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关于贯彻落实中办发〖1997〗16号文件进一步稳定和完善我市农村土地承包关系的通知
广州市政府



各区、县级市党委和市人民政府，市直局以上单位：
稳定和完善土地承包关系，是当前党的农村政策的核心内容。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〖1997〗16号），要求各地必须从政治的高度，将这项工作落到实处，现结合我市实际，提出贯彻意见如下：
一、充分认识新形势下稳定农村土地承包关系的重要意义
党的十一届三中全会以来，我国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，这一基本制度的主要内容就是农村的土地承包关系。稳定以家庭联产承包为主的责任制的重要基础。十多年的改革实践证明，以家庭联产承包为主的责任制，是农村生产关系和土
地制度的成功变革，它既坚持了土地等生产资料的公有制，是通过生产资料所有权与经营权的分离，实现了生产资料与劳动者的紧密结合，既赋予了农民生产经营自主权，调动了农民生产积极性，又发挥了集体统一经营的优越性；既体现了多劳多得的分配原则，又理顺了国家、集体、个人
三者利益关系，完全符合目前农村生产力发展的客观要求，符合广大农民的利益和愿望，极大地促进了农业和农村经济的发展。由于这种灵活、有效的经营机制适应我国现阶段农业生产的特点，可以容纳农村不同的生产力水平，具有广泛的适应性和强大的生命力，所以在今天，它仍然是农
村建立社会主义市场经济体制，实现农业现代化所必需的重要制度基础；是当前调动农民生产积极性，保证农业持续发展的最基本推动力。
近年来，我市农村经济和第二、第三产业都有了很大发展，但在农村大部分地区，土地仍然是劳动力的重要载体，是农民最主要的生产资料和生活来源。各级、各部门必须正确认识当前农村的经济形势：只有农村土地承包关系稳定了，才能保障广大农民最基本的生产、生活条件，才能
保护和调动农民生产的积极性，才能稳定农村基本经营制度，并为整个经济体制改革和发展提供稳定的社会环境和经济基础。各地要从促进农村经济发展、维护农村社会稳定、确保农村改革顺利进行的高度，认识当前稳定和完善农村土地承包关系的深远意义和现实意义。要把思想认识统一
到中办发〖1997〗16号文精神上来，高度重视稳定农村土地承包关系的工作，切实加强领导，不折不扣地将党中央、国务院制定的稳定和完善土地承包关系的方针政策贯彻、落实到基层。
二、认真做好指导农村新一轮土地承包的工作
土地问题是农村一个十分敏感的问题，各级党委和政府在落实中央关于延长土地承包期政策的过程中一定要把工作做细。要注意调查研究，正确把握政策界限，注意工作方法，因地制宜，分类指导，确保工作的顺利开展。
（一）继续坚持农村集体土地实行家庭联产承包的制度。要做好土地承包期再延长30年的工作。根据我市的情况，大多数地方原来以户平均分包的耕地（包括水田、旱地），在第一轮承包期满后，都要按照中央的有关政策规定，由发包方（农村集体经济组织）与农户继续签订承包期
限30年的土地分包合同。但延长土地承包期的工作同在原承包合同期满后进行，到期一批，续订一批，严禁强行终止原土地承包合同而重新调整或发包土地，切实维护承包合同的严肃性。
在我市少数经济发达、且劳动力具备转移条件的地区，农民自愿实行其它的土地承包经营方式，要切实把握好以下几点：一是符合农民的意愿，无论实行哪一种土地承包经营方式，都必须经该集体经济组织内部大多数农民同意，绝不能用行政命令的办法硬性规定，变相增加农民负担；
二是必须明确农民对集体土地的承包权利不变。三是由集体集中经营的土地收益，扣除合理提留统筹费外。必须返还给原承包农户。
（二）严格执行土地承包关系“大稳定、小调整”的原则。“大稳定”主要是指：在合同规定的承包期内，集体土地的承包关系要基本保持稳定、不能随便打乱，严禁以任何理由强行改变土地的权属；在新一轮承包中，原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，应尽量保持原承包办
法不变，直接延长承包期。对一些因人口、劳力、土地等生产要素变化较大，人地矛盾突出的地方，为了维护农村社会的稳定、减少土地丢荒，可按中办发16号文规定的程序进行土地的“小调整”，但要严格控制其范围。
（三）进一小完善农村双层经营体制。在新一轮的土地承包工作中，各地要认真总结第一轮承包的经验，妥善解决好承包地块过于零碎分散、集体统一服务功能弱化等问题，正确处理好家庭承包经营与集体经济组织统一服务的关系。要鼓励和引导抓住有利时机开展综合冶理，包括兴修
水利设施，搞好农田基本建设和适当调整承包地块，使耕地面积扩大和连片，改善生产条件以便于农业机械化作业。但集体土地实行统一规划布局、连片种养，其生产经营的基础仍然应当是分户承包、家庭经营。同时，应充分发挥集体统一协调服务的作用，主要是在兴修水利、土地整治中
进行统一规划组织，在产前、产中、产后的各个环节提供统一服务等，以此促进农业增产和农民增收。集体统一整治土地确实需要调整到农民承包地的，必须充分尊重农民的意原，进行民主协商，不能采取强制手段调整农户承包地，侵害农民合法权益。
三、逐步建立和完善土地承包经营权依法流转的机制
按照“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，强化管理权”的思路，建立和完善土地使用权合理流转机制，是在坚持以家庭联产承包为的责任制和统分结合的双层经营体制的前提下，适应社会主义市场经济的要求，充分尊重土地发包方、承包方双方的意愿和权益，在农村集体土地产
权制度改革实践中逐步形成的。土地使用权的流转有利于农村劳动力资源的合理流动和土地资源的优化配置，也为耕地向种田能手集中、促进适度规模经营创造了条件，因此，要积极引导和完善管理。在土地流转中，要坚持农村集体土地公有制原则，不能改变土地集体所有制的性质；要坚
持自愿互利、平等协商的原则，协商一致，等价有偿，有能有任何强制的行为；要按照市场经济规律，在土地流转中充分利用地租、价格等经济杠杆和股份制、合作制等组织形式，实现土地与各种资源的优化配置；要坚持土地的依法流转，坚决执行国家有关土地管理士的法律、法规和政策
。各地可从实际出发，在充分尊重农民意愿的基础上，允许农民在承包期内，将其承包土地的使用权依法转包、转让和入股。土地流转的双方应通过土地流转合同或股份合作制章程，明确双方的权、责、利。集体经济组织通地反租倒包或土地使用权入股的方式，把土地集中起来统一经营的
，必须解决好原承包农户的口粮和土地收益返还分配的问题，切实保护农民的合法权益，使农村土地承包经营权依法、健康、有序地流转。
四、依法稳定和完善我市农村土地的承包关系
以家庭联产承包为主责任制已被写入《宪法》，用国家根本大法的形式确立了其法律地位。近年来，省和市先后制订了《广东省农村社区合作经济承包合同条例》和《广州市农村集体经济承包合同管理规定》等地方性法规，把农村集体和农户为明确双方在土地承包关系中的权利、义务
和责任而签订的承包合同，纳入了法制管理的轨道，以法规制度来保障农村土地承包关系的稳定，保护农民的合法权益，避免了随意性和侵权行为，增强了农民家庭经营的稳定感和长远预期。各级党委、政府要严格依照法律、法规的要求，健全各级农村承包合同管理机构，依法律、法规的
要求，健全各级农村承包合同管理机构，依法加强农村承包合同管理。当前要做好三项工作，一是结合农村新一轮承包抓好土地承包合同的签订、续订和鉴证工作。集体与农户双方签订（续订）的土地分包合同，应采用由区、县级市农村承包合同主管部门统一印制的合同文本，并健全合同
文书档案管理制度，实行规范化管理；二是坚决维护承包合同的严肃性。严禁擅自变更和强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，侵害当事人合法权益的行为，要坚决纠正；三是抓好承包合同的检查监督以及纠纷的调解、仲裁工作。教育、督促承包合同双方当事人严格履行
合同约定的权利和义务，依法凋解、仲裁农村承包合同纠纷。



1997年12月18日
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