财政部

关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见

财预[2010]443号

　　

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

　　为适应社会主义市场经济发展的需要，进一步推进完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力，现就建立和完善县级基本财力保障机制提出如下意见。

　　一、政策目标

　　县级基本财力保障机制以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。

　　二、基本原则

　　一是明确责任。地方财政是建立县级基本财力保障机制的责任主体。省级财政要加强财政科学化精细化管理，完善省以下财政体制，加大对基层的财力倾斜和支持力度。市级财政要强化统筹所辖县区协调发展的责任，帮助困难县乡提高财政保障能力。县级财政要强化自我约束，科学统筹财力，规范预算管理，切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。中央财政加大对地方财政的指导和帮助。

　　二是以奖代补。建立健全激励约束机制，根据地方工作实绩实施奖励，体现政策正确导向，形成合理预期。中央财政对县级基本财力保障较好的地区，给予激励性奖励，体现正向激励。对消化县级基本财力缺口取得成效的地区，给予保障性奖励，支持地方财政弥补财力缺口。

　　三是动态调整。根据有关政策和因素的变化，动态调整县级财力保障水平，建立保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态保障机制。在保障范围和标准的制定、奖励资金安排等方面，既要保障基层政府的基本支出需要，又要切合实际，具有可操作性。

　　三、主要内容

　　（一）制定县级基本财力保障范围和标准

　　中央财政制定县级基本财力保障范围和保障标准。保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。其中，人员经费包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，地方津补贴等项目；公用经费包括办公费等商品和服务支出，办公设备购置等其他资本性支出等；民生支出主要包括中央统一制定政策，涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出；其他必要支出包括必要的基本建设支出以及其他社会事业发展支出。保障标准根据基本保障范围内各项目的筹资责任和支出标准，以及与财政支出相关的保障对象和支出成本差异，综合考虑各地区财力状况后分县测算。中央财政根据相关政策和因素变化情况，适时调整和核定县级基本财力保障范围和标准。

　　（二）地方财政采取措施弥补县级基本财力缺口

　　县级财政要强化科学发展观念，努力发展县域经济，加强收入征管，增加财政收入，努力提高财政保障能力。同时要继续深化财政管理改革，严格控制和精简财政供养人员，优化支出结构，确保县级有关部门和乡镇运转的基本支出需要和民生政策的有效落实。对于采取上述措施仍不能满足基本财力保障的县（市、区），省、市级财政要根据县级基本支出需求，统筹考虑财力状况，通过完善省以下财政体制、加大转移支付力度等措施充实县级财力，帮助其弥补基本财力缺口。同时，省级财政要制定必要的约束机制，加强对县级财政预算安排和预算执行的监督管理，帮助县级财政合理安排预算，努力提高预算编制的科学性、完整性以及预算执行的严肃性。对县级基本财力存在缺口的地方，省级财政要制定保障缺口弥补方案和工作计划，报财政部备案后组织实施。

　　（三）中央财政根据工作实绩实施奖励

　　1、对县级财力保障较好的地区给予激励性奖励。根据各地县级基本财力保障情况，核定各地县级财力缺口额、实际缺口率和全国地方平均缺口率。将各地实际缺口率与全国地方平均缺口率相比较，实际缺口率低于平均缺口率的地区纳入奖励范围。奖励额根据各地区县级财力保障努力程度，结合财政困难程度和奖励调整系数核定。

　　2、对地方消化县级基本财力缺口给予保障性奖励。根据各地消化县级基本财力缺口数额，结合地方财力水平和奖励调整系数，对地方弥补财力缺口工作实绩给予保障性奖励。考虑到消化缺口情况需要根据当年决算数据测算确定，保障性奖励采取拨付清算制度，当年参考各地消化缺口工作计划拨付，第二年根据工作实绩进行清算，同时测算拨付下年度奖励资金。

　　3、对地方工作绩效给予考核奖励。根据地方上年度县级重点支出保障、上级财力下移等方面工作的努力程度和实际效果，对做得好的地区给予适当奖励。逐步将各地建立县级基本财力保障机制工作情况和乡镇财政管理情况纳入考核范围。对于未采取有效措施提高县级财力保障水平，财力缺口县缺口额继续扩大的地区，中央财政扣回奖补资金。

　　（四）具体工作步骤

　　为了保证奖补资金及早发挥效益，切实增强县级财政保障能力，县级基本财力保障实行当年核定，当年下达，事后清算的办法。具体工作步骤为：一是每年10月底前，中央财政根据相关政策和因素变化，调整确定下年度县级基本财力保障范围和标准。二是11月底前，地方在中央确定标准的基础上，确定本地区下年度县级基本财力保障标准，制定财力缺口弥补方案和工作计划，上报中央财政备案。三是次年2月底前，地方向中央财政报送上年工作总结，包括本地区县级基本财力保障机制工作进展情况、财力缺口弥补情况、年度工作计划落实情况等内容。四是原则上次年6月底前，中央财政考核各地上年县级基本财力保障状况，对财力保障较好的地区给予激励性奖励；根据各地弥补财力缺口工作计划，按一定比例拨付本年度保障性奖励资金，同时清算上年度地方消化财力缺口的保障性奖励。五是中央财政动态跟踪缺口县财力保障情况，包括缺口县增加财政收入，上级增加对县级转移支付、缺口县支出结构变化等。对3年后，即2013年仍存在县级基本财力缺口的地区，中央财政相应扣减该地方的均衡性转移支付或税收返还，直接用于补助财力缺口县。

　　（五）建立健全监督约束机制

　　1、探索建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系，准确、全面地掌握财政运行情况，科学、客观地评价地方基本财力保障的能力、努力程度和工作实绩。

　　2、地方各级财政部门要向本级人民代表大会或人大常委会报告中央奖励资金的使用情况，以及落实基本财力保障政策的措施与成效。省级财政部门要将有关情况汇总后报送财政部。

　　3、中央财政对地方上报数据资料、奖励资金分配和使用情况进行专项检查。各地不得通过编报虚假信息等方式骗取中央奖励资金，不得截留、挪用中央奖励资金，不得违规购买、更新小汽车、新建办公楼、培训中心，不得搞“政绩工程”、“形象工程”等。否则，一经查实，中央财政将扣减奖励资金，情节严重的，取消享受奖励政策的资格。

　　四、完善配套措施

　　在建立和完善县级基本财力保障机制的过程中，各地要进一步理顺省以下政府间分配关系，加大省对下转移支付力度，均衡省以下财力分配。结合深化行政管理体制改革和当地实际，积极推进“省直管县”改革，不断完善充实改革的内容和方式。强化乡镇财政管理，充分发挥乡镇财政职能作用。

　　以上意见，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 财政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年九月二十一日