自然资源部办公厅

自然资源部办公厅关于印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》的通知

自然资办发〔2020〕9号



各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门：

　　按照党中央、国务院关于生态文明建设决策部署，为建立和实施自然资源统一确权登记制度，推进自然资源确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，进一步明确自然资源确权登记的技术标准和操作要求，更好地指导全国各级登记机构做好自然资源确权登记工作，部根据《自然资源统一确权登记暂行办法》规定，研究制定了《自然资源确权登记操作指南（试行）》。现予以印发，请结合实际，认真贯彻实施，加快推进自然资源确权登记工作。



　　自然资源部办公厅

　　2020年2月14日


附件 :

《自然资源确权登记操作指南（试行）》.pdf
http://gi.mnr.gov.cn/202002/P020200225301734958741.pdf



自然资源确权登记操作指南（试行）

自然资源部

2020年2月

目录

1. 依据

2. 适用范围

3. 工作组织和工作流程

3.1 登记管辖

3.2 工作组织

3.3 工作流程

3.4 技术要求

3.4.1 数学基础

3.4.2 计量单位

3.4.3 精度要求

4. 首次登记

4.1 收集处理资料

4.1.1 资料收集清单

4.1.2 资料处理

4.2 制作工作底图

4.2.1 自然保护地工作底图

4.2.2 水流工作底图

4.2.3 国务院确定的重点国有林区工作底图

4.2.4 森林、草原、湿地、荒地工作底图

4.2.5 海域工作底图

4.2.6 无居民海岛工作底图

4.2.7 探明储量的矿产资源工作底图

4.2.8 工作底图要素

4.3 预划登记单元

4.3.1 登记单元预划的原则

4.3.2 登记单元的类型

4.3.3 登记单元预划的顺序

4.3.4 海域登记单元

4.3.5 无居民海岛登记单元

4.3.6 自然保护地登记单元

4.3.7 水流登记单元

4.3.8 国务院确定的重点国有林区登记单元

4.3.9 湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元

4.3.10 探明储量的矿产资源登记单元

4.3.11 登记单元编码

4.4 通告

4.4.1 通告的内容

4.4.2 通告的发布主体

4.4.3 通告的发布形式

4.5 地籍调查

4.6 登记审核

4.6.1 审核主体

4.6.2 审核内容

4.6.3 其他特殊审核要点

4.7 公告

4.7.1 公告的内容

4.7.2 公告的发布

4.7.3 异议的处理

4.8 登簿发证

5. 其它登记

5.1 变更登记

5.1.1 依职权变更

5.1.2 依嘱托变更

5.2 更正登记

5.2.1 适用情形

5.2.2 依嘱托更正

5.2.3 依职权更正

5.3 注销登记

5.3.1 适用情形

5.3.2 一般程序

6. 登记资料管理

6.1 登记簿管理

6.1.1 登记簿介质

6.1.2 登记簿关联信息更新

6.2 数据库建设与管理

6.3 登记信息的利用

6.3.1 登记结果的公开

6.3.2 登记信息的共享

6.3.3 登记原始资料查询

附件 1 自然资源登记簿

附件 2 自然资源登记单元代码编制规则

附件 3 首次登记通告和公告样式

附件 4 自然资源地籍调查技术要求

附件 5 自然资源确权登记审核表

附件 6 异议处理告知书

1. 依据

依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国物权法》《中华人 民共和国土地管理法》《不动产登记暂行条例》等相关法律法规和中共 中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》、中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指 导意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》 和《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）等 相关政策，制定本操作指南。

2. 适用范围

本操作指南适用于对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间的确权登记。

3. 工作组织和工作流程

3.1 登记管辖

自然资源主管部门作为承担自然资源确权登记工作的机构（以下简称登记机构），按照分级和属地相结合的方式进行登记管辖。自然资源部会同省级人民政府负责组织开展由中央政府直接行使所有权的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地以及大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地和草原、国务院确定的重点国有林区、中央政府直接行使所有权的海域、无居民海岛、石油天然气、贵重稀有矿产资源等自然资源和生态空间的确权登记工作。具体登记工作由自然资源部负责办理。

各省人民政府负责组织开展本行政区域内由中央委托地方政府代理行使所有权的自然资源和生态空间的确权登记工作。包括除自然资源部直接开展确权登记之外的各类自然保护地、水流、森林、湿地、草原、荒地、探明储量的矿产资源。具体登记工作由省级及省级以下登记机构负责办理。

跨行政区域的自然资源确权登记由共同的上一级登记机构或者指定登记机构办理。

为保持水流登记单元的完整性，除自然资源部负责登记的大江大河大湖和跨境河流外，省域内跨县市的主要河流及省管河流应由省级登记机构按省级行政区范围办理。

市县应按照要求，做好本行政区域范围内自然资源确权登记工作。

3.2 工作组织

自然资源部负责指导、监督全国自然资源确权登记工作，编制全国自然资源确权登记工作方案，制定相关技术规范及标准；统一开发建设自然资源确权登记信息系统；负责国家层面自然资源确权登记工作。

省（自治区、直辖市）人民政府对本省（自治区、直辖市）自然资源确权登记工作负总责，组织省级自然资源主管部门会同相关部门编制本省（自治区、直辖市）工作总体方案和年度工作计划，并指导 监督省级及省级以下自然资源主管部门制定本级自然资源确权登记实施方案，协调解决省级职责、机构、编制及资金等重大问题。总体工作方案报自然资源部审核后以省（自治区、直辖市）人民政府名义印发。省级自然资源主管部门具体负责本省（自治区、直辖市）自然资源确权登记业务指导工作，制定地方技术规范及标准，组织开展全省（自治区、直市）

自然资源确权登记信息化工作，具体负责省级层面自然资源确权登记工作。

市县人民政府按照国家和省（自治区、直辖市）的要求，组织市县级自然资源主管部门会同相关部门，配合做好国家和省级层面自然资源

确权登记实施中的资料收集、通告和公告的发布、地籍调查、界线核实、权属争议调处等具体工作，协调解决本级职责、机构、编制及资金等问题。市县级自然资源主管部门负责市县级层面自然资源确权登记工作。

3.3 工作流程

3.3.1 前期准备。前期准备包括组织准备、技术准备和资料准备。在一定时期内对行政辖区内全部或者大部分自然资源统一组织开展首次登记的，应当建立“政府统一领导、自然资源部门牵头、相关部门参与配合”的工作机制。收集、整理自然资源、生态环境、水利、林草等相关部门已有的相关资料。

3.3.2 编制工作底图。对收集的资料进行整理、分析和技术处理，以最新的全国国土调查或年度变更调查成果为基础编制工作底图，如有现势性更强、分辨率更高的正射影像图，也可以采用。

3.3.3 预划登记单元。按照各类自然资源登记单元的划分要求预划登记单元。

3.3.4 发布通告。自然资源所在地县级以上地方人民政府发布首次登记通告。

3.3.5 内业调查。在工作底图基础上，通过内业采集和信息提取分析，调查获取登记单元范围内的自然资源自然状况、权属状况，形成初步调查成果。

3.3.6 关联信息。在登记单元调查初步成果上关联不动产登记信息、生态保护红线和国土空间规划用途等特殊保护信息、取水许可和排污许可信息以及矿业权信息等内容。

3.3.7 调查核实。由县级地方人民政府组织，对初步调查成果中的登记单元界线、自然状况、权属状况及关联信息等情况进行核实。

3.3.8 实地补充调查。对调查核实成果经进一步核实仍有缺失、不清晰、不一致或者存在争议的，采取解析和图解相结合的方式，开展实地补充调查，并进行权属争议调处。经调处，权属争议仍无法解决的，划分权属争议区。

3.3.9 调查成果上图。将调查核实和外业补充调查形成的调查成果，按照统一的规格和要求，进行整理上图。

3.3.10 数据库建设。按照国家标准建立自然资源地籍调查数据库。

3.3.11 审核。登记机构会同相关部门对登记内容进行审核。

3.3.12 公告。登记机构对拟登记的自然资源的自然状况、权属状况、关联信息等进行公告。

3.3.13 登簿。登记机构将自然资源的权属状况、自然状况等内容记载于自然资源登记簿（见附件 1），并关联国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定等信息，可以发放证书。

3.4 技术要求

3.4.1 数学基础

（1）坐标系统与投影方法

采用“2000 国家大地坐标系”（CGCS2000）。采用高斯—克吕格投影，标准的 3 度分带。

（2）高程基准

采用“1985 国家高程基准”。

（3）比例尺

比例尺不低于 1:10000。

3.4.2 计量单位

长度单位采用米，统计汇总登记采用千米，小数点后保留两位有效数字。

面积单位采用平方米，统计汇总登记采用公顷，小数点后保留两位有效数字。

3.4.3 精度要求

图解法获取坐标相邻界址点的间距误差不大于图上 0.3mm，图上允许误差 0.6mm；界址点相对于临近控制点的点位误差不大于图上0.3mm，图上允许误差 0.6mm；界址点相对于邻近地物点的间距误差不大于图上 0.3mm，图上允许误差 0.6mm。

解析法界址点相对于临近控制点的点位误差和相邻界址点间的间距误差不大于±0.10m，允许误差不大于±0.20m。

图解法套合精度要求：采用图解法的，采集的地物界线和位置与影像上的地物的边界和位置的套合程度应控制在 3 个像素以内。对于较弯曲的界址线，应适当增加拐点数，确保满足套合精度要求。

4. 首次登记

4.1 收集处理资料

4.1.1 资料收集清单

收集资料主要涉及自然资源、生态环境、水利、林草等部门，应当优先收集数字化成果、数据更新后的变更成果。

（1）基础数据。包括正射影像图、高分辨率遥感影像（优于 1 米分辨率）、数字线划图数据（DLG）、数字高程模型数据(DEM）)等基础测绘成果；

（2）各类资源调查成果。包括国土调查、湿地资源调查、草地资源调查、森林资源调查、水利普查、水资源调查、海域和无居民海岛调查等；

（3）各类资源的所有权和使用权等不动产登记成果资料。主要包括不动产的位置、面积、界址、单元号等自然状况信息。

（4）各部门的公共管制要求和特殊保护规定等资料。

（5）国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地的管理或保护审批资料，河流、湖泊等水流的堤防、水域岸线和管理范围资料，矿产资源储量估算范围等。

表 1.需收集的基础资料

部门

资料

用途

自然资源

1.全国国土调查，水、林、草、湿等自然资源专项调查及年度变更成果数据

主要用于制作工作底图、图层叠加分析、资源数量统计、登记单元划分等

2.农村集体土地所有权确权登记成果

主要用于制作工作底图、图层叠加分析、分析集体土地所有权相关情况。

3.国有土地使用权确权登记发证数据

主要用于制作工作底图、图层叠加分析、分析国有土地所有权和用益物权相关情况。

4.土地、房屋、林地、海域、无居民海岛等不动产登记资料

主要用于关联登记单元内的不动产权利登记信息

5.永久基本农田划定成果

主要用于分析保护和管制情况

6.土地利用总体规划数据库、国土空间规划成果、海洋功能区划成果、海岛保护规划成果

主要用于分析保护和管制情况

7.正射影像图、高分辨率卫星遥感影像、数字线划图数据（DLG）、数字高程模型数据(DEM）)等基础测绘成果

主要用于制作工作底图

8.全国海岸线修测成果

主要用于海域登记单元划分和海岸线资源情况的提取

9.全国海域勘界成果

10.领海基点及领海外部界限

11.全国海域海岛地名普查成果

主要用于无居民海岛调查信息的获取

12.中国海域海岛标准名录

13.海域、无居民海岛使用金征收标准

主要用于确定海域和无居民海岛等别，分析海域和无居民海岛的等别情况

14.海域分等定级成果

15.矿产资源储量数据库、储量利用现状调查数据库；探矿权登记数据库、采矿权登记数据库、国家矿产地储量空间数据库。

主要用于探明储量的矿产资源登记单元划定、调查、统计、建库及关联登记单元相关信息等

16.矿产资源储量审批认定和备案文件、矿产资源储量评审文件、审查合格的历年的矿山储量年度报告及其审核意见。

17.主体功能区规划成果

主要用于分析保护和管制情况

自然

资源、生态

环境

18.生态保护红线成果

主要用于分析保护和管制情况

生态

环境

19.水质监测成果、排污许可资料

主要用于分析水资源质量及关联登记单元相关信息

水利

20.水流、湖泊等统计资料

主要用于登记单元划分

21.水利普查、水资源调查评价等历史资料

主要用于登记单元划分、登记单元内资源数量质量的统计

22.河流、湖泊堤防、水域岸线和管理范围资料

主要用于登记单元划分和关联登记单元相关信息

23.取水许可资料

用于关联登记单元相关信息

林草

24.全国森林资源清查、森林资源现状调查的历史资料，国家公益林区划落界成果，林地“一张图”

主要用于汇总资源数量、质量

25.林地保护等级评定报告及图件成果

主要用于林地保护和管制

26.国家公园等自然保护地审批范围及功能区划成果

主要用于登记单元划分

27.国务院确定的重点国有林区的审批范围

主要用于登记单元划分

28.全国湿地资源调查的历史资料

主要用于资源数量质量的统计

等

29.全国草地资源保护、规划等成果

主要用于登记单元划分，资源

数量质量的统计

4.1.2 资料处理

4.1.2.1 空间图形的处理

（1）纸质图件的矢量化

将纸质图件扫描后进行校正、配准、矢量化。

各类界线无纸质或电子图形，仅用文字描述其主要拐点位置的，先将拐点落到图上，以拐点连线的方式生成矢量化成果。

（2）数据格式转换

对收集到的不同数据格式的电子图件数据，需将其转换成统一的数据格式。

（3）坐标系转换

图件原为 1954 年北京坐标系、1980 西安坐标系、WGS-84 坐标系的，需全部转换成 CGCS2000 坐标系。经过以上处理，收集到的不同介质、不同数据格式、不同坐标系的所有的地图资料均具有相同的数据格式和坐标系，且都是矢量数据。

4.1.2.2 不同比例尺数据叠加的处理

由于不同比例尺的地图，其图件内容的综合取舍程度不一样，导致小比例尺地图叠加到大比例尺地图上时，其线状、面状要素的精细程度相对较差，需进行技术处理。

（1）各类界线如能在规划、审批、确权等文本资料上找到文字性说明的，将界线与正射影像图、土地利用现状数据叠加，按照文字描述的界线走向，将现有界线进行细化；

（2）如界线的走向无文字性说明的，将界线与正射影像图、土地利用现状数据叠加，会同资料的提供方共同细化。

4.2 制作工作底图

叠加全国国土调查成果、自然资源专项调查成果、集体土地所有权确权登记成果、国有土地使用权确权登记成果、各省海域管辖界线、领海外部界限，以及公共管制和特殊保护等资料制作。

4.2.1 自然保护地工作底图

工作底图以不低于 1：10000 的最新正射影像图为基础，可以将以下空间数据进行叠加：

（1）国土调查成果，自然资源专项调查成果；

（2）农村集体土地所有权确权登记成果中的集体土地所有权权属界线、国有土地使用权登记成果中的国有土地使用权权属界线；

（3）自然保护地管理或保护审批范围界线。

4.2.2 水流工作底图

工作底图以不低于 1：10000 的最新正射影像图为基础，可以将以下空间数据进行叠加：

（1）国土调查成果，自然资源专项调查成果；

（2）农村集体土地所有权确权登记成果中的集体土地所有权权属界线、国有土地使用权登记成果中的国有土地使用权权属界线；

（3）管理范围线、堤防线、征地范围线，水库正常蓄水位线和洪水位线等。

4.2.3 国务院确定的重点国有林区工作底图

工作底图以不低于 1：10000 的最新正射影像图为基础，可以将以下空间数据进行叠加：

（1）国土调查成果，自然资源专项调查成果数据，全国林地一张图林地界线成果数据；

（2）国家批准的重点国有林区界线；

（3）重点国有林区不动产登记成果中国有林地使用权界线。

4.2.4 森林、草原、湿地、荒地工作底图

工作底图以不低于 1：10000 的最新正射影像图为基础，可以将以下空间数据进行叠加：

（1）国土调查成果，自然资源专项调查成果数据，全国林地一张图林地界线成果数据；

（2）农村集体土地所有权确权登记成果中的集体土地所有权权属界线、国有土地使用权登记成果中的国有土地使用权权属界线。

4.2.5 海域工作底图

工作底图以不低于 1：10000 的最新正射影像图为基础，可以将以下空间数据进行叠加：

（1）领海外部界限；

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