司法改革驶入深水区——中国司法职权配置新动向
经过10年的努力，司法体制改革驶入了深水区。由于改革涉及多个部门，所以，改革的整体性和配套性已经成为一个鲜明的特点和要求。
实际上，早在今年年初，权威部门就透露，下一步，司法体制和工作机制改革将突破重点难点，不断深化。司法体制改革的具体着力点，将落实到职权配置、队伍管理、司法保障等方面。
“优化职权配置”是司法体制改革的最大难点，它涉及打破既有司法权力配置的格局，合理调整和配置司法权这一重大问题；政法队伍整体素质和执法、司法水平则直接关乎司法公正与司法权威能否实现的问题；经费保障体制也是当前司法改革的当务之急，是全面推进司法改革和提高司法公正水平的基础性工程……
“深化司法体制改革”的目标就是要在过去成绩的基础之上，继续完成没有完成的任务，继续突破没有突破的瓶颈。如今距离目标提出已过去半年，在深化和推进司法体制改革方面，政法机关都有哪些作为？本网推出的“司法改革驶入深水区”系列报道，对下一步司法改革的着力点进行了深入探访。
法制网记者 袁定波 张亦嵘
在横向的司法职权配置上，出现了司法权泛化现象，导致多头司法，司法权威不高。
在纵向配置上，相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置失衡，出现了司法权行使的行政化趋向，上下级司法机关的行政隶属色彩浓厚。
对于当下的司法职权配置存在的问题，中国人民大学法学院教授陈卫东提出了这样的观点。
也正是因为存在问题，党的十七大报告首次提出了“优化司法职权配置”的目标。而这，也是最高人民法院和最高人民检察院2008年的重点工作。
在最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程看来，法院的民事行政执行体制、检察院的批捕体制、公安机关管理以及看守所的体制都存在一定的角色冲突。
据权威人士透露，优化司法职权配置，首先就是要合理配置侦查权、检察权、审判权、执行权，确保司法机关既互相配合又互相制约，完善监督制度。其次，理顺司法机关的纵向关系。按照宪法和法律的规定，正确处理各级司法机关之间的领导关系、指导关系和监督关系。
落实到实践中，这一宏伟的目标又该如何实现呢？记者为此进行了多方探询。
在监督与制衡中合理配置检察权
针对检察权的配置方向，记者采访了几位专家和检察官，他们一致认为，改革的方向是检察机关的立案、侦查监督和公诉权能。
“今年以来，北京市检察院检察改革进入了一个新阶段。”北京市检察院副检察长甄贞介绍说，优化检察机关职权配置，形成法律监督合力是改革的一大目标。
近二十年来，我国刑事诉讼立法与实践的一个最大成果是认识到程序具有独立价值。中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林说，如果程序正当最后能够被视为是我国诉讼制度设计的目的之一，那么检察机关的起诉权将比现在获得更多的意义和价值。
卞建林解释说，在这一认识下，起诉引导侦查和起诉限定审判，将不再有权力争夺之嫌，而是一种程序逻辑的结果，或者说是一种司法规律使然。
“侦查是为起诉而存在，侦查必须满足起诉的基本条件。同样，法院审判的‘不告不理’原则，必然借助起诉去实现，即不诉不审，诉审同一。”卞建林说。
“目前，除了审查批捕外，检察机关的立案监督、侦查监督均非刑事追诉的必经程序，检察机关的上述两项监督因缺乏程序效力面临着被虚化和边缘化的危险。”江苏省无锡市检察院检察员倪培兴不无担忧地说。
改革刑事追诉体制，强化检察机关的立案、侦查监督权则势在必然。倪培兴提出，可以考虑将立案前的初步侦查或非正式侦查纳入刑事诉讼法规制的立案程序之中。
倪培兴设置的模式是：实行立案权与侦查权相对分离的立案制度，逐步监督公安机关立案的权力。在现阶段，可以先行规定公安机关决定立案的，应当报检察机关备案审查。检察机关审查后认为不应当立案的，公安机关应当撤销立案。
“完善公诉权能，强化审判程序中的权力制约机制。”卞建林认为，作为一种完整的请求权，公诉权应当包括定罪请求权和量刑请求权两部分。
“这样才能利用公诉权较好地制约目前法官过于自由的裁量权。”卞建林认为，应改革再审体制，取消法院的再审启动权，赋予检察机关启动再审的专属权。
民事行政执行体制或将剥离
“修订后的民事诉讼法明确区分了执行裁判权和执行实施权。”浙江省杭州市江干区人民法院执行局局长梁松在接受记者采访时说，该院执行局就据此下设了执行一庭和执行二庭。
执行一庭为执行实施，专司执行命令权、执行调查权、强制措施施行权及其他事务性权力，而执行听证、执行异议等裁判则由执行二庭负责。
据记者了解，浙江法院系统已经进行执行机构改革，目前各级法院都成立了执行局，执行局内设机构与审判庭地位对等。
“但问题随之也产生了，执行局内部层级明显增多了，但执行局的法律地位不明朗，执行局局长由党委、人大或院党组任命的都有。”采访中，杭州市中级人民法院执行局副局长杨逸强告诉记者，执行裁决权分离出来后，是如江干法院那样在执行局下设执行一庭，还是放到有关审判庭，执行局长们意见不一。
“人民法院负责执行的主要是文职法官，在执行实践中特别是强制执行过程中显然力不从心。”这是记者在浙江法院系统采访时，不少执行局的法官普遍提出的问题。
陈卫东认为，执行工作作为司法行政性职权，与审判权是两类性质不同的权力，两类权力的行使具有不同的特点、不同的规律。司法实践中，两种权力出现混同，严重影响了司法职权行使的效率。
执行机构的设置所带来的职能重叠和不明确问题，很大程度上阻碍了法院执行工作的效能。近年来，执行难一直是困扰法院的一大顽症，影响着法律的正确、完整实施，也损害着法院应有的司法权威。
那么，是不是可以将执行这项工作交由其他部门，改变由法院自己执行自己裁判的这种尴尬呢？
最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程认为，从制度安排的形式合理性和理论上的正当性来看，法院的民事行政执行体制存在一定的角色冲突，从原机关分离出来是比较理想的。
派出所不能成为小机关
“上下级职权和职能划分不清晰、交叉职能多，派出所往往成了小机关。”山东省济南市公安局副局长徐春华这样描述我国目前公安机关机构层级过于繁杂造成的问题。
对此，徐春华的建议是：“将承担相同相近职能的内设机构归并，综合设置机构，优化配置警力资源，解决机构设置过多、警力分散的问题，提高公安机关整体战斗力。”
科学配置公安职能，优化公安组织结构，减少公安组织层级，形成科学的警力配置格局，实现警力下沉，必须采取科学的方法和改革的办法，确保警力下到基层、沉到所队，切实解决长期困扰基层的警力不足问题。这也是全国公安机关“三基工程”建设的目标。
如今，越来越多的社区警务室建在了群众的家门口。但在徐春华看来，最为关键的还是警力真正下沉。他说，社区警务实际上是一种理念，警力深入群众，密切警民联系，应让民警有更多的时间走向街面，进入社区，融入群众。
监狱劳教体制改革驶入深水区
记者在重庆市司法局了解到，重庆市要巩固监企分开运行体制，深化监狱体制改革，建立完善刑罚执行和教育改造制度，提高教育改造质量，强化监狱刑罚执行和教育改造职能。
“强化监狱刑罚执行功能主要是要加强建章立制，规范执法行为，保证减刑、假释、暂予监外执行等重要执法活动的程序合法、标准统一，确保执法公正。”重庆市司法局一位负责人说。
劳教与劳教企业职能分离为重点的劳教管理体制改革也需进一步推动，该负责人告诉记者，改革的重点是要建立劳教与劳教企业职能分离的劳教管理制度。
记者了解到，重庆市司法局的设想是：改革现有劳教生产管理体制，按照“全额保障、所企分开、收支分开、规范运行”的总体目标，建立劳教执行管理、生产经营管理两套管理体系。对劳教所和劳教企业进行职能分开、机构分开、人员分开、资产分开、收支分开，将劳教生产内设机构分离出来，设立劳教企业集团公司，逐步建立适合劳教工作特点和市场经济要求的劳教企业管理制度。
对于不断升温的司法职权配置的理论探讨和实际探索，谢鹏程认为不能理解为“简单的分权”。
天津市人民检察院副检察长张智辉认为，优化司法职权配置，涉及到两个方面：一个是在国家立法的层面上，按照司法机关发挥功能作用的需要和司法活动的规律，通过立法授予和调整司法机关的职权配置，使司法职权的配置必要、合理、科学；另一个是司法机关在法律授权的范围内，按照公正高效和有利于监督制约的要求，通过内部的机构调整和职权配置，整合现有资源，更有效地行使法律赋予司法机关的职权。
陈卫东也认为，惟有科学、合理的司法职权配置才能使得相应的部门、机关、个人摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见，真正着眼于为民司法，秉公司法，进而促进司法公正的实现；也惟有此，才能减少部门之间、机关之间、个人之间的摩擦、扯皮与内耗，进而达到司法的高效运行。
