反思与改革：动车事故的法律审视

 

    时间：2011年7月31日上午

    地点：中国人民大学法学院616会议室

    发言人：

    龙翼飞：中国人民大学法学院副院长 教授

    杨建顺：中国人民大学法学院教授

    莫于川：中国人民大学法学院教授

    谢望原：中国人民大学法学院教授

    刘俊海：中国人民大学法学院教授

    肖建国：中国人民大学法学院教授

    刘品新：中国人民大学法学院副教授

    张  翔：中国人民大学法学院副教授

    王贵松：中国人民大学法学院副教授

    姚海放：中国人民大学法学院讲师

 

    主持人（姚海放）：各位老师、各位同学、各位媒体的朋友，中国人民大学法学院“重大事件法律聚焦圆桌沙龙”第一期正式开始。我们今天讨论的主题是“动车事故的法律审视”。大家前一段时间从媒体上已经了解了该次事故的基本情况。在进入会议正式讨论之前，我们还是希望向这次动车事故中遭遇到不幸的死难者表示哀悼，对受伤人员表示同情和关注。其次，也要特别感谢诸位老师在假期繁忙的出差、讲学、科研活动中抽出时间来鼎立支持我们的活动。同时感谢会务组的同学，能够在假期的周末付出精力组织这样的一个会议。

    今天会议的议程主要有三项，首先，由我介绍各位老师；其次，简短介绍本次事故的情况；第三是由各位与会代表、学者进行发言，可以就本专业领域中的内容发言，也可以是关于事故的评议。

    下面，首先由我介绍参加沙龙的各位学者：中国人民大学法学院副院长龙翼飞教授，法学院刑法教研室谢望原教授，行政法教研室杨建顺教授、莫于川教授、张翔副教授和王贵松副教授，诉讼法教研室肖建国教授，经济法教研室刘俊海教授，证据学教研室刘品新副教授，知识产权教研室的张勇凡老师，我本人是经济法教研室的姚海放。

    下面进行第二项，动车事故的情况介绍。需要说明，我在这里介绍的内容都是基于媒体对“7.23”动车事故的报道，主要是从网上找一些具体资料，包括以下基本事实：

    7月23日约20：34（时间上各主流媒体报道会有几分钟内的出入），在离温州南站不远的铁路高架桥上，从北京开往福州的D301和从杭州开往福州的D3115两车发生追尾事故，截止到目前，造成40人死亡，受伤人数上百人。事故初步原因，根据最近的一次说法是因为温州南站的信号灯设备存在故障。

    事故发生以后，抢救工作受到了高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理、周永康同志和张德江副总理作出重要指示，铁道部部长马上赶到现场负责指挥。在救助过程中，铁道部发言人王勇平在发言时说，救人是第一位的，同时也提到预计24日下午15时——即距离事发不足一天的时候——就能通车。到24日，中央电视台报道说搜救行动已经结束，工作人员正在切割车体。但是央视事后又发现，24日中午和下午又分别救出一名男孩、一名女孩，包括最后救出的2.5岁的伊伊也受到了广泛的关注。抢救工作从25日18时转为事故处理工作。在宣布搜救结束以后还发现生存人员也是比较匪夷所思的事情。

    事故原因调查是公众比较关注的事实。在事故发生以后，24日组成了国务院事故调查组。28日，事故调查组人员名单向社会进行公布，由安监总局局长珞琳担任组长，包括安监部、铁道部、总工会、浙江省等部门和相关组成人员组成成员。下设技术组、管理组、综合组和专家组成人员，专家组成人员主要来自相关部门和科研单位的专家。在网络上对这样一份名单存在质疑，即铁道部参与到事故调查中是否有问题。

    在事故责任追究方面，目前铁道部对上海铁路局局长、党组书记和分管电务的副局长进行了免职。另一位关键人物，即被追尾的动车司机，到目前仍然在接受调查，但具体情况仍然没有向社会公布。

    社会公众比较关心的一个重要问题是民事赔偿。从民事赔偿规定来看，1992年《铁路旅客意外伤害强制保险条例》规定每个人赔付两万元保险金额；发生死亡的情况下，2007年《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定，旅客人身伤亡赔偿限额为15万，行李损失赔偿限额为2000元。三项相加的上限应该是17.2万。目前的赔偿突破了这样的数额。26日第一次公布赔偿数额是包括事故赔偿金、一次性专项帮扶款以及爱心捐助款构成，总计人民币50万。29日，由国务院事故调查组宣布遇难人员赔偿标准为91.5万，受伤人员赔偿标准还没有具体公布，现在还在进一步洽谈。关于赔偿标准，如何适用法律，是适用专业领域的相关条例还是《侵权责任法》，也引起了广泛关注。

    在这次事故中，网上公众和学者议论中也会有各种各样的质疑，包括：1.事故原因：开始说是雷击造成的，后来更正为信号灯设备存在缺陷。公众还是会质疑，在有若干重保障措施的情况下，高科技的动车怎么会在雷击或恶劣天气下造成如此重大的事故？公众希望能够知道真相。2.现场处置：7月24日，有网友发布照片和视频称，事故抢救过程中发现有挖掘机对于车厢进行解体，并进行挖坑掩埋。对此事铁道部发言人进行了解释，有一句话在网上变成很流行“不管你信不信，反正我是信了”。26日被掩埋的车体被挖出，送到温州西站作进一步处理。3.事故发生以后，铁道部发言人在强调事故抢救和救人的同时，还通报了非常重要的消息，预计24日下午15时通车，实际上是25日恢复通车。大家也在考虑，的确，京沪大动脉上有这样一个事故，对于公共运输的影响是非常大的，通车是一个重要的公共利益。但另外一方面，对于事故的调查和对于现场的保护，特别是车体掩埋的措施是否恰当？从这样的角度来看，是否急于通车也存在着相应的争议。4.专家组成员中有铁道部成员是否会有碍于调查？公众希望能够及时、准确地了解到事实的真相而不是经过掩盖的所谓的真相。这些通过网络方式表现出的呼吁和质疑，也表现出我们这个社会正逐步向一个希望能够公开和准确得知信息的方向在转变。相信各位专家和与会人员还会有更多的信息和观点与大家分享，下面就进入到本次沙龙的主要环节，有请各位专家发言。

   

    刘俊海：我个人认为，温甬铁路特别重大事故能否得到公平妥善的处理，是关系到我国法治化程度高低的重要指标，是关系到以人为本的科学发展观能否得到真正落实的关键，也是关系到死者能否得到安息，生者、特别是遇难者家属能否得到慰藉的重要一环。我主要从四个方面对本次事故进行剖析：

    一、关于民事赔偿

    很讽刺的一件事是，出事故的是“和谐号”列车，但是事故发生以后能否使受害者得到公正赔偿，这是和谐的关键。

    我个人认为，处理法律问题的依据还是要回归《侵权责任法》，善后事故处理组确认了这一点，是非常值得肯定的。还要适用人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释。同时，在赔偿科目的具体确定方面需要更详细一些。包括：

    1.死亡赔偿金，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入标准的20年计算，这涉及到两个方面的问题，一是要不要按照当前的通货膨胀率和物价上涨指数对20年城镇居民收入的计算标准进行调整？比如受诉法院将有可能是上海铁路运输法院，假如上年城镇居民收入是4万元，总计是80万。我认为要考虑到通货膨胀因素，如果我们以5%的通胀率为例，第一年死亡赔偿是4万，第二年就应当是4万乘以105%，第三年再加第二年赔偿金额总数的5%，这样计算才是公平合理的。大家知道，20年前赔你1万块钱，你是万元户，但现在再赔偿你1万元就不值什么了。我认为死亡赔偿金一定要考虑到通胀指数，否则是不公平的。

    我有几点想不明白的地方，这件事体现了同命同价的原则，但如果有一些高薪白领，他能证明他去年的收入是40万或更多，能不能在有充分证据的情况下按照他的收入乘以20？这样一来是不是又是同命不同价了？这个讨论还没有展开，有人认为这样对收入低的人是不是不公平了？是不是人格尊严受到影响了？我认为可以讨论这个问题，我的想法是在确保所有的受难者的死亡赔偿金都能得到保证的情况下，如果有些人收入比较高，也应该考虑这个实际情况。

    2.在计算丧葬费的时候，现在是按照受诉法院所在地上一年度职工月平均标准，以6个月总额计算，假如月平均工资是3000元，按6个月计算是1.8万，这个数字都不够。

    3.更重要的是精神损害赔偿，这部分是补偿给死亡者家属的，现在有人说是5-10万，我想应该慷慨一点，现在的数字低了一些。因为精神损害赔偿还是应该起到对受害者精神抚慰的作用，金钱不是万能的，但如果金钱太少，可能会造成二次心理伤害。

    4.被抚养人的生活费。现在是按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费支出、农村人均年收入和消费支出计算，被抚养人未成年的，计算到18岁。现在有很多中年人和青年人死亡以后，他的孩子还未成年，除了生活费以外还有一大部分是教育费，能否把教育费作为生活费的重要部分考虑进来？因为现在的教育费用相当高，这个费用应该予以充分考虑。

    5.家属处理事故的误工费。按照受害人误工时间和收入状况来确定，没有固定收入的，参照相应的标准处理。在这个问题上要充分贯彻据实报销的原则。

    6.家属处理事故的交通费和住宿费，应该规定一个人性化的标准。

    7.乘客死亡前的医疗费和抢救费用，原则上应该由铁路运输部门和当地医院垫付，最后由侵权责任人承担。

    8.铁路旅客意外伤害保险金2万元，按照强调的强制保险条例只能是2万元，未来应该再进一步修改，使保险金额再提高一些。   

    9.受伤乘客也应该给予充分补偿，特别是对于潜在疾病在未来治疗中的支出，不能一次性封口，万一将来出现后续疾病或者二次治疗的支出，也应该保证这些受害者获得充分及时的赔偿。

    我为什么谈这些民事赔偿的科目？主要是想法是，如果国内乘客在出现铁路事故以后都获得不了及时充分的赔偿，我们的高铁技术一旦出口到国外，可能会遇到外国人的抵制。在国内我们要树立一个民事赔偿责任制度的范本和样板，这样也是增强我们在全球市场中的公信力。对于民事赔偿的问题，我建议要抛弃由指挥部和受害者家属一对一谈判的作法，首先要确定赔偿的科目，每个科目的计算公式向社会公布，由每个人拿出自己的证据，按照公式进行操作，这样比讨价还价少得多。

    二、关于刑事问责

    过去在三聚氰氨事件及其他的重大事故中，我们对一些主管部门的主要领导往往采取比较轻的行政处分，最后被追究刑事责任的往往是一些不掌握公权力的老百姓，包括三聚氰氨事件中生产牛奶的工人和一些企业的高管。我们需要贯彻法律面前人人平等的原则，在责任追究中不能预设一个前提：领导只是行政处分，不追究刑事责任，对下级基层铁路段或车站的工作人员追究刑事责任。我想，如果是这样的话，大家都不会认同。

    在刑事问责的过程中，除了涉及到相关领导人员或公务员之外，也会牵扯出其他问题。比如北方信号研究院提供的相关通讯设施是不是合格？当时是不是通过公开、公平、公正的招投标程序去取得这个中标项目？我个人认为也应当顺藤摸瓜，进行一次调查。在刑事问责的时候也应该把相关问题调查清楚。

    三、关于调查听证的问题

    现在公众更多的寄希望于新闻发布会，但有一次有媒体的朋友说新闻发布会变成了“发纸会”，发了两页纸，上面只有遇难者名单，也没有人告诉记者能否提问。我认为，一定要确保事故调查的公信力。一是要引入听证程序，除了相关责任企业参与之外，应当让独立的专业人士和公众代表参与事故调查的听证。我建议举行若干个专题听证，涉及到信号问题、涉及到调度问题的，都可以举行相关的专业听证。开门调查比闭门调查要好一些，新闻媒体应该全程参与调查的听证程序，进行监督。

    二是铁道部有关司局的负责人和副部长应当不应当参与相关调查程序？我个人认为，铁道部作为一个政企也合一的机构，在这次事故处理中已经成为当事人一方。按照程序公正最基本的理念，作为当事人应当回避。尽管铁道部作为经营企业，信息最有优势地位，最懂得专业，但我们还有懂得专业的人士，包括独立于铁道部的机构，比如同济大学、北方交大的铁路专业人士，可以动员这些人提供相关专业的知识。铁道部也可以参与调查，但不是以调查者主体参与，而是以被调查者的身份参与。这个问题应该弄清楚。温家宝总理亲自赶赴温州发表讲话的时候，我个人认为总理讲的句句都是心里话，句句都打动在场的每一位，我们在操作的环节上也应该按照温总理的要求去做，通过听证程序、通过回避制度的严格执行，保证群众能够得到真相，否则将来有人会得出我们还是要舍卒保兵，尽管不会存在这个问题，但是老百姓会因为你没有进行相应的公开或听证程序而有疑问。为了还公众一个明白，也还当事者一个清白，听证程序和回避程序必不可少。

    四、关于未来的改革问题

    一是关于铁路体制的改革问题。十七大确定的有关政府机构改革的指导思想是正确的，包括建立大部委制度的决定。但是四年以来贯彻执行得不是太好，不光是在金融监管领域基本没有往前推进，在交通运输领域现在也是多龙治水。铁道部这样一个政企合一的企业应该结束，还是应该按照政企分开的原则，区分铁路运输的管理和市场主体角色，使一方享有公权力，另一方享有企业的权利。我们认为，还是要政企分开，建立大部委制度，比如组建交通运输安全委员会，直属国务院，下面分设民航、铁路、公路等，完全可以做到这一点。我们的制度突破往往在发生一个重大的危机事件之后，相关立法者、决策者才会作出决定。实践证明，铁道部这样一个政企合一的模式不是一个成功的模式。

    二是关于如何打造我们的铁路技术在全球市场中的公信力的问题。在这个问题上，有几个境外媒体向温总理发问，包括日本媒体和美国CNN的媒体，从他们的字里行间看出，他们对我们的铁路技术，包括安全监管措施是不信任的。怎样确保我们的这些东西出口到国外去？首先还是要立足国内市场，不要轻言我们现在要走出去占领世界市场，人家会笑话我们的。回顾过去，我们的发展思路有问题，有些铁路项目本来应当是在2015年交工，但是为了向党献礼、向祖国多少周年献礼而提前竣工，但这样做，违反了安全效益并重的基本理念。所以应该扭转这种观念，包括其他的铁路项目也要进行充分论证。日本的新干线修了好几十年，我们两三年就修起来了。能不能先把国内的高铁市场做好，然后再去谈国外发展的问题。

    三是国外的民事责任承担比国内更加严格，一条人命有的要赔几百万美金甚至数千万美金，如果这种不成熟的技术卖到国外去，不仅不能赚到钱，反而会赔更多的钱。在这个问题上，有关部门、有关企业还是要保持非常冷静的头脑，这可能也是这样一个特别重大铁路事故给我们的启示。

    以上的发表的不成熟的想法，请龙院长和各位老师批评指教。

   

    主持人：现在有请龙翼飞副院长就本次事故发表意见。

   

    龙翼飞：各位老师、各位同学、各位朋友，今天我们召开的重大事件法律聚焦沙龙，体现了人民大学法学院的老师们关注国家法律建设、关注民生、关注民权、关注民本的理念。在我们的学术研究过程中，如果不就发生的重大问题进行深入思考，应该说我们的学术研究还不透。今天我们开办这样一个沙龙，也是在汇集法学家的智慧，为国家的法律建设提供我们的智力支持。

    这次事件发生，如果说纯粹是由于不可抗力引起的，可以免责。但实际上就现在看到的有限的资料来说，至少不能完全归于不可抗力，这里面法律责任的存在是客观的。在座的老师都从不同的角度、不同的法律规则去深入研究和分析这一事件的发生。我有三点想法供各位老师考虑。

    第一，这次事故的发生是不是可以避免的呢？从现有的资料来看，我认为是可以避免的，它不是一个必然发生的灾难。之所以说是可以避免的，是因为从动车本身作为一个高度危险的作业来说，它能够去运行，至少应该具备三个条件：一、在技术上是成熟的；二、在管理上是到位的；三、在发生相关危险的时候是可以采取措施的。从这三点来考量，今天我们没有从铁道部及相关部门给社会公众这样一个确切的信息证明这三个方面是完全能够满足这种高速运输工具的要求的。国外高速运输工具的建设实践也给我们提供了一种警示，它要经过长期实验，要经过严格的检测，同时要提供相应的保障措施才能上路运行，而我们动车全面提速的实施，是铁道部 “大跨越、大发展、大创新”的结果，在这“三大”背后是不是还有说大话的问题存在？如果说大话的，这个“大跨越、大发展、大创新”都不存在了。在我们的发展过程中如何避免类似事件的发生，的确应该从源头进行必要的防范，如果这个防范的设计对每一个高速运输工具、高度危险作业都能进行严格要求的话，可能这类事故会避免。

    如果想避免事故的发生，最根本的环节是什么呢？在中国现行的体制下是政府主导。在政府主导下如何坚持以人为本的理念？如果说人民铁路、人民航空是民生工程，既然以人民的利益为上，就应该在高速运输工具、高度危险作业的一切领域中坚持技术上是成熟的、在措施上是有保障的、在管理上是到位的。这三点如果做不到，高度危险作业引发的事故还会出现。

    第二，关于民事责任承担。

    刚才刘俊海教授很详细地介绍了《侵权责任法》和最高法院的司法解释及铁路部门的行政规章中涉及到的赔偿范围，要不要所有的受害人都得到完全在数额上都一致的赔偿？这不可能。我看到铁路部门调查组的处理，开始一个人赔50万，后来是91.5万，这是一个很错误的做法，你怎么能确定每一个受害人的情况都是一样的呢？肯定不一样。死亡一个75岁的老人和30岁的青年人或者是一个5岁的小孩儿，情况绝对不一样，因为死亡赔偿金是根据具体情况而计算的。所以死亡赔偿标准是基于他的生命丧失和救治过程中家属参与陪护、探视、误工补贴和每个受害人生前所抚养和赡养的直系亲属的人数和状况决定的，每个人的情况都是不一样的。所谓同命同价，这个“价”指的是赔偿标准的一致性而不是数额的一致性，同命同价是指每个自然人、每个公民在受到生命伤害的情况下获得的法律价值是不一样的，但具体的标准是相同的，否则人民法院审理案件也不可能所有的案件都用一个数量给予受害人补偿，而是根据具体情况，让不同的受害人得到公平、合理、合法的补偿。计算死亡赔偿金的方法也不可能按照保险合同一样，保险赔付是一种合同条款，定好了，是强制性的，但是高度危险作业下的民事责任承担一定是按照具体情况进行赔偿。每个受害者，无论是死者还是伤者，都应该根据受伤害及死亡作为损失的相关数额作出不同数量的赔付。

    第三，在对于这样一种重大事故的调查中，应当采取的原则是什么？至少应该是公开。公开理念、公开的调查方式是确定能够还社会公众一个真相的基础。还社会公众知情权，特别是应该有受害者家属参与到调查中，他应该知晓情况、发表自己的意见，最后是以科学数据和相关科学证据来认定。从这个角度来说，百分之百地由铁路部门承担责任是没有异议的，但具体到事故发生有哪些细节可以去分析，哪些是属于技术障碍、哪些是属于采取措施不当等等，这些是应该予以具体区分的。到底铁路部门是否应该参与到事故调查中？当作为事故责任调查的时候不应该参与，因为你本身是责任的承担者。但是相关人员作为证人去提供相关证据，这是没问题的。谈到处理机制，我们注意到这其中没有法院的参与，这是对的，法院不能参与，如果参与了，法院既是最后的决断者又是参与者，这是不可以的。检察机关参与是可以的，因为其中可能会涉及到社会部门的渎职。

    在处理事故的过程中，我们要树立依法治理高速运输作业、依法保障在高速运输作业中作为承运人和乘客本身的权利义务关系，避免相关事故的出现，还是有很大空间可以作为的。我个人认为，这次事故的出现是能避免的，但是能避免而没有避免就要进行问责，在问责的过程中我们深入反思体制背后的原因，这也是我们学者的责任，我们对这次事故的分析和看法会随着真相的不断披露而有更新的看法。

   

    主持人：下面请谢望原教授发言。

   

    谢望原：很高兴有机会参与法学院这样一个重大法律事件沙龙研讨会。我本人对这个事件的各方信息并没有全面掌握，我今天谈的是基于现在已有的有关新闻报道为基础；其次，我的发言建立在一种假设的基础之上。再次，我是搞刑法的，我仅仅从刑事法的角度、从实体法的角度谈一点看法。

    发生在浙江的动车重大事故，在全世界引起了高度关注。作为搞刑法研究的人，我们关注的是这其中到底是否存在刑事责任的问题。当然我们对于受难者应该表示深切的同情。我翻看了现行法的相关规定，从以下四个方面作简要说明：

    第一、刑法第132条规定铁路运营安全事故罪。这个犯罪是指铁路职工违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的行为。犯罪主体是铁路职工，比如掌控信号灯的操作人员、司机等。这一事故中，掌握信号灯的人员和驾驶员是否存在过错？我们还不清楚，只能作假设。如果司机违章驾驶机车造成追尾，最后导致40多人死亡和100多人受伤，肯定是要承担刑事责任的。

    第二，刑法第137条规定工程重大安全事故罪。是指建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的行为。对于动车追尾事件，与铁道工程的设计、建设、监理有没有关系？现在也不得而知，因为调查结果还未公布。如果存在着在铁路设计施工过程中，如果设计单位、施工单位、工程监理单位偷工减料，或者把国家投资铁道安全建设的款项据为己有，这个问题就大了。

    第三，刑法第146条规定生产销售不符合安全标准产品罪。铁路建设要采购很多设施，比如信号灯，有没有厂家生产了不符合安全标准的产品？如果有，生产者和销售者要承担这个责任。

    第四，涉及到管理者的责任，发生了这么大的事故，目前来看只有对上海铁路局局长和党委书记进行了免职，这里有没有玩忽职守？这是要追究的大问题。但是我也反对一旦出了重大事故要一律追究责任到高级领导，这不科学，也不现实，也不符合法律的基本原则。在一线的指挥人员不能消除责任，比如工厂的厂长、党委书记，你就是管这一条铁路的，就是出在你这一亩三分地上，如果仅仅以行政责任代替行使处罚，这是非常荒唐的。因为目前事实还不清楚，但是上海铁路局必须有人为这个事情承担至少是玩忽职守的责任。按照西方的做法，至少要承担过失致人死亡的责任，即误杀。德国有过先例，90年代德国高铁事故死亡100多人，相关工程师和责任人员是以误杀罪承担了刑事责任的。

    总的来说，我们对中国高铁的高速发展也感到欢欣鼓舞，但我认为目前还非常不成熟。从国计民生的角度讲，搞高铁建设、搞其他建设，还是要脚踏实地实实在在地去做。

    谢谢大家。

   

    主持人：下面请杨建顺老师发言。

       

    杨建顺：各位老师、各位朋友，上午好，我是怀着复杂的心情来参加这次研讨会。高兴在于有这个机会就这个事情阐述一下自己的看法，说到沉痛，和各位的心情是一样的，这次事故导致了这么多死难者，也导致了巨大的损失。从物质的角度来讲，损失是非常巨大的，从秩序、从制度、从整个社会的角度来讲，也是巨大的。但是这个巨大损失也可能成为我们进一步发展的契机，这一点使我们在沉痛同时也可以感到到高兴。

    我讲四个方面的问题：第一是信息公开调查处理的问题，第二是赔偿标准明确化问题，第三是责任追究问题，第四是反思与改革。

    今天会议的命题“反思与改革：高铁事故的法律审视”特别好，我先说点对高铁的感觉，它实际上是整个社会的缩影，腾空而起，难以着陆。很多人现在处在一种飘飘然的状态。信息也在不断地发，信息以数量取胜。在学界这样的现象也非常严重，有没有想到的、有没有研究的，都发一通，发了以后就占据了高地，这也反映了高铁的精神。高铁应该真正地好好地反思，借这个机会，学界进行分析法律如何建构来支持这个制度，不要再让那些飘飘然高高在上的人得到太多的好处，不然的话还要出事，因为人总是要往地下落的。

    第一，信息公开调查处理的问题

    网上的谣言也好、揣测也好，各种各样的想象、空想满天飞，为什么呢？因为我们的信息发布机制出了问题，过了那么长时间才进行发布，这本身就与我们这么长的时间的信息公开法治的建设不相一致。在我们建立法治社会的时候，必须推进信息公开建设。虽然我们没有制定信息公开法，但已经有了信息公开条例，精神是相同的。我们有突发事件应对法，信息应该是及时发布的。信息的发布应该是客观事实的总结归纳，而不是梳理以后，对我有用的就发布，没用的就不发布，今天发布了的明天再修改一下。在信息发布的过程中，我们存在一个误解，好象信息出错了就撒谎了，就不行，无论是信息发布方还是接受方都存在这样的误解。在危机管理的时候，在突发事件处理的时候，可能由于各种各样的限制、制约，发布的信息可能是错误的，这时候我们应该宽容。可是我们整个的社会不宽容，发布者非常害怕这点，千方百计把自己包装得像正人君子一样，千方百计把自己弄得一贯正确，结果只能是以一个更大的谎言来掩盖一个较小的谎言，这样对社会的发展是不利的。因此，信息发布机制需要建立客观、定期发布的机制，对信息作出判断并及时发布，才能消除人们的揣测。包括埋车头的事件，大家的误解是非常大的，至于是没有埋还是应该这样做而倒出空间来，现在很难找出真相。但是看到和谐号被人们踏在那里，我非常难过，为什么会这样呢？这是一种反常的现象，在这样的秩序下，信息源源不断地出来，然后大家判断信息究竟正确与否，根据周边的信息源进行信息发布，这样才是理想的做法。我感觉是整个社会出了问题，说铁道部出了问题，搞大部制改革还没有法律支撑，这样的改革怎么行？在法治的社会下，我们的改革还是要依法推进，因此，在信息发布的时候还是要依法进行。

    信息发布就需要调查，关于调查，我认为铁道部一定要参与。无论高铁怎么腾空而起，也是公用事业很重要的组成部分，它是公用事业而不是一般的建设，它存在着各种各样的利害关系需要予以全面统筹考量，对利益进行衡量之后进行判断，作为主管部门如果不参与，只找个大学的人，大学的人可以讲理论、可以讲理想或者是讲幻想，但是事故调查怎么做？做决策和坐而论道不一样，所以这方面还需要再思考。当然，政府有很多问题值得我们去怀疑，但如果我们完全把政府剔除出去，就像不让政府立法而让社会来立法，这样政府就不称其为政府，国家就不成为国家，国将不国的话，还谈何社会能往前推进？当然政府的做法值得讨论，但是在事故调查过程中，铁道部承担着重要的责任。作为主管部门，它还可以对相关的资源进行充分调动，各方代表应该对其发挥充分的监督作用。所以在调查中，要鼓励各方参与并进行充分的监督。包括有的记者给我打电话，问我是不是可以启动全国人大常委会的特别调查程序。全国人大的调查很好，但是它能否能起到这样的作用？还真不敢说。在权力制衡上，在立法的过程中就要这样一种思路，只有法律才能规定、法律才能设定。法律保留的原则非常好，但是一定要适当。制定一部法律需要12年，如果采用法律保留原则，这12年就会成为空档，就什么都不能做。全国人大可以监督，但是由它去做调查，将有关人员全都排除出去，另起炉灶，是不可行的。

    第二、赔偿标准明确化的问题

    这个赔偿标准更是滑稽透顶，一会儿这样一会儿那样，当然这也体现了可辩证性。如果我们不把赔偿做好，将会引起更大的纷争，甚至包括社会的振荡。现在我们没有标准，包括在日常生活中大量的拆迁事件，能够吵、能够闹、能够折腾的就能得到好处，乖乖走的没有好处，这个社会就出了问题，必须有一个统一的标准。说马上就用《侵权责任法》来确定赔偿标准，这是错误的，因为这是公用事业。如果直接用《侵权责任法》的话，以后专业领域的法就不用了，一部《侵权责任法》就全解决了。不是这样的，还是需要考虑专业方面的法律适用。首先要考虑专业法的适用，专业法的适用不够的时候再按照一些原则来处理。我们的赔偿标准开始从专业法规定的十几万，然后到50万，然后又是91.5万，我考虑到国家赔偿将来怎么办？这次事故一条人命拿到90多万，对于死难者来讲、对于其家属和受害者来讲，我们当然是很同情，发自内心地希望没有这样的事故发生。但是道理不完全是这样的，因为整个社会要发展，不是今天做了这件事社会就玩儿完了，我们的社会要发展，民众还要生存下去，今天出了这个事就特事特办，明天出了别的事又要特事特办，在有温总理关注的时候特事特办可以解决，没有温总理关照的时候还解决得了吗？这样不行，没有社会标准。无论是死亡金、丧葬费、误工费，都应该有一个统一的标准，在适用专业法的基础上，通过各种各样的关系的处理而确定标准。到底是多少合适？哪怕是赔到100多万、赔偿到900多万都没问题，关键是公用事业的赔偿要确立标准，而不是一个人是白领，他的工资高就要给多赔偿。

    赔偿的时候要有一个统一的标准，统一的标准并不是完全的整齐划一的标准，而是可以分等的，坐头等舱的和普通舱的赔偿不一样，这才是对的。这肯定是差别对待，因为你签的合同是不一样的，头等舱签的合同支出的就多。这是以票价作为赔偿划等的依据，实质上也是适合于公用事业的规律性和特点的。

    像这样的事情，因为人们的关注，可以适当提高赔偿标准，但是公用事业要发展，要有普遍的服务，你想要赔得多就要付出更多的成本。

    第三、关于责任追究问题

    这次一次性免职了三个人，太滑稽了，免职不是这么瞎用的。让技术设计者去承担这些责任是对的，而领导承担责任不是就地免职而是就地任命，让他好好地去处理这个事情，处理完了以后再说，这才是一个基本的道理。关于免职和任命这一块，我们的制度出了很多问题，真正的免职应该是让应该承担责任者来承担责任，领导者承担领导者责任一定要另外处理。责任的追究应该有一个明确的、合理的、科学的制度架构，而不是一窝蜂地搞问责制。

    第四，反思与改革

    以上三点都是密切相关的，在处理事故的时候，首先要考虑如何应对这样一种重大事故，而不是考虑撤谁、免谁，首先要全身心、全力以赴、万众一心地应对。

    其次，在应对的过程中一定要做到各尽其责，一定要告诉人民，在任何情况下应该是千方百计地调动所有能够利用的资源，当然等待救援者是一种很好的愿望，要有这样的生存的希望，要有这样走出去的坚定的信念，要千方百计地利用各种资源为自己的生存努力，这样就要让危机管理更加普及。

    再次，要真正分析原因，如果真是掩埋火车头，对这样的人要给予严厉的处罚，给予刑事处罚。分析原因是很重要的，不能随随便便取消，如果要取消要进行严格的审批制度，当然在危机情况下不得已而为之这样处理的，一定要建立免责制。

    最后，在原因分析的基础上应该总结经验，建立危机处理流程册，让相关人员学习，为以后再出现类似事件作准备。在操作规程上，人到了那种时候会非常慌乱的，在日常生活中给他这样一种流程化的指示，会在以后出现类似情况的时候把损失减到最小。

    高铁还是要腾飞的，不能把我们30年的发展全否定了，我们30年走过了很多国家几百年的路程，我们应该高兴。在高兴的同时应该慢慢放慢腾飞的步子，使每个人不至于疲于应付，该做的事情做不了，不该做的事情瞎做。高铁还是要腾飞，还是要发展，还是要成为我们日常生活中重要的出行工具。现在从北京到上海只能坐高铁，别的票买不到，这就是制度的问题。

   

    主持人：杨老师提了一些独特的想法，包括在赔偿标准的确定方面、问责等方面，可能和之前几位老师、和大家会讨论的主要想法不同，感谢杨老师的阐述。下面请莫于川老师发表意见。

   

    莫于川：研讨会召开得非常好，给我们提供了一个反思的机会。7月23日以后，我也一直在关注，对事故以及之后的争论也进行了一些思考。

    我发言的题目是“通过改革来解决“7.23”事故暴露出的政企不分的弊端”，政企不分是前提性、基础性的问题症结所在。事件还没有解决，对于一些不可理喻的、反常的怪事、怪圈，为什么会这样呢？我们要反思，不光是对事后的应对处置过程中的做法进行反思，还要对基础性问题进行反思，否则我们的反思可能是不到位的，所以对事故发生的全过程，包括之前蕴含的一些因素进行反思会更好一些。

    温总理事后在现场讲话谈到“不要忘记这起事故”，这样一个事件，它类似于“孙志刚案件”那样的影响性案件，会引起我们的制度性反思和推动。孙志刚是一条命，这一次是40条生命，由此来推动一些改革，包括大部制改革的问题、铁道部改革的问题，应该是一个契机。

    我从三个方面谈一些想法：

    一、“7·23”事故暴露出政企不分的弊端，这是一个前提性、基础性的问题。看一看铁道部发言人、看一看铁道部及其整个铁路系统在这么长时间之内的态度和做法、想法和做法，让人很生气，但是没有办法，我认为这不是偶然的。大家都知道，胶济铁路特别重大事故到现在刚刚两年三个月，又发生了甬温线特别重大事故。两周内媒体报道的动车故障有几起，大家都在讨论原因，很多观点我很赞同，但是铁路系统政企不分的痼疾是长期存在的问题，也是这次事故发生和处置不当的深层原因。

    这样一个体制的演变是有个过程的，是过去的历史，不能简单否定，关键在于我们学法律、学经济、学行政管理的学者总爱讲“竞争带来繁荣”，而垄断会带来什么呢？垄断会带来我们不希望看到的东西。铁路政企不分，在2008年大部制改革的时候，说到“铁路建设工程任务很重，作为特殊情况的处理，未纳入这次改革。”事后几次想推动改革，都没有推动,因为政企合一这种体制便于他的运作，便于产生政绩，国家实力和企业经济实力的运用使他左右逢源、好处用尽、公权私权完整、执法司法齐备这样一个独立王国，有了这个独立王国以后，什么事情发生他都可以淡然处之。目前，铁路法院、铁路检察院改革也在推动过程中，铁路系统是公检法都有，还有医院、教育系统，建立这样一个独立王国以后，傲慢专横的态度和做法就更使人担忧，最终民众得不到应有的铁路交通服务。这次事故中处置体现出的做法与这一惯例是非常相似，甚至是有过之而无不及的。他要用行政权力来对付民众的时候，摇身一变，又是以行政机关的角色进行活动和特殊的利益追求，这是一个非常大的问题，暴露出非常多的弊端。我概括为三句话：一、组织目标方面的矛盾——要安全还是要速度？二、行为选择方面的矛盾——先救人还是先通车？三、依法监管方面的矛盾——算公务还是算家务？

    （一）组织目标方面的矛盾——要安全还是要速度？

    今年天4月，胡锦涛总书记去海南考察铁路工作的时候指示：要推进铁路体制机制改革，科学有序地推进铁路建设，不断提高铁路发展的质量和效益，切实保证铁路安全万无一失。努力维护职工群众利益，注重做好反腐倡廉建设。锦涛同志的这样一种指示可以说是我国当下铁路发展改革的指导方针，但实际的做法是怎样呢？我们都看到最近几年不是这么回事，而且最近一段时间，特别是建党90周年纪念活动之前，匆匆忙忙上马加速的一批铁路、道路和其他工程，完全和这个指示相反。当然这与政企不分的体制有关，他有双重的驱动力。

    在事故发生以后的第6天，7月28日，温总理去了温州，看望了伤员和家属，召开了记者招待会，他讲了很关键的话：不要忘记这起事故，不要忘记这起事故中死难的人。发展是为了人民，更重要的是人民的生命安全，政府的最大责任就是保障人民的生命安全。高铁建设中把安全放在第一位。

    从总书记、总理的这些有针对性的提法，胡锦涛总书记在海南是直接对铁道部新部长讲的这句话，在温州温总理又是针对这种情况专门讲了这段话，是有针对性的，但是具有政企不分痼疾的铁路系统的做法第一位还是政绩的追求，铁路建设的质量被有意无意地忽略。我们知道，应对金融危机冲击的4万亿救市资金，1/3以上是用以搞了铁路的政绩工程，高铁增速就是50公里、100公里，几天一变化地往上增加，这种做法是用了6年走了发达国家60年的路程，好不好？我们走得快是好事，但是我们是不是真的能这样快呢？比如我们内部人控制公司，自主创新的铁路运行调度系统软件存在很多争议，在弄虚作假，故障非常多的采用下，迅速全线采取，对信通院的做法叫肥水不落外人田，自家的孩子绝对性地过，这样的一些做法完全是政企不分的做法，这样的做法有没有利益输送在其中？而且建设质量、外部效益、运行成本的问题日益增多，日益严重。京沪高铁用了两年多的时间建设，非常快，但是4天内发生三次故障，而且三次都是由于雷电导致系统时效，这样一种严重的质量和安全问题完全是政企不分走入怪圈的铁路系统的体制矛盾所造成的。

    我顺便谈一个思考了好几年的观点，去年我国GDP总量超过了日本，大家都在讨论这件事，世界各国都在关注。但我想，GDP的冲动行为和评价标准带来的怪象和怪圈同样值得我们思考。因为在现在的干部考核模式下，建设质量标准是不能提高质量的，提高了反而不行，因为GDP主要是靠大型工程的投资拉动，只有建设很多质量低下的道路、桥梁等公共工程，这些工程迅速垮台以后，启动新一轮工程，新的领导班子上任了，才能获得这个机会，才能启动下一轮的投资，拉动GDP的新一轮增长。日本的一条道路修了10年，只能计算一次GDP，而我们一条道路修10年，可能计算5次GDP。所以我们讲，你要重视工程还是重视人的生命？这个工程包括硬件和软件，包括信通院设计的铁路星系统软件。信号错了以后是封闭空间，只能进去一辆车，多种信号可以提示，怎么就没有反应呢？它是多种控制手段。这等于是有严重的质量和问题，以及多方面的管理漏洞，甚至软件可以有更大的水分。特别是献礼工程，它所造成非常大的质量问题更不用说。GDP怪圈所带来的劣质工程和献礼工程的冲动，并不想把工程修好，而是要把工程修坏。这样一种做法为铁路系统的腐败行为提供了舒适的温床，所以胡锦涛总书记讲要注重抓好反腐倡廉建设，这种讲话是有针对性的。由于政企不分，铁道部是双重身份、多重权利和利益混在一块儿，所以他有很大的周旋余地，将组织和目标的矛盾混淆起来。

    （二）行为选择方面的矛盾——先救人还是先通车？

    急于通车立功，在生命探测仪没有明确信号的情况下责令停止搜救，但是特警官兵甚至在要被撤职或者受处分的情况下仍然坚持，救出了一个小女孩，这是“奇迹”的发生，这种情况引起了很多批评和争议。7月28日家宝总理的讲话有针对性地指出，胡锦涛总书记主席在事故发生之后当即指示要把抢救人命放在第一位，我得到这个消息以后立即给铁道部长打电话，他可以作证，我只说了两个字“救人”，没有说别的，只要有可能，要尽百倍的努力救人。铁道部门及有关方面是否做到这一点，要对群众实事求是地回答。事故过了几天之后，总理专门讲这句话，我认为实际上就是否定性的批评。温总理还提到事故善后处置一定要人性化，给予合情合理的赔偿，还有一句话非常刺眼“包括对遗物的处理，目的是让死者安息，生者得到慰藉”。我们都知道，在事故当时的情况下，别说遗物，连残肢、遗体都没有考虑，而是考虑要尽快通车，十几个小时之后就要通车。

    大家都知道，温总理亲赴温州调查和讲话以后，事故的调查和处理有了显著的变化，包括赔偿标准的提高都是这之后发生的。是不是一定要靠首长？靠首长是不是人治？我们不谈这个问题，我们先从法律的角度分析问题。铁路事故发生以后，要设法尽快恢复通车是完全不言而喻的，但如果我们不是仅仅站在铁路企业追求经济利益和平息社会怨气、转移公众视角的角度看问题，我们应该看到，恢复通车是有前提的，这个前提是以人为本、尊重生命和宪法原则立法精神。2004年修宪把国家尊重和保障人权载入宪法以后，我国的立法已经静悄悄地发生了一些富有人本精神的变化，体现了人民利益高于一切的宗旨，比如2007年9月1日施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第19条规定“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业允当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车；必要时，铁路运输调度指挥部门应当调整运输进度，减少事故影响。”在立法上是留出了空间的，并不是只有尽快恢复通车这样一个选择。在必要时，预留了为了抢救人的生命，暂时无法恢复铁路正常行车而通过调整运输进度来转移乘客流量，减少事故影响的情形。虽然有副总理去现场督导，有两个副部长作指挥，是不是尽快通车是唯一选择？立法上是没有规定的。我们讲依法办事，而立法上并不是这样考虑的。还有一个部门规章《铁路交通事故应急救援规则》第3条规定，事故应急救援工作应当遵循以人为本、逐级负责、应急有备、处置高效的原则，这16字原则体系中第一位的是以人为本，事故应急救援工作应当以人的生命和健康为先，尽管也提到了处置高效，但处置高效是排在第四位的。第36条还有一个很细的规定：“事故救援完毕后，应当对现场进行全面清理，进一步确认无伤、亡人员遗留，确认具备开通条件后，恢复正常行车。”讲得非常清楚，如果那儿有遗体、有伤员，我们要对人尊重，不仅仅是伤员，对遗体也要尊重，立法和行政立法已经考虑到这个问题。但是在事故救援工作当中，事故现场遇难者和幸存者的搜救时间特别短，不到20小时，没有对伤员和遗体遗物进行彻底清理之前就恢复通车，这就会增加伤员遇难、遗体和遗物受损的可能性。这次应急救援工作中的做法，暴露出了铁路系统政企不分的痼疾，表现出了它的价值导向。因为我们知道，铁路是要追求利润最大化的，价值导向、行为选择方面的多重矛盾表现出来了。在利益驱动机制之下，存在以人为本和以利益为本的巨大张力，企业社会责任难以得到保持和展现，铁路建设和应急救援是先救人还是先通车？究竟是为了公众还是为了工程？究竟是要尽企业的社会责任还是紧紧盯着利润？这本来是常识问题，但现在却成了困扰人们的疑难问题，这令人感到悲哀。

    （三）依法监管方面的矛盾——算公务还是算家务？   

    2007年9月1日实施的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第24条规定“应当妥善保护事故现场及相关证据……需要改变事故现场的，应当作出标记或制作现场示意图或视频资料……”，但是在这次事故的应急救援中，铁路部在不完全确定现场是否还存在伤员、遗体、残肢的情况下就把车头匆匆掩埋，在受到举国批判和上级批评意见后又把它匆匆挖出，移放他处。这种对法律原则抱着无所谓态度，以尽快恢复通车为理由冠冕堂皇、振振有辞地毁灭证据、破坏现场的做法，客观上造成了难以调查取证和事后依法问责。对这种所谓“铁路事故处置惯例”如何进行监督？我们知道，在发生事故24小时之后，铁道部就宣布再次要发动一场内部整改式的安全生产大检查，但这种做法有什么作用呢？从2008年胶济铁路“4·28”事故发生后，也展开了大检查，但很快又发生了柳州铁路事故，24人死亡。2009年湖南郴州发生了3死60余伤的事故，同样铁路系统开展了内部整改。从2008-2011年，几乎年年都要进行内部整改，但却发生了这次追尾事故。依法监管要从家务活动变成公务活动，藐视法律职责的现象才能根本纠正。

    二、信息公开靠什么？

    对于铁路交通事故的应急救援工作来说，信息公开也是一个关键性举措。这次事故发生之后，民怨很多、民情激愤的一个重要原因就是事故处理不公开。家宝总理讲到“这起事故能否处理得好，关键是能否让民众得到真相”。我们认为这样讲也是讲到了点子上，但是如何保障应急处理的透明度和公众的知情权？还是要靠法律制度的完善。信息公开条例第三章专门规定了公共服务性事业单位要参照本条例执行，要进行信息公开，具体办法由主管部门或机构制定，但是我们现在没有看到铁道部出台关于公共服务类的铁路事业单位公开信息的制度规范和实施情况的评估报告。铁道部信息公开条例虽然制定了，但是完全没有公开，这不利于民众对他们的了解和监督、支持。2009年以来，铁道部公布的政府信息公开公报连续两年不到2000字，真正的“干货”，有具体数字内容的材料两年来只有300字左右，但是与铁道部工作密切相关的部委，比如工信部，2009、2010年的政府信息公开年度工作报告是3000字，财政部2010年政府信息公开工作年度报告是3600字，公安部2010年的报告是5000字，也有比较详细的数字材料。政府信息公开工作条例落实的11项监督责任与救济制度，其中一项就是年度工作报告，从这一个环节来看，其他几个部和铁道部形成了明显的对照，所以比较容易获得民众的理解和支持。这对铁道部有没有一种批评和启发？

    在20多年前，在学术界和实务界认真讨论经济体制改革成果如何巩固、经济体制改革如何深化的时候，有一位副部级专家写到了一篇文章，题目很怪，叫做《政企分开！政企分开！政企分开！》这篇文章很有见地，要想真正实现改革，政企分开是关键。在转型发展期和战略机遇期，铁路系统只有深化改革，认真实行政企分开，依法经营，有效监管，我国的铁路事业才能走上科学、安全、稳健发展的道路。他们过去提出“铁路特殊，风险太大，不能改革”的观点是站不住脚的，把“铁路”这两个字换成“航空、公路、港口、通信、医疗、环保”都能成立。谁都有特殊性，不能强调这样的特殊性，而且有的特殊性可能更特殊。别的系统也许没有这样想，至少没有这样做，想做也做不了。铁道部这样做，相当于保护了一个享有特殊照顾的“儿子”，你越是保护的小儿子就特别容易走偏路，成了危机青年、危机少年。

    总之，认真改革是铁路系统的唯一出路，政企分开是铁路事业发展的硬道理和基本方向，唯有如此，才能面对逝去的40条生命。

   

    主持人：下面请肖建国老师发言。

   

    肖建国：事件发生之后，我一直在关注事件的进展。40条生命一瞬间就没了，这是谁都难以接受、难以相信的事件，这样一个事件中凸显出来管理层对生命的极度漠视，对生命价值极端的不尊重，也是一个学法律的人难以接受的一个重大事件。尤其在这个过程中，头天晚上8点34分发生的事故，第二天就要通知清理现场、恢复通车，事实上第三天，25号7点半，一辆列车从发生事故的桥上驶过。这是非常草率的。我们学法律的人总觉得人的生命价值是最高的，GDP、经济进步和生命价值相比都不足一提。刚才几位老师也提到，在事故发生以后，应该先救人、先清理现场，然后再通车。还比如在事故的处理程序要奉行公开透明的原则，比如赔偿采取就高不就低的原则，对责任人要进行追责，包括对相关责任人员的刑事追究、行政问责，这些都不足以向那些无端失去自己生命的受害者和家属谢罪。但是如果我们能做到这些，恐怕就可以告慰公众了。

    我想谈两个问题：一、在事件中是协商赔偿还是选择诉讼？我建议协商赔偿，诉讼不是一个很好的选择。我注意到，7月26日赔偿打包50万，7月29日改为91.5万，有很多受害人及其家属仍然不愿意接受这个标准。不愿意接受是可以的，但是如果有人选择向法院诉讼，我特别替这些受害人和家属担心。尤其是不学法律的人对法院总是抱有某种信心，认为法律是维护正义的最后一道堡垒，但是走向法院不是一个明智的选择。首先，你到哪个法院去告？这个事故是铁路重大运输事故，按照现有的法律规定，一般是由铁路运输法院作为管辖法院，这就应该是在上海铁路运输法院的管辖下。当然温州中院、温州基层法院是不是可以管辖？应该是可以，民诉法第28条规定可以由事故发生地或运输始发地、运输目的地法院管辖。按照中央司法体制改革的部署，铁路法院目前正在实行属地管理，移交给铁路运输企业所在地的省、自治区、直辖市高级法院进行管理，但实际上移交还未完成。在这种情况下，受害人如果找铁道部下属的铁路运输法院起诉，我认为结局是很难想象的。即便我们到事故发生地温州法院起诉，大家可以想想，普通的人民法院在处理这个案件的时候，恐怕它的发言权仍然是非常小的。相对来说，谈判或协商赔偿更可行，因为谈判的对象是铁道部所代表的铁路运输企业，谈判的对象层次是比较高的。诉讼的周期比较长，要经过一审、二审，成本也比较高，要请律师，还要付出误工费和交通费，在目前的法律体系中，律师费和交通成本是不能由败诉人承担的。也就是说，如果你要获得120万元的赔偿，可能要支付20万或30万的代价，而且等待判决是遥遥无期的，而且执行非常困难，因为是要由铁道部执行其下属的法院作出的判决是非常困难的，受害人究竟能否拿到赔偿也不好说。所以我的意见是，在这样的事故中，通过协商谈判的方式来解决赔偿问题是可行的。

    二、怎么谈判？由委员会和受害人及其家属一对一谈判，这样的谈判肯定是不公平的。任何谈判，谈判双方的地位应该是对等的。这些受害人家属本来心理已经遭受重创，他们又不懂法律。在这种情况下，和具有官方背景的对手进行谈判，他们拿什么来谈？拿什么标准来谈？谈什么？甚至网上有消息说，铁道部通牒最后时间是7月31日，不签就怎么样，这种谈判不叫谈判，这种协商不叫法律上的协商。任何一个谈判，双方的地位应该是大体平等或对等的，比如双方都有谈判能力。这种谈判能力的匮乏使得谈判不可能达成公平的结果。我的意见是，这些受害人应当组织起来，委托全国知名律师进行法律援助，由他们代表这些受害人跟对方进行谈判，这种谈判过程、谈判结果可以进行公开、保证透明，每一步的发展可以让大家参与讨论，而目前的这种谈判方式我是非常不认可的。

    三、信息不对称

    事故究竟是怎么造成的？先说是雷击造成的，后来说是信号灯，“一个灯泡造成的惨案”，后来又说是有调度人员的疏忽大意。在这种情况下，谁来承担责任？怎么承担责任？恐怕只能由对方决定。信息公开特别重要，在这样的重大处理事故中，应该公开可能的信息，包括调度指挥中心的监控录像，应该在网上直接播放出来，让大家都看看，让老百姓相信我们的政府是透明、公平、公正的。

   

    主持人：法学院韩大元院长、胡锦光副院长在德国访问，他们也特别重视本次沙龙活动。同时，在德国陪同访问的朱岩教授也通过电子邮件给本次沙龙发送了发言稿。

 

《从“风险社会大规模侵权”看高铁事故中的死亡赔偿》

 

    依据国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第8条，“温州高铁事故”属于“特别重大事故”，其所造成的人身财产损害后果再次验证了“风险社会”中发生“大规模侵权”事件的现实性、残酷性和频繁性。实际上，类似高铁事故并非仅在中国发生，因此，如何妥善从理论上为此种“大规模侵权”提供侵权责任法上的解决方案，是一个有良心的法学研究者应尽的义务，以此希望为无法达到终点的乘客以及大量的受害人及其家庭成员提供自己微薄的努力。

    从侵权责任法角度来看，就“温州高铁事故”中的死亡赔偿，我个人提出如下分析和意见，以供参考：

    第一，法律相关规定不统一。虽然2010年7月1日生效的《侵权责任法》第5条明确规定：“其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。”该条明确表明，在法律渊源上只有全国人大及其常务委员会制定的“法律”方可规定有关侵权责任的内容。此外，从立法法角度出发，只有在上位法“授权的范围”内，行政法、行政条例、行政规章方可制定有关侵权责任的规定，并且其不得与上位的“相关法律”相悖。然而，由于《侵权责任法》没有在条文表述上明确规定该重要一点，导致行政法等其他法律渊源中有关侵权责任规定的效力问题，就成为理论与实务中一个重要的争议要点。其实，《侵权责任法》通过之后，立法机关应当尽快就涉及侵权责任法的法律渊源问题作出明确解释，尤其在涉及侵害生命权、身体权、物权等基本民事权利的侵权责任范围内，必须保持法的统一。但需要指出，2010年3月16日生效的“最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释”第12条明确规定：“赔偿权利人要求铁路运输企业承担侵权赔偿责任的，人民法院应当依照有关侵权责任的法律规定，确定铁路运输企业是否承担赔偿责任及责任的大小。”该司法解释先于《侵权责任法》被公布，虽早于后者生效，但其立法目的显然在于废除上述国务院《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第33条所规定的脱离中国当前社会现实的“15万元”超低死亡赔偿金以及2000元的心理损失赔偿额。

    第二，生命权是一个人不可克减的最重要的基本权利。侵害生命权在侵权责任法上所引起的法律后果就集中体现在死亡赔偿金。虽然金钱不能使死者再生，但其仍然可以起到抚慰死者近亲属的精神损害，填补死者及其近亲属所遭受的财产损害的功能。因此，死亡赔偿金是文明社会和法治国家一概承认的制度，这也反映了侵权责任法在自己的调整范围内遵守宪法所规定的保护公民生命权的基本义务。

    第三，从《民法通则》直至《侵权责任法》，在长达二十多年的时间中，就死亡赔偿金一直没有明确统一、切实可行的法律规定，具体体现为法律规定重叠、相互矛盾、普遍低于实际损害的多重弊端。例如，有关医疗事故的相关条例，曾经一度将医疗事故所导致的死亡赔偿限于十万元以下，导致受害人家属转而寻求一般民事法律的救济。如在《侵权责任法》出台之前，受害人近亲属普遍从《民法通则》的一般规定出发，寻求更高的赔偿基础。可以说，《侵权责任法》的一个重要任务，就是结束死亡赔偿金相关法律规定的混乱局面，体现以人为本的立法要求。然而，由于该法中的相关规定比较粗略，导致司法实践仍然缺乏明确支持，很多案件的审理只能寻求最高人民法院出台的相关司法解释。

    第四，就铁路事故而言，其毫无疑问属于《侵权责任法》第7条所规定的无过错责任，准确而言，属于第九章第73条所规定的“使用高速轨道运输工具”所引发的“高度危险责任”。依据该条，只有在“受害人故意或者不可抗力”的情况下，加害人方可被免责。而在“温州高铁事故”中，依据目前所公布的信息，虽然存在雷击导致前方列车停运的事实，但其应当并非是导致事故发生的真正法律原因，铁路运行方应必须承担全部责任。

    第五，从证据法而言，虽然《民事诉讼法》明确规定了“谁主张、谁举证”的基本证据规则。但在无过错的高度危险责任中，普遍采取举证责任倒置。如在“温州高铁事故”中，铁路一方应当举证证明其享有免责事由。更为重要的是，在权威司法机关就整个事故完成全部证据收集、整理和保存之前，禁止加害人随意处置事故现场。依据目前的公开信息，相关部门从保证铁路运行通畅等利益角度出发，在救援活动结束之后积极处置现场，有其合理性和必要性，但却与维护法律的权威性、救济受害人的基本价值相违背。不仅如此，在此种“重大事故”中，并不排除相关人员承担刑事责任的可能性，目前公布的公共信息也显示相关检察机关已经介入调查，但在没有完整现场的前提下，显然难以完成如此困难的任务。从国际上通行的惯例来看，各国法律都普遍规定如下原则：加害人擅自处置事故现场或者毁损相关证据的，加害人负担一切不利后果。这一点也集中体现在《侵权责任法》第58条就医疗侵权所作的规定，即“隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料”或者“伪造、篡改或者销毁病历资料”都推定“推定医疗机构有过错”。因此，我个人认为，在今后就死亡赔偿或者其他损害赔偿发生争议的情况下，因证据问题发生争议的，铁路一方应当承担相关免责或者减责的证明义务，唯此，方可真正落实赔偿死者和伤者以及其近亲属所遭受的肉体和精神痛苦的任务。

    第六，由于“大规模侵权”案件导致多人同时死亡的法律后果，使得死亡赔偿就面临如何保持法律统一与个案公正的双重任务。《侵权责任法》对此已经有所关注，集中体现在第17条的规定，即“因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金。”该条改变了2004年最高人民法院“人身损害赔偿司法解释”中“同命不同价”的规定。因此，“温州高铁事故”中的所有死者近亲属都享有获得法定相同数额死亡赔偿金的权利，不可能负担“先谈后谈”导致死亡赔偿金差异的义务。更为重要的是，该条仅规定“可以以相同数额确定死亡赔偿金”。这就表明，在交通、矿山等事故中，统一死亡赔偿金仅仅属于最低赔偿标准，在此基础上，如果受害人的近亲属能够证明，其享有合法获得更高死亡赔偿的特殊事由，如生前负担抚养多个未成年人义务，因死亡导致死者遭受重大逸失利益（如年轻的高收入死者在可预见的工作年限中扣除正常开销可以获得的巨额收入），都有权要求加害人给予高出统一死亡赔偿金的数额。虽然《侵权责任法》未做出明确规定，但世界各国都普遍采取此种赔偿模式。特别需要指出的是，维护国家财产、保障国有企业市场竞争力并不构成降低死亡赔偿金的合法理由，因为公权力机关、国有企业的最终目的就在维护和保障人民的利益，以部门利益绑架司法公正，完全违背社会主义法治和公有制优先性的基本理论。不仅如此，国有企业可以通过保险、再保险以及赔偿基金的方式，理性分散此种意外事故所导致的重大赔偿负担。我个人强烈认为，减轻国有部门、国有企业的赔偿责任实际上给各种工作失误提供了法律上的道德风险，相反，只有加强法律责任，方可为相关部门履行社会责任提供激励机制。

    最后，我个人还极力主张在赔偿方式上引入“赔偿基金”模式。由于大规模侵权案件面临受害人人数众多、损害情况千差万别、证据收集困难、因果关系复杂等多种困境，通过各种途径要求受害人或者受害人的家属在短期内与加害人达成赔偿协议，虽然有助于及时填补各方受害人的损害，凸显我国政府处理突发事件的行政能力和保障民众生命财产安全的价值理念，但是否完全适当，值得反思。例如，在美国“911”案件发生之后，直到十年后方通过建立赔偿基金的方式逐一展开个案赔偿。此种方式不但不会引起社会矛盾，而且有助于强化政府公正、权威的地位，也符合胡锦涛总书记在中央党校所提出的创新社会管理模式的精神。

    最后，祝福每一位受到伤害的家庭能够早日走出痛苦、重新享有幸福的生活！

 

   

    主持人：下面请刘品新老师发言。

   

    刘品新：动车事故发生以后，我有三个疑问：把事故车辆从铁路上弄下来，并且掩埋起来，这是否违法？调查组的组成是否合法？高铁事故之后应该怎么反思？

    我查了一下关于事故调查的规定，1989年国务院出台过《特别重大事故调查暂行规定》，铁道部在2006年专门出台了国家处理铁路事故应急预案，预案特别是把坚持以人为本作为第一原则，一定要保证人民群众的生命和财产安全，把尽快恢复运输作为第二原则。但应急预案的主要内容看不出有任何保障人民生命安全的基本措施，写的基本上都是尽快恢复运输的措施。2007年4月，温总理签发了《生产安全事故报告和调查处理条例》，明确规定条例适用于铁路安全事故，规定了事故怎么调查、怎么勘验、怎么调查，明确规定要对现场进行保护，要保管现场的痕迹物证，否则要承担相应的行政责任和刑事责任。条例还规定了事故调查组的组成原则，有两条很关键，一是要有安全生产的职责部门（安监部门），二是强调事故调查组成员应当具有调查专门知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。

    但很奇怪，在这个条例出台三个月以后，国务院又签发了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，这两个条例的级别是一样的，好象是把铁路事故应急救援单列出来了。两个条例比较，在现场保护和调查组人员组成中有些调整。按照前者条例，特别强调了对现场进行保护，就不应当把车头从铁路上吊下来，更不应该掩埋。而在特别条例中没有强调了任何人不得破坏现场和证据，特别是没有规定隐匿、损毁证据的处罚。特别条例中强调应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车，只是必要时可以调整运输方案。还有一部软法是2006年铁道部出台的《国家处置铁路行车事故应急预案》。

    根据这两个条例和一个预案，铁道部目前的做法是存在矛盾的，一是把现场清理掉，没有妥善保管痕迹物证，甚至把车头埋了，这是明显违反国务院生产安全事故条例和铁道部的条例的。当然它也有根据，根据铁路调查处理条例和应急预案，操作性强的基本上是规定怎样恢复行车。这个违法行为是由法律冲突造成的，如果铁道部没有专门的条例和应急预案，应该不会发生这样的问题。我相信事故发生以后，这些人有疏忽或违法的地方应该不是主观的意志，而是由这个条例和规章造成的。

    第二个疑问是关于调查组，现在看有两个明显违法和不妥当地方，一是没有公安机关的人员参加。根据两个条例，事故调查组必须要有公安机关的人员参加，否则就不可能查清楚事故处置现场有没有不法行为，有没有毁灭证据行为，要不要追究毁灭证据的行政责任和刑事责任。二是根据安全事故调查处理条例，组成成员存在着与调查事故有直接利害关系的现象，违反了第23条规定“事故调查组成员应该与事故没有直接利害关系”。

    第三个疑问，我展望两个月以后调查报告的出台，它会公布这次事故究竟是怎么原因造成的，是信号还是雷电或是其他因素，但绝对不会公布这个案子中有没有毁灭证据的行为，有没有处置不妥当的行为，因为没有公安机关的物证专家参与，而且现场都没了。虽然调查组组长说调查组的任务有五项，第二项就是查现场，但实际上现场已经不存在，现在已经通车了，现场的重要痕迹物证已经被破坏。

    事故发生以后，应该怎么反思呢？我们希望对铁道部的条例是否符合国务院的安全生产条例进行审查，对其预案也要进行审查。如果不对这两个规定进行审查，包括对照国家更高一层的《侵权责任法》等法律进行审查，将来再出现类似的事故，铁道部还是会按照他们的规定办事。事故处置不当很大程度上不是人的因素，而是有规章不妥规定的原因。

   

    主持人：下面请张翔老师发言。

   

    张翔：关于政企分开和检察院、法院与铁道部脱钩，这个问题很有意思，比如这次事故调查，最高检察院派人参与居然成了亮点，因为原本铁路系统有自己的法院检察院。其次是给高铁提供设备的公司的董事长、董事都是在铁道部任职过的，这也是一个很有意思的现象。上次改革没有把铁道部改掉是因为08年抗击冰雪灾害当中铁道部是立功了，但这次希望能够顺利进行改革。

    中国改革出现了很多很“了不起”的东西，比如我们有光长瘦肉的猪，有放6个月都不会坏的牛奶，但是中国最没有的东西就是真相，有很多事情发生了以后真相不可以复员，而很怀疑这个案子的真相到底是什么已经说不清楚了。

    关于言论自由的问题，这次事故有很多方面涉及到言论自由，有一个人失去了5个亲人，他一度非常激动，但后来传出了一个说法，他说“我现在受到了压力，从现在开始我要保持沉默”，这是一个很奇怪的现象，是不可思议的。

    这次事故的报道，微博的报道要比媒体的报道早两个小时，而且大量信息、大量评论都是通过微博和网络的形式发出来的。如果没有透明，获得真相是不可能的，没有想到这次事故又能透露出言论自由问题的严重性。

    南方周末上有人讲要启动人大常委会的调查，当然启动这个调查委员会是可以的，但是不会起到多大的作用。外国的特别调查委员会每天都在监督政府，这些议员在某个领域可能就是专家，他背后有秘书团队，社会上还有大量的独立调查公司可以为他们作技术支撑，在这样的背景下他们的调查委员会去做事情就是有效果的。而在我国，由人大组成一个调查委员会不可能有用。我们不能光看到宪法第71条从来没有启动过，而要看到在目前我们这样的背景下，即使启动了也不会有多大的作用。

    涉及到人的尊严的问题，温总理在前两年的一个招待会上讲到要让人活得有尊严。人的尊严是人的最高价值，温总理这么高调地提出，看起来很悬，但实际上落实到具体制度上，有很多具体制度可以体现。比如高铁的问题，现在从北京到上海基本只有两个选择，要么坐飞机，要么坐高铁，其他方式几乎没有。一个经济收入不高的人想选择慢一点的、便宜一点的方式，基本上没有。高铁一出事，现在北京到上海的飞机票几乎不打折了。这对经济条件并不是很富裕的人而言，就是一种不尊重。

    说到德国1998年铁路事故，事故发生7分钟之后，他们的铁路运输公司宣布所有的高速铁路全部停运，而我们的做法是十几个小时以后必须重新开通。人家考虑的是现在出事了，要保证不能再出事，为了人民的生命健康不能再开通高铁，而我们现在要的是政府的面子。铁道部成功地绑架了我们的意识形态，所以动车叫“和谐号”。

       

    主持人：下面请王贵松老师发言。

   

    王贵松：我发言的题目是《数字化管理与安全法的人性思维》。数字化管理有实效性，但也有很多问题。一方面，数字化管理要尊重应有的价值。我猜现场处理应该是先有24小时恢复通车的命令，然后才有救人安置的安排。当然这种猜测也有根据，一是条例规定要尽快通车，二是也有内部压力，要缓解负载。当然铁路法第57条也规定要及时通车，这是有法律依据的，但是可以从不同的角度去理解什么叫“及时”，一是现场遗物、遗体的处理需要时间，二是要查清楚安全隐患，至少这一段查清楚以后再通车才有合理因素，这两个因素决定了应该何时通车，即应当尊重应有价值。

    第二方面，在数字化管理的过程中要尊重事实。网上有一个传言，35人死亡是要追究行政问责的标准线，实际上标准是30人，按照标准，特大事故标准是30人以上死亡，100人重伤，一亿以上的经济损失。在我们的问责规定中确实提到特大事故是可以问责到部级领导人，但是这个标准的确立应当取决于影响面和损害程度，而不仅仅是人数标准，在矿难中确实有“死亡指标”，国外也采用，每年大概有多少死亡指标，看起来虽然非常不合理，但是有它的合理之处，就是因为矿难本身必然要出现死亡。这样的标准在国外可以使用，我们也拿过来用了，结果到我们这儿一用就成了发生矿难之后赶紧把尸体移到其他的地方，或者掩埋。这样的一种做法和我们在动车事故中的猜测都反映了指标和现行社会风气、官场上和企业中重视自己利益、重视自己的乌纱帽而不是重视事实是相悖的，为什么在国外运行得很好的制度在我们这里发生了偏差？

    第三方面，数字化不能取代人的作用。机械化、电子化在高铁、动车领域中有广泛应用，好象是技术万能主义。但是应当说，即使在各种各样的技术能够得到充分应用的基础上，仍然还要有人控制，人的控制要在其中发生作用。像信号灯发生了问题，人是否能应用他的日常经验进行指挥？我们现在经常发生“提笔忘字”，这其实就是技术造成的人的基本技能的丧失。

    第四方面，应该数字化的地方却过于随意化。赔偿标准一开始是17万，后来提到50万，再后来是91.5万，天津的老大妈就说这不是赔偿，是买大白菜。这方面应该有确定的数字，这种大规模侵权是不是一定要有一个基本的赔偿标准？在这个基础之上可能有一些特殊考虑，但是基本的标准本身应该是确定的，这应该是比较妥当的。而且还提到前签约的有奖励，这实际上也是挑战人性的底线，让生者以死者为生财之道，确实应该受到谴责。

    虽然在安全的领域要强调数字化管理，但它应该具有人性。我一直希望有一个综合的对于安全领域的研究，即安全法的研究，这样可以一体化地解决问题。

   

    姚海放：从具体细节上，各位老师都进行了相应的阐述，宏观一点来讲，我发现我的观点和王贵松老师讲的观点非常相似，我提了三个关健词，技术、管理和人文。

从技术角度讲，包括数字化管理措施。黄仁宇在《中国大历史》一书中提出，为什么中国近代发展不到资本主义社会，关键是中国在数字化管理方面的能力缺乏。现在我们好象走了两个极端，一个是过于数字化，GDP指标、高铁提速指标，都是政绩工程或官员选拔机制、管理机制下导致的问题。二是中国人的数字化管理能力仍然不足，人口普查和经济普查就是一个最简单的例子？GDP指标每个省报上来的，哪个省不超过8%、9%，为什么综合起来统计局一定要往下降？数字统计是有水分的，所以要去掉水分。从这个角度来讲，我们在数字化管理上的各种目标驱动、利益选择导致它走偏。

    在某些生产领域，我们陷入了唯科技论和创新误区中。我们提创新是有必要的，但是技术创新、管理创新不是提创新就能创新的，不是短期之内就能创新的，创新还是要建立在基本的常识上。

    关于管理的问题，有些技术在其他国家的确用得很好，但是拿到中国来行不行？这涉及到中国的管理体制和人的素质问题。举个简单的例子，北京市也选派了居民代表到日本去考察垃圾焚烧项目，说日本做这个项目很好。现在在北京，需要利用城市近郊的垃圾填埋场，改成垃圾焚烧厂，我的问题是技术可靠的条件下，怎么能够保证我们的管理和运行没问题？污水处理设备我们也引用了，但是有的工厂就是不用，造成很大损失。或许一个很好的办法是要求北京市的环保局长或者垃圾焚烧厂项目的负责人在该项目可能影响的区域范围内居住，比如保证他一年里有200天住在这个房子里，这样可能会将不当管理造成的外部性负效应内化为管理者的激励机制。但这终究是一种无奈的选择，终究无法与负责任的管理和强烈责任性的人文素质所要求的那样相提并论。有了技术以后管理是否能跟上，这是一个很重大的问题。

    关于人的素质问题也非常重要。这次虽然说是信号的问题，但是计算机操作改成人工操作以后，人工操作为什么没有能够及时发现问题？据说人的培训是短期的，没有经验的，而且是单个人当班的，种种因素表明，这其中还有人的因素。近代以来，我们总会有一种种技术而轻人文的倾向，回溯到洋务运动时期，对中日进行比较，当年中国清政府选派的留学人员学的是技术类的学科，日本不仅选派留学生学习科技类的科目，而且对包括管理类、法政学科都大量选派出国留学人员。这样一个现象，当时德国首相俾斯麦根据这两个国家选派留学生学习科目的趋向做出了一个判断，说这两个国家在二三十年之后肯定是日本强。他为什么能作出这样的判断？也就是说，不光是技术，人文因素还将在社会治理中占有很强的因素。不管历史上对俾斯麦的评价如何，他还是有远见的，在现在的中国的高铁上还是暴露出了这样的问题。所以我想，我们在技术创新、求管理体制创新的同时还要倡导人的素质和人文意识的培养。这样才能在比较高的角度和视角上去反思这次事故。

   

    主持人：因为时间关系的原因，就不再进行现场互动。感谢各位老师在假期中能够抽出时间，虽然有半天时间的耽误，但是我想，这次会议还是体现了法律界人士，特别是人大法学院作为中国一流的法律教学科研单位，对于社会重大事件、对于整个社会发展的关注，也作为法学院承担责任社会的重要体现。