十届全国人大常委会第十二次会议分组审议治安管理处罚法草案发言摘登

　　　　　　　　　　　　制定治安管理处罚法非常必要
　　何鲁丽副委员长说,随着我国经济和社会生活的不断变化，社会治安形势也发生了很大变化，出现了许多新情况和新问题。治安管理处罚条例实施17年了，确实不适应现实的需要，在这个基础上制定治安管理处罚法，是十分必要的。
　　蒋祝平委员说,治安管理处罚法草案是在总结现行治安管理处罚条例实施十多年经验的基础上，从完善我国治安管理法律和适应当前治安形势需要拟定的。草案内容全面，切合实际，可操作性强，比较成熟，应抓紧审议，尽早颁布实施。
　　丛斌委员说,我认为目前这部法律的出台时机非常好，我国在社会管理方面确确实实急需这样一部系统的法律来规范。这部法律的立法宗旨应当人性化、公平、公正和科学化，并注意我们国家现实的国情，要具有客观性和可操作性。

　　　　　　　　　　　　关于法的名称
　　杨景宇委员说，赞成内司委的意见，建议把本法的名称改为社会治安管理法，因为这部法律解决的不仅是对违法行为的处罚，而且是对社会治安管理制度的规范。
　　张学东委员说，治安管理处罚法草案的名称能不能把“处罚”2个字去掉，就是“治安管理法”，这样就可以涵盖对公安人员约束的内容。
　　柳斌委员说，关于名称问题。我觉得还是叫“管理法”比较好，不要加上“处罚”两个字。加上“处罚”两个字，带有比较明显的行业色彩，应该是对整个治安情况进行管理。而管理应当是公开、公平、公正的，不仅仅是处罚，更主要的是教育。所以用“管理法”可能包含的内容更准确一点，更全面一点。
　　侯义斌委员说，关于本法的名称。我建议去掉现行草案当中的“管理处罚”四个字，直接叫做治安法。原因有二，1.我国大部分的法律采用简称，比如公司法，就没有叫公司管理法。2.“治安”二字本身含有“管理”的意义，如果加上“管理”重复。
　　王茂润委员说,关于名称问题，有两个提法可供参考，一是“治安处罚法”、一是“违反治安管理处罚法”。

　　　　　　　　　　　　关于受罚行为
　　杨梅喜(全国人大代表)说,按照1995年全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定，持有假币面值1000元或币量100张以上的，要追究刑事责任，而对这一标准以下的行为没有做出处理规定。持有假币肯定会造成社会危害，我认为治安管理处罚法草案应该加上相应的内容。
　　李从军委员说,治安管理处罚法草案目前涵盖不全面。比如说，滥伐滥砍、非法开采问题，非法印刷、销售地下出版物问题，经营互联网问题，损害青少年利益问题，安全生产问题，社会欺诈、非法传销问题，等等。这些是当前社会中新出现的突出问题，对这些问题涉及治安处罚的，在条款中要有相应规定。
　　杨景宇委员说,本法的调整范围应限于社会治安管理，不必把警察职权范围的问题都纳进来，更不宜把经济活动也纳进来。草案所列违法行为，有些显然不是治安管理的问题。比如，“猥亵他人的行为”都是治安管理问题吗？又如，“违反房屋出租管理规定的行为”，本身就有多种情况，都是治安管理问题吗？再有，“强买强卖”不一定危害社会治安管理。
　　石广生委员说,应该增加对侵犯人身权利、财产权利的行为的处罚规定。现在大多居民对小偷小摸和撬门撬锁盗窃个人财物问题十分关注，本法应充实这方面的内容。现在居民非常关心这个问题的治理，这个法要充分体现老百姓想要解决的问题。
　　李梅芳(全国人大农业与农村委员会委员)说,我说一点实际情况。比如北京市规定禁止燃放烟花爆竹，实际上到底禁没禁止？有些人到郊区买房子就是图个安静，但有人到小区放爆竹，仍然不能安宁，一个是大气污染，一个是环境污染，易引起火灾或人身伤亡。这些行为算什么行为？还有就是爆竹点燃后突然投上马路使行人和驾车人都吓一跳。燃放对治安、人身安全、火灾有很大的隐患。希望重视一下燃放的问题。
　　刘海荣(全国人大环境与资源保护委员会委员)说,第76、77条实际上说的是猥亵他人，在全国妇联一个对妇女权益保障法修改意见的稿子中提出了对妇女性骚扰的条款，这在当前是一个很严重的社会问题。关于性骚扰问题，也应该作为社会治安的问题来处理。把这些问题写进治安管理处罚法，可能意见还不太一致，但是我还是要提出来。

　　　　　　　　　　　　关于处罚种类和力度
　　倪岳峰委员说,草案第7条规定，治安管理处罚的种类分为6种，但是在具体的处罚内容中多处涉及到的是不属于这6种之内的处罚。比如说第100条、第101条、第103条都涉及到劳动教养。行政拘留按照本法的规定最长15日，即使合并执行也不超过30日，而劳动教养最低1年。行政拘留和劳动教养差距这么大，由公安机关做出选择，选择要依据什么原则？同时劳动教养也不属于本法所规定的治安管理处罚的种类之中。建议相关条款中删除劳动教养的内容，由其他法律加以规定。草案还涉及到一些具体的治安管理强制措施，比如说强制带离现场等有关内容，这些内容也不属于治安管理处罚的种类，建议采用类似于刑法的处理方式。刑法的主刑之外有附加刑，治安管理处罚6种之外能不能有一些附加的处罚，建议考虑。
　　叶如棠委员说,提两点意见。第7条规定治安管理处罚的种类分为6类，但第100条、第101条都涉及到了劳动教养，是否需要在第7条作相应的表述。
　　李连宁委员说,对处罚的种类能否增加责令从事社区公益事务的处罚。前一段时间我看到一个例子，服刑、缓刑的人住在家里白天从事社区公益事务，这样处罚的效果比拘留15天好，可以把处罚和教育更好地结合在一起。在处罚种类上要跳出传统的关、罚等简单办法。
　　刘山在(全国人大华侨委员会委员)说,治安管理处罚法草案第91条，“制造噪音或者以其他方式干扰邻里生活，不听劝阻的，处警告，可以并处100元以上500元以下的罚款。”现在房屋装修时噪音比较多，造成邻里之间的矛盾，公安机关受理，劝告不听就警告，警告不听就罚款，这比较好。但是这里缺少一部分内容，就是对于单位造成噪音的，如果对他处以100元以上500元以下的罚款就轻了。我建议应该区别对待，对单位就要处5000元以上30000元以下的罚款，情节严重的还要责令停业。
　　张帼英(全国人大华侨委员会副主任委员)说,有一个感觉，处罚太轻，尽管罚款确实增加不少，从原来的1元到50元，增加到现在的50元到200元，但从总体看，罚款的幅度太低，根本无济于事。尽管地方法规可以根据当地的经济水平灵活掌握，但是再灵活，最高也是200元，有的犯罪分子对这200元根本不在乎，所以我觉得处罚太轻。
　　李明豫委员说,关于处罚的种类。第7条规定的处罚种类比原来增加了三项，但是对于没收违法所得、没收非法财物和限期出境的处罚规定得不够具体。
　　南振中委员说,草案第59条对因扰乱体育比赛等大型活动秩序的处罚作出了明确规定。所列举的几项，大都是规范观众的行为。近几年，“黑哨”问题越来越严重，有的裁判员得到了参赛队的好处，有意错判，引起公愤，这是体育界的一种腐败行为。既然对观众围攻裁判员的行为作出了处罚规定，那么，对于裁判员带有主观故意而作出引起观众公愤的错判，也应该有处罚措施，否则法律在“黑哨”面前就会束手无策。
　　朱相远委员说,国外有一条规定，违反社会治安行为受到处罚以后，要记录在案，就是有“劣迹了”，别人可以查出你是否有劣迹。我们也应该在法中制定相应的一种记录方法，比如输入个人的身份证号码。如果劣迹多了，人的社会信用及公众形象就会下降，这将起到管束作用。

　　　　　　　　　　　　关于完善处罚程序
　　魏复盛委员说,执法主体是公安机关。公安机关的人员不执法怎么办？执法不到位怎么办？对公安执法不作为应有规定和约束，另外公安机关个别人在处理时胡作非为，不按照这个法律处罚怎么办？没有证据或者不是那么一回事，也处罚了，侵犯了当事人的合法权益，这个问题该怎么处理？我希望加一章这方面的内容，约束执法主体的行为。
　　马昌裔(全国人大民族委员会委员)说,草案由45条增加到113条，给予公安部门更多的处罚权，权力增加了，责任也应更大，应该对公安机关执行该法提出要求。如果公安机关不按照要求执法，应该承担相应的法律责任。
　　赵咏秋(全国人大代表)说,草案中有一些程序规定，比如处罚必须出具处罚决定书，对处罚不服的，可以在什么时候提请复议等等，这样比较好，但是公安干警不出具处罚决定书的情况很多，罚了就罚了。此外，有的公安干警只抓嫖娼的人，不抓卖淫的人，把卖淫的人留着，就是为了创收，就是罚钱，而不是管这事。另外就是应当移送司法机关的却不移送。对于这类行为，我建议应该有专门的篇幅对不依法办事的公安干警进行制约。
　　王宋大委员说,近年来，地方公安机关及其执法人员在维护社会秩序中发挥关键作用的同时，也出现了执法者违法现象，在上访案件中占有相当比例，建议本法增加这方面的内容。
　　朱纯宣(湖北省人大常委会副主任)说,第45条，“违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者200元以下罚款的，人民警察可以当场作出治安管理处罚决定。”这应该规定得明确一些，可改为“两名以上人民警察现场抓获的违反治安管理行为的人，且事实清楚、证据确凿，处警告或者200元以下罚款的，人民警察可以当场作出治安管理处罚决定。”两名以上的要求是与第34条中查证调查、勘验人员不得少于两人的规定相吻合。因为一个人说不清楚。另外，第37条已经下放了权，派出所可以处警告或者200元以下的罚款。县局可以处罚，派出所可以处罚，一个警察也可以处罚，将来就不好办理了，要界定清楚，我主张还是“两名警察，并当场抓获”的规定比较准确一些。
　　杜铁环委员说,草案第30条建议修改为“被传唤人到达公安机关后，公安机关应当及时讯问查证；讯问查证的时间每次不超过3小时，每两次之间间隔1小时，总体时间不超过12小时。……”，这样可以防止讯问中出现的车轮战术，甚至逼供、诱供，给被审讯人的身心健康造成伤害。
　　沈春耀委员说,建议在治安管理处罚法的总则中规定处罚法定原则，即法律没有明文规定为违法的行为，不应该给予处罚。我国刑法规定了罪刑法定原则，法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚。行政处罚法中也有规定，没有法定依据和不遵守法定程序的处罚是无效的。法律中体现这样一个原则，对治安管理处罚制度和国家整个法制建设都有重要意义。
　　应松年(全国人大内务司法委员会委员)说,在总则里建议加上“处罚法定”和“不得类推”的原则，这样可以使本法更加明确、准确。
　　祝铭山委员说,关于回避的规定，写在调查一节中不合适。回避是一般原则，也是重要的原则，除了调查要适用回避外，裁决时也要适用回避。建议将回避写进总则中。

　　　　　　　　　　　　关于同其他法律的协调问题
　　何晔晖委员说,治安管理处罚法是一部非常重要的法律，这次国务院提请审议的法律草案比较完善、比较全面，条文规定得也很具体，可操作性比较强。草案最主要的特点是考虑到当前社会治安中新形势的变化增加了很多新内容，从原治安管理处罚条例的45条增加到113条。这部法律是社会方方面面都比较关注的，而且是广大人民群众在日常生活中必须遵循的，因此法律出台以后，要和已经实行了十几年的治安管理处罚条例以及刑法、刑事诉讼法等很好地衔接起来。
　　桑国卫委员说,要把治安管理处罚法和刑法等其他一些法律衔接好。第一，对于第76条，猥亵不满14周岁的未成年人，这可是重罪，而我们这里却只处10日以上15日以下拘留，显然太轻了。第二，偷开别人飞行器的也是处以10天以上拘留，这跟开摩托车、汽车是不一样的，要有反恐意识。强行进入正在运营的航空器肯定要造成严重后果。第三，第93条第2款伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言，谎报案情，实质上就是伪证罪。第四，第94条，协助组织或者运送他人偷渡的，也是只处以1000元以上5000元以下罚款。第五，第102条第3款参与聚众淫乱活动的，这些行为一旦发生，原则上都是涉及犯罪。所以要注意本法与刑法的衔接，慎重界定什么时候按刑法处置，什么时候按治安管理处罚法处置。
　　刘振伟委员说,草案第2条规定，“……其他法律的治安管理处罚与本法对同一种违法行为规定的处罚不一致的，适用本法规定。”全国人大制定的法律，对同一种违法行为不应该是两种处罚办法。草案如果规定得准确，就应修改其他法律或废除其他法律的有关规定，以维护法制的统一。
　　姜健(全国人大代表)说,目前涉及违反治安管理行为并设定治安管理处罚的单行法律有30多部，这一方面给公安机关查处违反治安管理的行为提供了法律依据，另一方面，由于立法不统一造成行为表述不一致，处罚设定不一致，也给公安机关执法带来一定困难。因此，建议对这些法律作进一步整合研究。
　　中国人大网2004年10月26日　