财政部 环境保护部 国家发展和改革委员会等

关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见

财建[2016]928号


财建[2016]928号　　

各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，新疆生产建设兵团：

　　开展横向生态保护补偿，是调动流域上下游地区积极性，共同推进生态环境保护和治理的重要手段，是健全生态保护补偿机制的重要内容。近年来，一些流域积极开展横向生态保护补偿试点，取得了阶段性进展，但总体上看，这项工作仍处于起步阶段，缺乏有效的合作平台，联防共治的长效机制尚未真正建立，一定程度上影响了流域生态环境治理的成效。为加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制，推进生态文明体制建设，经国务院同意，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。

　　全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，强化政策引导和沟通协调，充分调动流域上下游地区的积极性，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制，使得保护自然资源、提供良好生态产品的地区得到合理补偿，促进流域生态环境质量不断改善。

　　（二）基本原则。

　　1.区际公平、权责对等。流域上游承担保护生态环境的责任，同时享有水质改善、水量保障带来利益的权利。流域下游地区对上游地区为改善生态环境付出的努力作出补偿，同时享有水质恶化、上游过度用水的受偿权利。

　　2.地方为主、中央引导。流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，中央财政对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持，推动建立长效机制。

　　3.试点先行、分步推进。坚持先易后难，在积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点范围，积累经验后，再逐步扩展至跨多个省份的流域，并不断探索在其他生态环境要素开展补偿的可行性及实现路径，不断增强横向生态保护补偿机制的政策效能。

　　（三）工作目标。

　　到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立；在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制，探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点。

　　到2025年，跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大；流域上下游横向生态保护补偿内容更加丰富、方式更加多样、评价方法更加科学合理、机制基本成熟定型，对流域保护和治理的支撑保障作用明显增强。

　　二、主要内容

　　（一）明确补偿基准。将流域跨界断面的水质水量作为补偿基准。流域跨界断面水质只能更好，不能更差，国家已确定断面水质目标的，补偿基准应高于国家要求。地方可选取高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷以及流量、泥沙等监测指标，也可根据实际情况，选取其中部分指标，以签订补偿协议前3-5年平均值作为补偿基准，具体由流域上下游地区双方自主协商确定。

　　（二）科学选择补偿方式。流域上下游地区可根据当地实际需求及操作成本等，协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。鼓励流域上下游地区开展排污权交易和水权交易。

　　（三）合理确定补偿标准。流域上下游地区应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合确定补偿标准，以更好地体现激励与约束。

　　（四）建立联防共治机制。流域上下游地区应当建立联席会议制度，按照流域水资源统一管理要求，协商推进流域保护与治理，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评共商、环境污染应急联防机制。流域上游地区应有效开展农村环境综合整治、水源涵养建设和水土流失防治，加强工业点源污染防治，实施河道清淤疏浚等工程措施。流域下游地区也应当积极推动本行政区域内的生态环境保护和治理，并对上游地区开展的流域保护治理工作、补偿资金使用等进行监督。

　　（五）签订补偿协议。上述补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等，应通过流域上下游地方政府签订具有约束力协议等方式进行明确。

　　三、保障措施

　　（一）中央财政对跨省流域上下游横向生态保护补偿给予支持。对达成补偿协议的重点流域，中央财政给予财政奖励，奖励额度将根据流域上下游地方政府协商的补偿标准、中央政府在不同流域保护和治理中承担的事权等因素确定。对率先达成补偿协议流域优先给予支持，鼓励早建机制。

　　（二）加强跨界断面水质水量监测。国家有关部门和地方共同制定跨界断面水质水量监测方案，完善重要流域跨界断面监测网络，按照统一的标准规范开展监测和评价，并确保监测信息联网共享，为开展横向生态保护补偿提供客观权威的水质水量监测数据。

　　四、组织实施

　　（一）做好工作指导。财政部会同发展改革委、环境保护部、水利部等部门强化对流域上下游横向生态保护补偿机制建设的业务指导，将符合要求的跨省流域纳入试点范围，加强监督考核，及时跟踪机制建设工作，积极协调出现的新问题，不断丰富和完善补偿机制内容，确保工作有序开展；对跨多个省份的流域，强化政策研究，加快探索适合的模式。发展改革委、环境保护部、水利部等部门负责指导协调地方开展流域保护与治理相关规划编制、水质水量监测、流域环境保护和治理、水源涵养建设等工作。

　　（二）加强组织实施。各省（区、市）政府要明确工作任务及时间表，积极推动本行政区域内流域上下游地方政府尽快达成横向生态保护补偿协议。中央文件明确要求建立跨省流域上下游横向生态保护补偿机制的有关省级政府，要抓紧研究论证，积极开展协商，尽早确定补偿方案并组织实施。

　　（三）完善绩效考核。对纳入横向生态保护补偿机制的重点跨省流域，财政部会同有关部门通过引入第三方的方式，对试点工作开展情况进行绩效评估，其结果作为中央资金奖励的重要依据。省级行政区域内流域上下游横向生态保护补偿的绩效评估，由各省（区、市）政府自行组织实施。

　　各省（区、市）要根据本指导意见，结合实际情况，制定建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的具体实施办法。

　　财政部 环境保护部 发展改革委 水利部

　　2016年12月20日