Law-lib.com　 2021-6-18 11:08:43　 法治日报——法制网

□ 法治日报全媒体记者 周芬棉

为防范化解重大风险，保障关键业务和服务不中断，实现有序恢复和处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定，银保监会于近日发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（以下简称《办法》）。

《办法》共五章三十条，包括总则、恢复计划、处置计划、监督管理和附则，对我国规模以上银行保险机构的恢复与处置进行了系统规范。

补齐监管制度短板

中国政法大学金融法研究中心主任、中国银行法学研究会副会长刘少军在接受《法治日报》记者采访时说，对于银行和保险机构采取特殊的恢复与处置计划，是长期以来世界各国相关法规一直采取的措施，从这些法规的发展过程来看，不应该简单认为这是现在才有的规定。

刘少军认为，这方面问题引起世界性较大关注，应该是从2008年美国金融危机开始的，根据危机应对中的经验教训，欧美各主要国家及巴塞尔银行监管委员会等都制定了相应规则。我国前期根据实施巴塞尔委员会规则的需要，对于系统重要性金融机构也制定了相应的规则，但并没有针对全国所有规模以上银行保险业金融机构制定全面性规范，这次颁布《办法》是前期工作的继续，是对我国规模以上银行保险业机构进行全面规范的措施。

按照银保监会有关负责人的说法，这也是一种“补齐监管制度短板”之举。刘少军说，《办法》选择此时出台，既是对前期工作经验的总结，也同目前的金融形势有一定联系。近年来特别是新冠疫情发生以来，世界各主要国家采取了大规模的经济刺激措施，这些措施进一步加剧了发生金融系统性风险的可能性。同时，我国银行保险业自身的情况和恢复与处置规范的不完整、不系统，也是《办法》出台的背景因素之一。

据中国银行法学研究会秘书长潘修平介绍，目前，美国、欧盟、英国、澳大利亚、瑞士、新加坡等主要经济体均制定了金融机构恢复和处置计划的监管指引。我国金融机构一直较为稳健，2008年金融危机没有造成冲击，但近年来发生了包商银行破产案等，促使中国银保监会将此项工作提上日程，加速了此项工作的开展。

据了解，2011年以来，金融监管部门已指导中国银行、工商银行、农业银行、建设银行和平安集团制定更新了恢复和处置计划，并先后对信托公司、民营银行提出了全面制定恢复和处置计划的监管要求。

针对规模以上机构

对外经贸大学法学院教授伏平称，中小型银行或金融机构不适用《办法》规定的恢复与处置程序，《办法》主要针对规模以上银行保险机构。

恢复计划，是指银行保险机构预先制定，并经银保监会及其派出机构认可的应对方案，在重大风险情形发生时，该方案主要通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺的问题，恢复持续经营能力。

处置计划，是指银行保险机构预先建议，并经银保监会及其派出机构审定的应对方案，在恢复计划无法有效化解银行保险机构重大风险，或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时，通过实施该方案实现有序处置，维护金融稳定。

《办法》明确：“恢复和处置计划是银行保险机构与银保监会及其派出机构在危机情景中的行动指引，但不排除在危机情景下实施其他恢复和处置措施。”

潘修平说，《办法》对于何种规模的银行保险机构适用恢复与处置计划规定了具体指标。即表内外资产达到3000亿元人民币及以上的存款类金融机构以及金融资产管理公司、金融租赁公司；表内总资产达到2000亿元人民币及以上的保险（控股）集团和保险公司，均应当制定恢复和处置计划。

大成律师事务所高级合伙人陈胜认为，从历次金融危机爆发来看，一开始引发金融危机的未必是商业银行。相比银行业务所受规制，信托产品可以规避较为严格的管制和限制，因此极易产生问题。但值得关注的是，《办法》的管理对象不止针对商业银行，对于与银行业务相关联的金融机构，如保险（控股）集团和保险公司、农村信用合作社、金融资产管理公司、金融租赁公司等，也被纳入《办法》监管范围。同时监管机构可指定金融机构制定计划作为兜底条款，扩大监管覆盖面，以防止发生市场连锁反应。

“监管部门可以基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素，指定需要制定恢复和处置计划的机构。”陈胜说。

伏平认为，中小型金融机构与大型机构在出现财务危机的后果不同，处理方式也不同。对于前者，通常适用一般性的行政处置程序，由专门的处置机构来解决存款人保护、保障金融服务持续提供等方面的问题，之后可能再进行清算。而大型金融机构的处置，应当优先适用《办法》中规定的恢复与处置程序，未达到效果时再适用一般性的行政处置程序。如果大型金融机构的失败可能引发系统性风险，还可以动用公共资源进行救助。

自救为本分工合作

陈胜说，《办法》明确了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作四项原则，强调有序恢复和处置，保障社会公众利益，维护金融稳定。在实际工作中，四项原则是相互融合、不可分割的。

在刘少军看来，金融机构一旦出现问题，通常应首先启动恢复计划，按照事先安排承担相应的恢复责任，既包括大股东、实际控制人和机构内部的责任，也可以包括监管机构和中央银行的责任，但通常以金融机构自身的责任为主。恢复计划中各责任人的责任启动标准是由恢复计划具体约定的，一旦达到启动标准，各责任人就应该按照计划约定承担各自的恢复责任。

如果经过恢复计划的执行仍然不能使其恢复正常经营，达到启动处置计划的标准时则应启动处置计划，通常处置计划应是金融机构与监管机构、中央银行、存款保险基金管理机构等相关机构的共同计划，应在遵守商业银行法、保险法、公司法、企业破产法等法律及《存款保险条例》等相关法律规定的前提下，按照启动标准分别承担相应的处置责任。

对于客户而言，他们得到的保障只能优于法规的规定，不得通过约定排除各自的责任。

同时，一旦已经达到法定的接管、破产、存款保险赔偿等法定标准，也必须依法按照相关程序进行处置。因此，在债权债务承担、机构收购合并、中央银行救助等方面的处置计划，应该是在没有达到法定标准之前就按照约定由相应主体承担相关的处置责任，具体如何承担责任应该在法定责任基础上，在处置计划中作出进一步的约定。

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