最高人民法院

　　人民法院服务保障全国统一大市场建设行政诉讼典型案例

　　二〇二三年十二月


　　目 录
　　一、甲环保科技公司诉某县人民政府行政协议案
　　二、甲电力设计公司诉某区市场监督管理局行政登记案
　　三、甲信用评价公司诉某市市场监督管理局行政处罚案
　　四、王某诉某区市场监督管理局行政处理案
　　五、甲旅游公司诉某区人民政府行政补偿案
　　六、甲驾校诉某省市场监督管理局行政处罚案
　　七、甲制衣公司诉某市市场监督管理局行政处罚案
　　八、甲物业管理公司诉某县财政局投诉处理决定案


　　一、甲环保科技公司诉某县人民政府行政协议案
　　【基本案情】
　　2011年9月，甲环保科技公司与某县人民政府签订协议，约定双方共同投资实施城市生活垃圾处理工程项目。至2012年，该项目因故未实际建设并投入运营，处于中止状态。2015年6月，某县人民政府授权该县城市管理局与乙公司签订了《生活垃圾焚烧热电联供厂BOO项目特许经营协议》(以下简称《特许经营协议》)，由该公司的子公司特许经营垃圾焚烧热电联供厂。项目现已实际投产运营。甲环保科技公司提起诉讼，请求确认某县人民政府授予乙公司的子公司生活垃圾焚烧热电联供特许经营权的行为违法，并予撤销。另，在本案二审审理期间，某县人民政府确认就《特许经营协议》所涉特许经营项目在缔约前未向公众及相关利害关系方进行告知或发布招投标文件等。乙公司确认在《特许经营协议》所涉特许经营项目方面存在行业竞争对手。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条、第十五条等条款的规定，行政机关在缔结公用事业特许经营类别的行政协议时，应当履行先契约义务，以公平竞争方式选择缔约人进行缔约。这是法律的强制性要求。《特许经营协议》的缔结系通过非公平竞争方式进行，缺乏法律依据，明显违反法律的强制性规定，构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，应属无效，故判决确认《特许经营协议》无效，并同时判决某县人民政府依法采取补救措施，履行行政管理和服务职能，保障持续稳定安全地提供与《特许经营协议》所涉特许经营项目相关的公共产品及公共服务。
　　【典型意义】
　　维护统一的公平竞争制度，强化市场基础制度规则统一，是充分发挥市场在资源配置中决定性作用，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动的重要保障，也是产权平等保护、确立竞争政策基础地位和推进供给侧结构性改革的前提。在缔结和履行行政协议过程中，依法保障和实现公平竞争，保护缔约人和潜在缔约人合法权益，对于构建全国统一大市场，具有重要意义。本案中，涉案特许经营项目存在行业竞争对手，行政机关在缔约前未以公平竞争方式选择缔约人，未做到对各类市场主体一视同仁、平等对待。人民法院通过强化公平竞争在行政协议、尤其是政府特许经营协议缔结过程中的基础性地位，明确了行政机关依法实现产权平等保护、维护统一公平竞争制度的职责。本案的审理对于扎实推进依法行政、不断提升行政管理公信力，打造市场化法治化国际化一流营商环境，营造市场主体投资兴业良好生态等具有示范意义。
　　二、甲电力设计公司诉某区市场监督管理局行政登记案
　　【基本案情】
　　2017年7月，案外人杨某某持甲电力设计公司营业执照复印件、分公司登记申请书、甲电力设计公司章程、关于甲电力设计公司某分公司负责人任命书、授权委托书、身份证复印件、租房合同等相关资料，向某区市场监督管理局申请设立甲电力设计公司某分公司。经审查，某区市场监督管理局认为杨某某提交的材料齐全、符合形式要求，于2017年8月办理了甲电力设计公司某分公司的注册登记。甲电力设计公司诉称，2019年6月，其在进行正常的企业年审中，被要求一并提供涉案分公司的企业年报，方得知注册成立了该分公司，给其生产经营活动造成严重影响，故请求撤销某区市场监督管理局对该分公司的行政登记。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，依照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定，申请人应当对申请办理公司登记的文件、材料的真实性负责，公司登记机关只对申请文件、材料进行形式审查。公司登记机关认为需要核实的，才予调查核实。案外人杨某某在向某区市场监督管理局申请注册设立甲电力设计公司某分公司登记时，提供的相关申请文件、材料符合规定。某区市场监督管理局对于设立甲电力设计公司某分公司的登记申请，已尽到审查义务，但案外人杨某某向某区市场监督管理局提交的材料虚假，导致登记错误。某区市场监督管理局依据虚假申请材料作出的甲电力设计公司某分公司登记行为，缺乏事实根据，故判决撤销该局对甲电力设计公司某分公司进行的行政登记。
　　【典型意义】
　　合格的市场主体是健康市场的基础，诚实守信是合格市场主体的基本要求。营造诚实守信、健康发展的市场环境，要求依法开展市场主体登记注册工作，实行统一的市场准入制度，把好统一大市场建设的第一道关。为了提高市场准入效率，增强市场主体活力，避免过度干预市场自主性，市场监管部门通常在认定申请设立公司的文件、材料符合形式要求后便作出准予登记决定。在案件审理中，人民法院充分发挥行政审判职能作用，以事实为根据、以法律为准绳，对市场准入行为进行合法性审查。在查明申请材料虚假后，及时纠正错误登记行为，促使不合格的市场主体退出市场，消除合格市场主体的后顾之忧，有力地维护了统一的市场准入制度。
　　三、甲信用评价公司诉某市市场监督管理局行政处罚案
　　【基本案情】
　　一家在香港特别行政区注册的社团制定了两个企业信用评价标准。该社团将这两个标准授权给在北京注册的一家案外公司。甲信用评价公司又从该案外公司获得分授权。在甲信用评价公司网站关于企业信用信息管理平台的网页上，几乎每一个页面（包括首页）的底部，均有“依据中华人民共和国信用行业标准……评分评级……”等内容。甲信用评价公司简介的页面内有“经国家工商行政管理部门核准注册成立的全国性、国际化、社会化、标准化、专业化的信用评价机构……是中华人民共和国信用行业标准评价机构，执行标准依法在中国国家标准化管理委员会备案……”等内容。2019年3月，某市市场监督管理局在对甲信用评价公司检查时发现，该公司使用的这两个标准没有在相关主管部门备案或审批。自2018年12月至2019年4月，甲信用评价公司按照这两个标准对多家单位开展信用评级活动，收费若干元。某市市场监督管理局认为，根据《中华人民共和国标准化法》第十二条第二款的规定，甲信用评价公司使用的不是行业标准，构成虚假宣传，违反《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款的规定，决定依照该法第二十条第一款的规定，责令该公司停止违法行为，罚款若干元。甲信用评价公司提起诉讼，请求撤销该行政处罚决定。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，依照《中华人民共和国标准化法》第十二条第二款“行业标准由国务院有关行政主管部门制定，报国务院标准化行政主管部门备案”的规定，冠以“行业标准”的标准均由国务院有关行政主管部门制定。甲信用评价公司使用的两个标准明显不属于该法规定的“行业标准”。甲信用评价公司以“中华人民共和国信用行业标准”对外宣传，引人误解，构成不正当竞争，应予处罚。但该公司使用的这两个标准客观存在，社会危害程度相对较低，考虑到对新兴标准、引入标准监督的精神是以规范发展为主、惩戒为辅，故判决变更为较低的罚款数额。
　　【典型意义】
　　完善社会信用制度和信用体系、建立健全社会信用评价体系是构建全国统一大市场的重要保障。建立企业信用状况综合评价体系是加快建设全国统一大市场的应有之义。国家鼓励企业、社会团体和教育、科研机构等开展或参与标准化工作、国际标准化活动，鼓励社会团体制定高于推荐性标准相关技术要求的团体标准，鼓励制定具有国际领先水平的团体标准。在行政执法过程中，涉及不同地区标准转化和使用的，应当以规范发展为主，维护市场公平竞争环境与完善市场运行制度并重。本案中，人民法院结合我国企业信用评价标准的发展状况，认为应当遏制信用评价体系中违反法律规定、扰乱市场秩序的行为，对企业给予行政处罚，同时应当综合考虑企业行为的社会危害性等因素，鼓励市场主体探索开展高质量国际标准化活动。本案判决兼顾监管规范和促进发展，审慎调低罚款数额，降低对中小微企业的影响，促进了行业标准领域行政执法的公平公正。
　　四、王某诉某区市场监督管理局行政处理案
　　【基本案情】
　　2019年12月，王某从第三人处购买了某普洱古树茶。该产品简介称，选用1800多年乔木古树茶为原料，在制作过程中加入某稀有寄生植物，是不可多得的普洱珍品。2020年2月，王某向某区市场监督管理局举报称，涉案茶产品添加某稀有寄生植物属食品中违法添加药品行为，且违反食品安全标准，要求处理。某区市场监督管理局经调查后，对王某作出举报投诉回复通知书，认为未发现该产品存在明显违法行为，不符合立案条件，故决定不予立案。王某不服，提起诉讼。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，本案争议焦点是涉案普洱茶产品添加某稀有寄生植物是否构成食品中添加药品的违法行为，及是否违反食品安全标准。经查，某稀有寄生植物系普洱茶树寄生植物，在云南本地长期有与普洱茶共同饮用的饮食习惯。某稀有寄生植物未被《中国药典》（2015版）纳入药材饮片范围，也未被原卫生部纳入《既是食品又是药品的物品名单》《保健食品禁用的物品名单》等名录。王某主张第三人在食品中添加药品，不符合食品安全标准，缺乏事实根据。某区市场监督管理局查明本案事实后，决定对王某的举报投诉事项不予立案，并无不当，故判决驳回王某的诉讼请求。
　　【典型意义】
　　弘扬优秀传统文化，推广具有浓郁民族、历史特色的产品，有助于丰富全国统一大市场建设的文化内涵。对不违反法律法规禁止性规定、未被列为市场准入负面清单的区域性特色产品，市场监管部门应当给予尊重和平等保护，不宜因个别消费者举报投诉而轻易禁止销售。本案中，市场监管部门对涉案茶产品是否违反食品安全法律法规进行了审慎审查，充分尊重普洱茶的地方饮食习惯，顺应市场规律，保障了市场自主性，满足了人民群众消费需求。人民法院监督支持行政机关依法行政，通过司法裁判明确市场监管领域执法规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，激发市场活力潜力，助推形成供需互促、产销并进、畅通高效的国内大循环。
　　五、甲旅游公司诉某区人民政府行政补偿案
　　【基本案情】
　　2002年，为了举办国内国际赛事，某区人民政府积极推进皮划艇激流回旋训练比赛基地项目建设，要求某水库管理所采取招商办法选择项目合作投资建设伙伴。同年，该水库管理所与乙公司签订合作开发经营皮划艇激流回旋项目合同，约定由双方组建公司建设和经营该项目，前者以相关工程设施、水库水及现有土地、河道参股，后者以承担合作项目所需的建设资金参股。其后，甲旅游公司作为项目公司成立。自2003年起，甲旅游公司先后取得该区规划局、建设局颁发的用地规划和工程规划许可证、施工许可证。其后，甲旅游公司承办了一批体育赛事。2017年8月，相关环境保护部门发出通知，认定甲旅游公司经营的漂流项目涉及国家级自然保护区核心区及实验区，责令该公司在收到通知之日起7日内立即关停该项目，并对破坏的自然河道实施生态修复。2019年4月，甲旅游公司向某区人民政府提出补偿申请。某区人民政府未作出书面答复，也未作出补偿决定。甲旅游公司提起诉讼，请求判决某区人民政府对其履行补偿职责。
　　【裁判结果】
　　一审法院判决某区人民政府补偿甲旅游公司关停损失若干元。某区人民政府和甲旅游公司均不服，提起上诉。在二审法院的主持下，甲旅游公司与某区人民政府自愿达成调解协议，主要内容包括：甲旅游公司同意完全退出激流回旋漂流项目，该项目投资、建设、运营的所有资产均归某区人民政府所有；某区人民政府支付甲旅游公司补偿款若干元。该协议经二审法院以《行政调解书》予以确认，产生法律效力。
　　【典型意义】
　　政府诚信是社会诚信体系建设的重要组成部分。招商引资是促进地方经济社会发展的重要引擎。在招商引资、政府与社会资本合作等活动中，行政机关应当遵循诚实守信原则，依法践行对投资企业作出的承诺。因国家利益、社会公共利益等需要改变招商引资承诺、协议的，行政机关应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体受到的合法损失予以补偿。本案中，人民法院充分发挥裁判平衡利益、定分止争的职能作用，努力平衡司法的刚性和柔性、力度和温度，通过执法司法协同化解争议的方式，促使行政机关积极主动履行补偿义务，依法及时保护市场主体的合法权益。本案的审理有效维护了社会公共利益，有利于培育发展全国统一的生态环境市场，营造稳定公平透明可预期的营商环境。
　　六、甲驾校诉某省市场监督管理局行政处罚案
　　【基本案情】
　　2016年2月，甲驾校与位于相邻两县的另外两家驾校签订《联合经营协议》，约定对C1、C2驾照培训实行联合经营模式。具体作法包括：对招收的三县学员的收费价格不低于核定的成本价；为确保协议实施，三驾校开设专用账户，各自存入10万元保证金；将培训一名学员的毛利润确定为1000元，毛利润全部存入该专用账户；若发生低于核定成本价收费等违约行为，追究违约责任10万元。其后，因一家驾校未按约履行，甲驾校和另外一家驾校追究其违约责任10 万元。2016年11月，三驾校又签订《联营补充协议》，将每名学员的毛利润调整为500元；加大违约责任追究力度，对违约行为追究违约责任50万元。某省市场监督管理局于2017年8月作出行政处罚决定，责令三驾校停止违法行为，罚款若干元。甲驾校提起诉讼，请求撤销对其作出的行政处罚决定。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，依照当时有效的《中华人民共和国反垄断法》的相关规定，具有竞争关系的经营者不得达成固定商品或服务价格的垄断协议。判断是否构成垄断协议，核心是判断经营者就商品或服务价格达成的协议是否排除、限制竞争。三驾校分别位于相邻的三县。三驾校作为同样提供C1、C2驾照培训服务的经营者，具有较强的替代关系和竞争关系。三驾校所签联营协议确定最低成本价格、约定收费不得低于最低成本价格、对低于最低成本价格的收费追究违约责任等情况，系以约定最低成本价格来统一价格，明显具有排除、限制市场竞争的目的和效果，属于具有竞争关系的经营者达成固定商品或服务价格的垄断协议。被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故判决驳回甲驾校的诉讼请求。
　　【典型意义】
　　着力强化反垄断、依法查处不正当竞争行为，有助于解决妨碍全国统一大市场建设的不当市场干预和不当竞争行为问题。在市场经济活动中，除非适用政府指导价或政府定价，经营者应当遵循公平、合法和诚实信用原则，根据生产经营成本和市场供求状况自主定价。本案中，三驾校签订联合经营协议，实施价格串通，剥夺了消费者的自主选择权，严重扰乱当地驾照培训市场公平竞争秩序，依法应予行政处罚。人民法院正确适用法律，支持市场监管部门依法打击、制止垄断行为，充分发挥司法在强化反垄断风险识别、预防，制止垄断行为、解决垄断纠纷等方面的职能作用，坚决维护统一大市场的公平竞争秩序。
　　七、甲制衣公司诉某市市场监督管理局行政处罚案
　　【基本案情】
　　2004年3月，甲制衣公司在某市市场监督管理局登记设立。因未报送2017年、2018年年度报告，某市市场监督管理局将该公司列入异常经营名录，于2020年1月在该局所属市人民政府门户网站发布催告，告知包括该公司在内的多家企业，在公告发布之日起15日内未主动申报年度报告或办理注销登记的，将依法予以吊销。该局于2020年1月向税务机关函询该公司自2019年7月1日以来的纳税记录及社保缴纳情况，得知无相关记录。该局于2020年2月进行实地调查，未发现该公司有开展经营活动的迹象。某市市场监督管理局于2020年4月作出行政处罚决定，对该公司吊销营业执照。另，2018年11月，人民法院裁定受理债权人对甲制衣公司进行破产清算的申请。2019年3月，甲制衣公司的第一次债权人会议召开，债权人表决同意该公司停止营业、同意该公司的重整申请。在诉讼期间，人民法院未裁定该公司进入破产重整程序。该公司管理人了解到被吊销营业执照后，提起诉讼，请求撤销某市市场监督管理局吊销该公司营业执照的行政处罚决定。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，依照当时有效的《中华人民共和国公司法》第二百一十一条第一款和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十七条的规定，公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。本案中，人民法院已经受理了对甲制衣公司进行破产清算的申请，债权人会议已表决通过停止该公司营业的报告，故该公司自2019年3月起停止营业并非无正当理由的自行停业。参考《工商总局 税务总局关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》（工商企监字〔2016〕97号）规定精神，已进入破产程序的企业，应从清理范围中剔除，宜通过破产程序退出市场，故判决撤销某市市场监督管理局吊销甲制衣公司营业执照的行政处罚决定。
　　【典型意义】
　　企业是最重要的市场主体。保障企业依法平等准入和退出，是加快建设全国统一大市场的必然要求。市场监管部门应当坚持依法行政，公平公正监管，正确适用市场监管规则。对于进入破产程序的企业退出市场，应当按照当时有效的《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国破产法》《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规，及《工商总局 税务总局关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》等相关政策的规定，区分情况、分类处置。对于清理对象存在已办理清算备案或已进入破产程序等情形的，可以从清理范围中剔除。本案的审理对于保护进入破产程序企业的合法权益，助推民营企业通过破产制度脱困重生，保障市场主体依法有序退出具有积极意义。
　　八、甲物业管理公司诉某县财政局投诉处理决定案
　　【基本案情】
　　2020年7月，某县人民医院作为采购人，某县交易中心作为采购代理机构发布物业管理服务公开招标公告。2020年8月，甲物业管理公司中标。因其他供应商质疑投诉，2020年9月，某县财政局经调查认为，涉案项目招标文件关于供应商须在某县所属市的政府采购网和公共资源交易网上进行注册登记的规定，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第八项及《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》第二条第六项的规定，向某县交易中心发出整改通知书，要求其废标，重新组织招标。2020年10月，某县交易中心发布废标结果公告，重新组织招标。甲物业管理公司向某县财政局投诉。2020年11月，某县财政局作出投诉处理决定,认定该公司的投诉事项不成立，决定驳回。甲物业管理公司提起诉讼，请求撤销某县财政局作出的投诉处理决定，判令该局重新作出投诉处理决定。
　　【裁判结果】
　　人民法院生效判决认为，《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《某市政府采购供应商准入管理暂行办法》均未规定供应商须在政府采购网或公共资源交易网上注册登记。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条第八项规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：……（八）以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。”《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》第一条第一款第三项规定：“全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，重点纠正以下问题：……（三）要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，或者要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍”。涉案项目招标文件违反《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第二款“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的规定。依照该法第三十六条第一款第二项“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：……（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的”之规定，应予废标，某县财政局向某县交易中心下达的整改通知符合法律规定，故判决驳回甲物业管理公司的诉讼请求。
　　【典型意义】
　　政府采购市场是统一大市场的重要组成部分。维护政府采购市场的公平竞争，对构建全国统一大市场具有重要引领作用。政府采购应当遵循公平竞争原则，不得违法限定投标人所在地、所有制形式、组织形式或设定其他不合理的条件，不得排斥、限制经营者参与政府采购活动。本案中，采购招标文件要求供应商在参与采购活动前须在指定网站注册登记，限制、排斥了潜在的供应商，妨碍了公平竞争。人民法院依法支持政府采购监管部门依法行使职权，破除地方保护和市场分割，依法保护各类市场主体平等参与政府采购的权利，有力地维护了统一开放、竞争有序的政府采购市场秩序。