民事诉讼法修改回顾与前瞻——潘剑锋教授访谈
□民诉法修改集中解决申诉难、执行难问题，是一次“小改”
□再审制度改革应与两审终审制度相配套，其功能应定位于有限补救
□民诉法“大改”要加强理论知识储备，科学、专业化是发展趋势
民事诉讼法修改：回顾与前瞻
———民诉法专家潘剑锋教授访谈
■潘剑锋
北京大学法学院教授，民事诉讼法专业博士生导师。现任中国法学会会员，北京市法学会理事，兼任北京市仲裁委员会仲裁员。主要学术研究领域为民事诉讼法学、司法制度和仲裁法学，著有《民事法学》、《民事诉讼原理》等作品。
法制网记者 蒋安杰 法制网实习生 韩玉婷 李小璇
2008年4月1日，是中国法治进程中又一个值得纪念的日子，施行了十六载的民事诉讼法经过首次修改，以崭新的面貌示人，开始正式实施。这次开天辟地的修改是怎样一路走来？又将走向何方？带着这些问题，记者采访了我国民事诉讼法学专家，北京大学的潘剑锋教授，且让我们在他的引领下，对本次民事诉讼法修改进行一番整体上的回顾与前瞻。
回顾一：修改背景与过程
谈到民事诉讼法修改的背景，潘教授指出，这是社会形势发展的需要和必然。民事诉讼法颁布之后，各种司法解释不断出台，这也从一个侧面表明原来的民事诉讼法是滞后的。尤其是这些年来，关于申诉难、执行难的问题比较突出，社会各界反应也比较大，这次民事诉讼法修改就从解决实际问题出发，主要集中在这两个问题上。
民事诉讼法修改在数年前就已经是一个被热议的话题，而最终的修改在2007年才得以完成。潘教授告诉我们，在修改草案的讨论过程中，关于“要不要修改”、“大改还是小改”和“改什么”三个方面，各界都有争议。最后这一届人大代表关于申诉难、执行难的议案直接推动了这次修改，最终的修改稿就是在这个议案的基础上，由最高法院来进行的。
这次修改采取了一种最保守的方式，对于学者们的这个说法，潘教授也表示认同。这的确是一次“小改”，它与民事诉讼法学界长期以来的期望还存在比较大的差距。
学界认为，如果要改的话就应该“大改”：其一是从民事诉讼法自身和社会适应性上来讲，确确实实在很多方面都有必要进行修改；其二是从法律制度修改的意义上来讲，制度与制度之间是有很密切关系的。比如仅仅修改再审制度，而相应的一审二审制度不变化，就会导致内部结构的不协调，也不能实现修改再审制度的目的。对于这些问题的解决，都需要我们做一种通盘的考虑。
何种原因造成了这种差距呢？潘教授认为，比较重要的一个原因是学界和实际部门对民诉法修改目的的认识不大一样，学界侧重整个制度构建的角度，认为整体修改比较好；而实际部门则更多从实际工作层面上，觉得目前最需要解决什么就修改什么。
回顾二：修改内容及意义
这次民事诉讼法一共修改了四部分：首先删除了“企业法人破产还债制度”，因为破产法出台了；第二、三部分是解决申诉难和执行难的问题；第四部分是关于“妨碍民事诉讼的强制措施”，这部分改的很少。所以，修改的最核心内容就是解决申诉难、执行难的问题，最可喜的看点也就在这里。
其中，为解决申请再审难的问题，对申请再审的事由进行了修改，这对实务界的意义还是很大的。有人说这是申请事由的扩大，但潘教授指出这其实是一种细化：这样做是希望使规定更具有操作性，但实际上不一定能达到这种目的。如果规定比较概括，意味着能靠上边就行了，细化后就要求比较具体，二者的相互对应性及效果究竟怎样，还要靠实践来检验。
当然其中有些修改不免有缺陷，也引起了较大争议。尤其是修改后，“违反法律规定，管辖错误的”也可以申请再审。潘教授认为这项规定在学理上站不住脚：首先，民事诉讼法规定答辩期内可以提出管辖权异议，也就是说过了答辩期再提出就不该被接受，那为什么又可以申请再审？其二，如果某项事由在正常程序中都不能被救济，那么在再审这种非正常的程序中，其救济就更应该受到限制；其三，从设立管辖权制度的目的上来讲，如果违反了管辖权规定，无非是案子审理起来不方便，当事人进行诉讼不方便。但如果已经发生错误，就已经投入了相应的司法资源，为什么还一定要纠正过来？总之，不论对于程序上还是实体上的违法，要不要通过再审来加以救济，都要把握一个度。
前瞻一：再审制度的改革方向
针对修改后的再审制度中仍然存在的这些问题，潘教授特别谈及了他对于再审制度改革方向的看法。
他认为，现有的再审制度与两审终审制度，从关系上来讲，两者之间缺乏应有的协调性。虽然民诉法中各项制度的设立都具有自己独立的意义，服务于不同的目的，但就总体而言，各项制度的终极目的是统一的。
任何一项制度的设立，都应当考虑与民事诉讼法其它相关制度的关系。因此，再审制度不仅应当与一审、二审这些通常程序相配套，也应当与审级制度相配套，与不同审级法院的功能相配套，这样才能使再审制度发挥比较大的作用。
同时，潘教授也指出，从司法实践上看，设立有限的三审终审制度对我国也是必要的。这样就可以部分地解决由于某些类型案件司法救济不充分所导致的再审案件大量增加的问题，避免再审制度有时扮演“三审”角色的现象。
其次，潘教授强调，应当深刻认识再审制度的性质，明确再审制度的定位。再审程序是民事诉讼在特别情况下适用的补救性程序，一个案件如果经过完整的通常程序还存在问题的话，才可以适用再审程序。民事诉讼法应当明确补救程序在什么条件下才能启动。如果没有通过通常程序提出过救济，再审就应当受到严格的限制，因为它的成本要远高于通常程序。补救的程序如果动不动就被使用，将会大大削弱补救的意义。
潘教授还提出，各级法院在再审的职能以及管辖上应当有所改变。关于级别管辖，他强调原则上基层法院不应受理再审案件，再审都向上一级法院提起。与此相对应，由中级以下法院来审理一审案件，高级法院和最高法院也不再受理。
他指出，有限的再审和取消基层法院的再审权这两方面的思路，在这次民事诉讼法修改中已有所表现，但不彻底。如果把一审都放到基层、中级法院，高级法院受理的一审和上诉案件就会少一些，那么分工就更加均衡。因此，调整应该是全面的。
前瞻二：民事诉讼法的发展趋势展望
潘教授认为，未来民事诉讼法的深度修改只是时间问题。但民事诉讼法的“大改”，必须要处理好几个关系：
一是学界要提高对民事诉讼理论中基本问题的认识，形成一些相对统一的共识，加强对理论知识的储备和积累。目前在这一方面还存在很多不足，如果在对民事诉讼基本规律性认识不清的情况下就匆忙进行修改，会产生一些违背规律性的东西，其结果很可能导致立法上的混乱甚至错误。比如关于简易程序的适用范围问题、证据证明力的确定问题、孤证不能定案的问题、调解的问题等等，在以往的司法解释中都有所表现，这些都是不成熟的表现；
二是民诉法的修改应当在正确认识制度和程序两者之间关系的基础上进行。设立一种民事诉讼制度时，一定要考虑到与其相配套的民事诉讼程序；同样的道理，一个民事诉讼程序的设立，也应当考虑其赖以运行的民事诉讼制度。在这两者相适应方面，现行的民诉法还存在不少问题，主要表现是法律上规定了有关的制度，但没有相关的程序来落实，如和解制度的形同虚设。一部好的民事诉讼法，应当反映出民事诉讼制度与民事诉讼程序的有机结合；
三是要研究好制度与制度之间的协调性。在将来的民事诉讼法修改过程中，这一点应加以强调，因为它是最基础的，也是“治标”与“治本”关系的体现。
谈到民事诉讼法的发展趋势，潘教授希望民事诉讼法能发展成为一部更纯粹、更专业化的“小民诉法”，完善并丰富证据运用的程序、举证责任分配等规则；而把其他相关辅助性制度如诉讼费用、强制措施、证据规则、执行制度等从中分离出去，形成相对独立且更为细化的规定。他说，法治现代化的一个标志，就是专业化。现在的民事诉讼法是“一条龙”式服务，但长远来看，专业化的法律针对性更强，解决问题也更有效。对于一些认识很统一的、不言自明的东西，比如民诉法的任务、立法根据、和宪法原则共通的立法原则等，则不一定要在民诉法中规定。
对于我国民事诉讼法的未来，潘教授抱有非常积极的信念。他最后表示，随着社会的发展，民诉法整体上的修改将是一个必然。他相信，民事诉讼法的内部结构会更合理，符合民事诉讼发展规律的东西会越来越多地得到体现，只针对具体问题的解决而立法的状况会慢慢地改变。未来的民事诉讼法，肯定会越来越科学。
近日，位于三峡库区的重庆市云阳县近郊乡镇被曝非法修有大量活人墓，这些墓地没办任何手续，侵占了不少耕地、林地。
5月3日，云阳县有关部门向记者证实，这些非法墓地已成墓群。云阳县县长滕英明承认，确有少量墓主是国家机关公务员、党员，极个别是领导干部。
据云阳县去年年底的一项统计表明，仅双江镇建民村、人和镇立新村两地，大墓、活人墓的数量就接近140座。不过，云阳县民政、国土、林业等相关执法部门均声称，在去年底接到举报以前，他们一无所知。当地村民大张旗鼓地修建非法墓地，为什么能瞒过各级政府长达３年之久？
侵占库区耕地林地
活人墓３年成群
从云阳新县城往西走１公里，便是人和镇立新村一处叫张裁缝坡的地方，这是活人墓最集中的两个地方之一。
4月27日，记者到这里时，当地政府组织村民正在拆墓。墓主体由岩石搭建，墓前有篆刻碑文。碑上有出生日期没有死亡日期的墓是活人墓，有碑但没有碑文的则是空墓。村民老黄告诉记者，他正在拆的墓有不少是去年才买的，少的要1万元左右。
立新村村委会主任黄佐宏表示，2003年以前只有少量墓地，2005年后3年内集中修了一批，才形成现在的规模。
据云阳县民政局去年底的统计，立新村共有非法墓地52座。最大的占地42平方米，最小的6平方米，一般墓占地8.4平方米。
记者走了一圈，发现还剩20座墓没拆，其中活人墓有9座，约占一半左右，这还不算一方去世一方在世的合葬墓。
云阳县林业局副局长吴俊称，整个立新墓区占地600多平方米，全部属于退耕还林区。
另一处活人墓、超标墓集中的地方在双江镇建民村，该非法墓群在三峡库区绿化纪念园的上方，离纪念园边缘仅500米左右。建民村有活人墓、大墓等82座，多数也是2005年到2007年3年间修起来的，该墓地占了部分林地和少量耕地。
七成墓主为“外来户”
非法墓葬形成利益链条
云阳县境内的活人墓之所以能在短短3年内发展成墓群，与利益驱动分不开。当地有一批风水先生、石匠是“墓串串”，负责找墓地、通关系，事成则收取一定费用。
按规定，墓地原本只允许接埋本村本组的死者。但当地村民说，买主只要“冒充”他们的亲戚就可以了。据统计，两村本地均只有20来户人家，近几年却起了140多座坟。
据云阳县民政局初步调查，这些活人墓、超标墓的墓主70%都是外地人，其中包括少部分的移民迁建坟。
立新村村委会主任黄佐宏承认，部分墓地卖给了外来人，但只有十几个，具体数目不很清楚。记者打听到当地主要姓氏有吴、周、张、黄。经比对立新村还没拆除的20座墓发现，墓碑姓氏与之相符的仅3个而已。
“出地农民、石匠、风水先生、墓主，实际上形成了一个利益链条。”云阳县国土房管局局长陈兵对记者说。
科协官员在此修墓
党政干部成了“宣传招牌”
除“墓串串”外，部分党政干部也牵涉其中，并成了前者的“宣传招牌”。
建民村一村民说，曾在云阳县教委、现在科协任职的一官员为岳父岳母修了活人墓，云阳县某局党委副书记、曾任某镇党委书记也修了一座。“在这修墓的官员多得很，你只管放心。”
2007年12月，云阳县委办公室、县政府办公室接到举报后1个月，曾要求限期整改。该县民政、国土、林业等部门随后组成联合执法队调查，但4个月后却无果而终。
云阳县纪委、林业局均在去年11月介入调查。林业局却表示，目前尚未查出有党政干部涉案，纪委则表示不方便透露情况。
云阳县民政局局长贺年耀则承认，目前已确认有4名党政干部有直系亲属修了活人墓或超标墓，其中两名是副处级领导干部。另有10多名党政干部还有待核实。
但人和镇、双江镇方面则否认了这个说法，均表示尚未查出有党政干部涉入。令人感到蹊跷的是，贺年耀告诉记者，其调查结果恰恰来自人和镇、双江镇。
“有关职能部门缺乏敏感，不敢硬碰，不愿作为，一定程度上助长了非法修墓者的气焰。”云阳县县长藤英明称，对涉案的党政干部要一查到底，并给予相应的党纪和政纪处分。
村组织“默许”修墓
变相买地成公开秘密
为何执法部门一直未能发现？云阳县民政、国土、林业等执法部门也有苦衷，“基层工作人员较少，难以主动发现。”他们认为，身处第一线的乡镇尤其是村一级组织应负起更大责任。
事实上，建民村党支部支书涂方茂和立新村村委会主任黄佐宏均承认，早在2003年前后就掌握情况，只是没往上报。
涂方茂说，他多次向村民宣传法律，但村民只说埋的是“亲戚”，村委会也没办法阻止。对每个“墓串串”罚款3000元，也不奏效。有些墓是在2005年云阳县公墓修起以前就建好的，现在又要拆了，有些村民想不通。
黄佐宏承认，立新村一组村民大都移民走了，张裁缝坡还没重新分配，组里头以“青苗费、林木费”名义对买墓地的人每人收了几百块钱，也就“默许”修墓。
知内情的村民说，无论罚款还是收费，实际上是变相的“买地费”，这在当地几乎是公开的秘密。
牵涉干部将被查处
具体处置难以定性
那些为非法经营墓地者“壮胆”的涉事党政干部，将如何处置？云阳县纪委表示，他们将坚决查处，但具体如何处置还难以定性。
县纪委相关负责人表示，涉事党政干部情况复杂。有的党政干部声称事先毫不知情，而且事发之后主动到监察部门认错，并且带头拆掉了活人墓。这种情况，很难对他做出相关的处罚，除非有党政干部拒不认错，顶风作案，否则对此事的错误性很难认定。
他解释说，根据党内纪律处分条例，党政干部修活人墓可能涉嫌“妨害社会管理秩序”，但条例并没有规定具体的处罚措施。对这些涉事干部的处罚，依然要视其情节轻重和认错态度而定。
“至少，我们可以要求他公开进行检讨。”滕英明说，“我们还可以对他们在全县范围内通报批评，在媒体予以曝光，以教育广大干部群众。”
滕英明还表示，县纪委、县政府督查室将对涉嫌乱收费的乡镇、村组进行清查，一旦发现有基层干部乱“伸手”，将坚决撤掉。
【最新进展】
非法墓葬 半数拆除
本报重庆5月3日电 （记者刘天亮）5月3日，记者从云阳县民政局了解到，云阳县委、县政府成立了以县长为组长，县委、县人大、县政府、县政协主要领导人为副组长的取缔非法土葬墓群领导小组。同时，成立了由纪委、民政、国土、林业、公安和双江镇、人和镇等单位组成的联合执法组。截至目前，云阳县已经拆除了非法的活人墓、超标墓近100座，超过总数的一半。
云阳县政府紧急下发通知，要求所有非法修建土葬墓必须在5月20日前拆除，对活人墓和空墓实施就地推平，复耕复林。若至5月20日仍未拆除的非法墓将视为无主坟墓，用联合执法方式强制拆除。
