解乡村债务要依法办事，严格掌握政策界限，维护农民和债权人的利益。在偿还债务时，不得将乡政府、乡村集体经济组织所欠债务向企业、农民转嫁和摊派，也不得借机向企业和农民乱收税费，加重企业和农民负担。对农民欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助农民制订还款计划，逐步催缴；不合理的要坚决取消，不再催缴。
1、收欠还债。要运用法律、经济和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务；以集体名义借款用于代缴税费的，要向应缴纳税费的单位和个人催收，限期收回；对集体企业改制应回收的资金，要加大追缴力度，拒不缴纳的，可依照法律程序封存其资产。
2、核消减债。对于债权单位己撤消或债权人主动放弃追债要求的债务，可按规定程序予以核销；向非金融机构或个人高息借贷形成的债务，在确保还本的基础上，按照国家规定的利率结算：已付利息超过国家利率部分，可以抵算未付利息也可以减本。
3、划转、拍卖还债。以乡村名义为企业借款，一律划转给企业，由其负责偿还，企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还；企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。
（二）严格控制新的不良债务发生。要通过清理形成并建立控制债务增长的有效机制，增强集体经济发展的活力。
1、乡村举办公益事业，必须坚持量入为出的原则，严禁以借债形式搞达标、创政债。
2、严格按照政企分开的原则规范政府行为，乡政府一律不准直接办企业，不准为企业贷款提供担保和抵押；要严格区分财政资金与集体资金，不得改变集体资金性质和用途；乡村兴办生产、经营项目，要以集体经济组织、事业法人或企业法人身份投资，做好可行性研究，实行科学决策；向企业收费要依法进行，企业利润分配要按制度或章程进行。严格执行借贷款管理制度，凡违反规定擅自借款发生的债务，按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理。
3、坚决打击非法金融活动。对违反国家规定借高利贷的行为，乡村两级逐笔登记，对以放高利贷的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。
4、严格执行税收政策，规范税收征管。农业税、农业特产税。屠宰税要明确纳税人，据实收取，不得由乡村集体经济组织借款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借款代缴，如有发生，必须限期全额收回。乡村两级也不得为完成缴费和摊派任务借债、垫款。
5、大力发展集体经济，增强经济实力。发展集体经济要走多业化、多元化、多样化的路子。要从单纯经营企业转向经营企业和经营资产并重，从单一兴办工业转向一、二、三产业综合经营，开辟实业、资源、资本等多种形态增值的新途径。要坚持以市场为导向，因地制宜，扬长避短，充分发掘各自的优势和潜力，努力寻找适合本地情况和特点的发展路子，增强经济实力。
6、精减人员，大力压缩非生产性开支，通过定编、定员、定责、定酬办法，减少乡村两级干部人数，优化干部结构，下决心减少开支。从严控制村定额补贴干部的人数和补贴标准，村干部可实行交叉兼职，严格控制乡村管理费和招待费开支。
（三）严肃查处违法违纪行为。对清理过程中发现的违法犯罪行为，要坚决予以查处。凡贪占挪用的，先退赔后处理；违规借用的，先还款后定性。对以集体名义举债、个人从中牟利的乡村干部，要责令其将非法所得全部退回，并视情节轻重给予相应的处分；对挪用借贷款的，要责令其将所花的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位负责人的责任；对利用职权谋私数额不多、影响不大、并能积极退还的，以教育为主，自查自纠，对不按规定程序决策、脱离实际、盲目举债营造所谓“政债”的干部，既不得提拨重用，也不得让其留下债务异地做官，造成经济损失的，要追究责任。对极少数问题严重、弄虚作假、隐瞒阻挠、影响较大的，要给予党纪处分，直至追究刑事责任。
五、加强对清理工作的组织领导
当前乡村两级不良负债数额大，涉及面广，增长速度快，并且还在蔓延。各区县政府要把清查、处理债务，制止不良债务增加作为今年农业和农村工作的一项重要内容，摆上议事日程，县乡两级政府主要负责同志为本辖区清理乡村不良债务的第一责任人，要亲自组织部署落实。农村集体资产管理办公室、财政、纪检、审计、税务、金融等有关部门要密切配合，加强对这项工作的协调和指导。具体地，乡级债务清理由财政部门负责，村级由农村集体资产管理部门负责，总体资料汇总由农村集体资产管理部门负责。要把制止乡村两级不良债务增加的工作与整顿农村金融秩序、防范金融风险工作结合起来，与加强农村基层组织建设，推进农村基层民主，实行政务、村务公开结合起来，统筹安排，综合治理。清理的成效要作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容。
乡村两级侦务的清查、处理和制止不良债务增加工作，涉及方方面面的利益，事关重大。各地要在保持农村稳定的前提下，从实际出发，积极稳妥地进行，使这项工作取得实效。各区县要在今年底前，将乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的有关情况向市政府报告。


1999年9月11日
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