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极端灾害后重建需要新规则 http://www.law-lib.com 2008-5-26
极端灾害后重建需要新规则
汶川震后的第9天，灾后重建被正式提上日程。
5月21日，在国务院总理温家宝主持并召开的国务院常务会议上，他强调，要尽快组织专门力量研究制定灾后重建规划和具体实施方案。
“四川汶川大地震造成的区域灾难是毁灭性的，因此灾后恢复重建提出的挑战也必将是前所未有的。几百万受灾群众生活设施、大面积城镇公共基础设施和多行业工农业生产设施的恢复重建，不但复杂、严重而且是紧迫的，平常的政府程序和商业运作规则不能满足需要，这就提出制定和适用极端自然灾害的灾后重建新规则问题。”《突发事件应对法》起草组专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授对四川汶川大地震灾后重建的法律问题发表了见解。
“三法”的不足
据了解，目前我国关于应对地震灾害的制度框架由“三法两案”构成。
“三法”，指1995年4月1日起施行的一部行政性法规《破坏性地震应急条例》；1997年《中华人民共和国防震减灾法》；2007年11月1日实施的《突发事件应对法》。
“两案”指国家行政机关两个应急预备方案，即2006年1月8日国务院发布的《突发公共事件总体应急预案》和2006年1月12日施行的《国家地震应急预案》。
其中《防震减灾法》和《突发事件应对法》，设立专门章节规定了灾后重建的制度。
“灾后重建立法的意义，在于把灾后重建纳入应急制度框架，要求灾后重建实行与平时建设不同的制度。因此国家应急制度形成了防灾、抗灾和灾后重建的完整体系，推进了国家应急制度的现代化。”于安说，但是突发事件具有不确定性，政府和社会的应对能力也在发生变化，目前这些制度安排还存在缺陷，尚不足以有效解决目前抗震救灾的重建问题。
在灾后重建的法律问题上，于安认为，“1997年制定的《防震减灾法》的问题是后天不足，没有反映我国政府和社会的现有应急能力，更没有反映我国十年来经济社会结构的巨大变化。它的重心是防灾和抗灾，灾后重建只是原则性的表述，而且没有实行灾难分级的制度。所以由于它的落伍性和滞后性无法在当前的灾后重建中发挥规范和调节作用。”
2007年公布并实施的《突发事件应对法》，则由于其先天不足，在目前灾后重建的作用也将是非常有限的，因为“它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律。”于安说。
根据该法第3条和第69条的规定，国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件，原则上应当按照紧急状态法处理。
“这样一来，在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下，对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。”
值得注意的是，5月22日下午，十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议上，全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出：要“研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规，增强针对性和可操作性。”这也是中国最高立法机构首次提出拟修改《突发事件应对法》。
短期：制定临时性统一规则
对有关应对突发事件法律的修改将假以时日，目前四川汶川大地震灾后重建的规则问题，需要通过特别的立法程序来解决。
“救灾重激情，重建重规则。”于安说，救灾解决临时性危机和困难，重建则是面向未来的百年大计，灾后重建必须按照规则有秩序地进行。现在的重建与当年的唐山已经大不一样。在市场经济体制下，政府和社会在重建中的角色必须按照规则进行定位，政府投入、商业投入和志愿投入的关系必须按照规则进行调整，体现长远需要的所有重建项目都必须在统筹规划框架中进行。
“但是灾后重建的规则又不同于平时的规划和建设，它同样需要体现应急的特点，这就是为什么提出制定和实施灾后重建专门规则的问题”。于安特别强调。
他认为灾后重建也是国家应急制度的一部分，重建的速度和效果也是国家和整个社会应急能力的表现。
灾后重建区别于平时建设的特殊性，尤其表现在两方面：第一是它的优先性，政府议程和商业次序都应当给予其优先位置；第二是它的公益性，政府支持要廉洁无私，商业运行要让利和减利。
对于灾后重建短期规则的制定，于安认为可以考虑参考我国台湾地区“9·21”大地震的做法。针对该次地震，2000年制定发布了《9·21震灾重建暂行条例》，其主要内容是灾区社区重建；都市地区重建；村、乡、社区、聚落、原住民聚落的重建以及协助居民生活和文化资产等方面。
长期：参考日本经验
于安建议，对于长久性的灾后重建规则，可以考虑参考日本的做法。
在出台了《灾害对策基本法》之后，日本还相继制定了《大规模地震对策特别措置法》、《在地震防灾对策强化区域与地震对策紧急整备事业相关的国家财政上的特别措置法》以及《地震防灾对策特别措置法》等一系列法律法规。
其中《大规模地震对策特别措置法》规定，要强化观测和测量体制从而进一步完善地震预测工作，规定各单位要事先做好警报发出后的人员避难计划等准备工作。
《地震防灾对策特别措置法》则对建设避难地点、避难路径以及消防设施等进行了全方位的规划，还规定要设立地震调查研究推进机构，推进与地震相关的观测、测量、调查和研究。
除了这些与整体防震救灾工作相关的法律，日本还专门就一些发生地震的可能性较大的地区制定了特定的法律，使得灾后重建有章可循。
其中值得借鉴的是，对于受灾民众以及受灾地区的援助体系：包括经济和生活方面、住宅的修补或重建、对中小企业以及个体经营者的援助以及对于地区整体规划的援助等。
“这些援助制度都规定得非常详细，设定了灾害发生后可能出现的各种情况，并有针对性地提出了援助措施。”于安说，“日本在自然条件上是一个地震灾害频发的国家，它在这方面的制度体现了经验作法，有很大参考价值。”
来源: 法制网——法制日报周末
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