法律既是特定的社会环境的产物，又在特定的社会环境中施行。《劳动法》的施行已经十年，十年的社会变化和十年的实施效果既提示了修改和完善《劳动法》的理由，也昭示了修改和完善《劳动法》的内容。
一、修改和完善《劳动法》的必要性
我国经济体制改革的深化是《劳动法》修改与完善的社会原因。1994年，《劳动法》制定时面对的调整对象集中在国有用人单位。当时的城镇职工中，国有单位职工10890万人，非公有制经济单位职工748万人。但到去年年底，城镇私营企业和个体经济组织就业人员达4922万人，国有企业下岗职工260 万人。1994年，全国城镇失业人员476万人，去年为800万人。在2002年的城镇劳动力配置总数13923634中，国有用人单位仅为2539498人。1994年，全国实行劳动合同制的企业9万户，职工人数4500万人；而现在的劳动关系中劳动合同已成为必备的法定形式。
《劳动法》调整对象的变化必然导致劳动关系性质和内容的变化，也必然给调整劳动关系的《劳动法》带来新的问题和难题。这在劳动争议案件数量的变化中就直接得到了印证。1994年，各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件19098件，其中国有企业8763件，外商投资企业2974件，分别占总数的45.9%和15.6%。去年年底各级劳动争议仲裁委员会受理劳动争议案件22.6万件，涉及劳动者80万人，其中集体劳动争议案件1.1万件。在2002年的18.4万劳动争议案件中，国有企业已降为24.5%，私营企业和个体工商户却升至19. 1%。在所涉及的608396劳动者中，集体劳动争议中劳动者当事人为374956人。
经济体制改革的深化直接导致了劳动关系三个方面的变化。一是劳动关系主体的多元化。这既表现在作为用人单位在所有权形式的多样化、用人规模的小型化、用人时间的短期化；也表现为劳动者已由传统意义上的“工人”或“体力劳动者”转变为既有工人，也有原为“干部”的经理、专业技术人员、行政管理人员。在工人中，也出现了原本与劳动关系无涉的“临时工”、“灵活用工人员”等。二是劳动争议层次的高端化。以前的劳动争议主要由普通工人提出来，因为他们最易在劳动人事管理中受到影响。现在提出争议的则包括以前管理这些普通工人的管理者，如部门经理，CEO，硕士，博士等“白领阶层”人士。三是劳动争议主张的尖锐化。以前的劳动争议主张比较简单，也比较容易满足，主要为工资的计发、处分的轻重这些对个人收入或声誉虽有影响，但不至于丢掉工作或者岗位的事项。现在则是“下岗”、辞退、低聘、不聘这些对个人及其家庭生活具有至关重要意义的事项，促使双方当事人之间的争议和权益更加对立，也更加不愿意回避或者接受。例如，以前劳动争议的调解结案率曾高达90%以上，但2002年则仅为28.4%。
面对从形式到内容都有诸多变化的劳动关系，《劳动法》的修改和完善便是顺理成章的了。
二、修改和完善《劳动法》的主要内容
1、扩展《劳动法》的调整范围。
现行《劳动法》的调整范围限于严格意义上的用人单位和劳动者。但对于在正规就业之外的其他就业形式，即在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种灵活就业形式，包括边缘状态的就业形式，即小型企业、微型企业和家庭作坊式单位的就业者，以及临时工、季节工、承包工、小时工、派遣工和非全日制就业、阶段性就业、远程就业、兼职就业、产品直销员、保险推销员等，以及独立于单位就业之外的就业，如自雇型就业，自主就业，即自由职业者，如演艺人员、翻译工作者、中介服务工作者和临时就业，如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者却无法进行有效的调整。以至出现了诸多如保姆周岱兰在雇主家擦窗户时从四楼摔下，无力摆脱终生瘫痪的厄运；朱凤兰在为雇主收衣服时摔在玻璃上死亡，法院只能不无迁强地依照《民法通则》进行判决的局面。而灵活就业以岗位多、门槛低、机制活的特点，为劳动者提供了较大的选择空间，是缓解就业压力的有效形式。2002年中共中央国务院下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。2003年劳动和社会保障部颁发了《关于非全日制用工若干问题的意见》。这些文件既为新型的劳动关系的建立提供了指导，也为《劳动法》扩展其调整范围，对这些新型劳动关系进行有效调整进行了准备。
2、加大《劳动法》的处罚力度。
对于现存劳动关系中大量的违法现象，人们自然而然地会究问《劳动法》的缺失。但我们发现，许多违法行为并非《劳动法》未予顾及，而是没有受到应有的处罚。比如，我国《劳动法》对于工作时间和休息休假有着严格的规定，对于加班加点从劳动者和工会的同意权，到时间总量的限制、高额薪金的支付都规定周全。但在现实中，超时工作比比皆是，依法主张高额薪金者却并不多见。每年两次的七天长假，本来是劳动者法定的应当完全享受的休假权利，但老板却要求员工把活儿带回家做，或者“不用上班但需随时候命”，这些要求限制了劳动者的休息方式，又使雇主逃避了支付加班费的责任，是对劳动者休息权的直接侵犯。但被侵权的劳动者却习已为常，实施侵权的雇主也心安理得。究其原因，对劳动违法行为处罚不力是难辞其咎的。例如，对于不支付劳动者工资的行为，其后果是加付25%的滞纳金，但要劳动者以可能失去工作的代价向用人单位主张加班工资是勉为其难的，结果便是大量的不支付行为得不到追究。如果我们也像新加坡一样，对于拖欠雇工工资的雇主在处以高额罚款的同时并处有期徒刑，现状就会明显改观。
同样，《劳动法》规定了用人单位侮辱、体罚、非法搜查劳动者的可以处以拘留及追究刑事责任，但时常见诸报端的用人单位搜查劳动者身体的事件并未以用人单位负责人和直接责任人被治安处罚或被追究刑事责任而受到惩治。在这方面，既需要完善有关的执法程序，如劳动者有效的举报途经，公安机关的主动介入方式，劳动监察部门的事前事后监察，更需要除劳动行政部门外的其他国家机构的密切配合、严格执法。
3、 尽快完善《劳动法》的配套立法
在1994年《劳动法》制定时，由于我国刚刚进入市场经济初期，对于如何正确处理社会主义市场经济体制中的劳动关系缺乏经验，又迫于现实中劳动关系亟待法律调整的压力，在立法中采取了折中的办法，即能规定具体的就规定具体，不能做出具体规定的就做原则性规定，待《劳动法》通过后以配套的法规、规章充实具体内容，并尽早制定配套的劳动立法。因此，《劳动法》的有些条款过于原则和宽泛，缺乏可操作性；有的制度只做了原则性规定，没有相应的具体行为规范。至于后继的设想，作为劳动行政主管部门的劳动和社会保障部倒是做了不少以“规章”充实《劳动法》内容的工作，如在《劳动法》从颁布到实施的短期内就颁布实施了长达百条的《实施意见》和一系列配套规章。但“规章”毕竟就是规章，其法律效力和等级都是不能与“法律”同日而语的。至于“法规”，除了工伤保险、失业保险等少数几个外也并未面世；配套的“法律”，如至关重要的“劳动合同法”、“社会保险法”这些年来都是千呼万唤也出不来。
在配套立法中，也存在其他部门法与《劳动法》协调的问题。例如，我国《刑法》规定了重大责任事故罪和违反劳动保护规定发生重大事故罪，但其范围都限定在工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业和事业单位。但在实践中，大量不以企事业单位出现却又导致了重大事故的行为就无法追究其刑事责任。以至于一民工在工地被“活埋”、雇主见死不救，公安机关以雇主系个人，不符合《刑法》对相关犯罪主体的规定，因而不构成刑事案件，也不属于重大事故为由，将雇主释放。随着社会的发展，在传统意义上“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业和事业单位”的用工主体减少的同时，以其他形式出现的用工主体却成倍增长。后者在重大事故中对劳动者生命安全造成的损失与前者并没有什么不同，不同的只是没有被《刑法》纳入调整对象。我们应当做的当然是修改《刑法》，而不是牺牲劳动者的生命。中国人民大学劳动法与社会保障法研究所副所长、法学院副教授、中国劳动法学研究会常务理事 黎建飞）
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