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对社会保险法涉农问题的宏观审视
http://www.law-lib.com 2011-7-28 10:01:24 来源：法制日报
对社会保险法涉农问题的宏观审视
作为社会保障制度建设的一个里程碑,《社会保险法》对于全民利益保护的重要性不言而喻。国人更期待该法在城乡间的公平、均衡分配社会福利资源方面发挥重要作用,以实现城乡间的和谐发展
□沈成骄
社会保险法制定的背景
2010年10月28日,《社会保险法》在十一届全国人大常委会第十七次会议上获通过,并于2011年7月1日正式实施。《社会保险法》的制定、实施是社会的巨大进步。长期以来,我国经济面临投资、出口和消费比例失调的问题,提高消费对经济增长的贡献,成为调整经济结构的核心任务。但是拉动内需却存在一个制约,即社会保障体系不完善使得相当比例的民众需要预留现金以便应对养老、医疗等未来风险。在落实胡锦涛总书记在十七大报告中提出的“全民共享经济、社会发展成果”的背景下,此次《社会保险法》的制定和实施,无疑体现了社会主义制度以人为本、科学发展的理念。该法给农民带来了许多积极影响。
然而,我国社会保障制度的完善必须面对一个现实国情:我国长期以来以农业补贴工业、农村补贴城市的发展思路带来的城乡二元结构问题。以户籍制度为中心,同时附加了生活条件、社会福利、教育机会等一系列待遇差别的城乡二元格局,客观上造就了农村和城市之间的不平衡,造成了我国农村居民系生产和生存能力相对城市居民较低的农民,而非农业产业工人的现状。但是城乡差别是马克思主义理论中社会发展的障碍,同时又被描述为我国社会主义初级阶段的一个特征,是我国经济、社会发展取得长足进步后理应克服乃至消除的因素。因此,探讨社会保险法律制度的效果,我们必须直面城乡二元结构的问题,从这一切入点来分析和评价。
以此观之,我们没有理由乐观地说,社会保险中的涉农问题得到了全盘、彻底的解决。笔者认为只有在社会保险制度更体现出对农民、农村待遇的倾斜,才能真正体现对实质平等的追求。从这个意义上讲,《社会保险法》承载了国人较高的期望:即不仅追求农民社保待遇在现有基础上的提高,而且还要追求国家在城乡间公平、均衡的分配社保资源。宪法学法理中的平等权阐释了上述价值目标,即国家不因身份和地域的差异而对国民实施差别待遇。但抛开法律的形式,更深层次的问题源自于马克思主义原理对消除城乡差别的追求。
社会保险法的问题及完善建议
不可否认的是,本次《社会保险法》在某种意义上仍然是对既有城乡二元结构基础上建立的社会保险体系的确认。笔者认为,从城乡差异的视角观察,《社会保险法》还是存在如下三个不容忽视的问题,笔者试分析之并提出解决建议:
第一,农村人口保险覆盖面的问题。《社会保险法》规定职工应当参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险,且属于强制性规范；而对农民仅适用新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗保险。显然在险种覆盖方面,农民待遇显然处于弱势地位。工伤保险、失业保险的前提必须是参保人在城市居住,但生育保险却应当是一项全民福利,社会保障制度对公民生育权的保障不应该因为户籍、居住地的原因而有所差异。
此次《社会保险法》仅规定进城务工农村居民依照本法可参加生育保险,但是对于仍在农村的农民却未作出规定。笔者建议国务院可根据《社会保险法》第二十四条,在新型农村合作医疗制度中作出规定,将农民的生育保险也纳入到我国的社保体系之中,使农村妇女的生育得到充分保障。
第二,在农村社会保险水平方面,《社会保险法》没有作出明确的规定。依照既有制度规定,城镇人口的基本养老金由用人单位缴费、个人缴费和政府补贴组成；新型农村社会养老保险制度下,经费来源为个人缴纳、集体补助和政府补贴三部分。个人缴纳金额以及用人单位缴纳(或集体补助)的部分,是不可控的变量,而两个不同类型的养老保险中,政府补贴部分对同一行政区域内的政府而言是一个可控变量。政府补贴体现的是国家和整个社会对于公民福利的责任,因此从理论上讲,同一行政区域内的政府对农民的补贴额度应至少不低于对职工的补贴额,这也是实现社会福利分配相对均衡的手段。
但比较遗憾的是,整个“基本养老保险”这一章并没有对两个不同类型基本养老保险中政府补贴的水平给出强制性规定。事实上在城乡二元结构中,制度本身对城镇居民的照顾就多于农民,在这种巨大的惯性之下形成的格局很有可能是,政府对农民的补贴水平要低于城镇人口,由此产生的结果并不是通过社会保险的方式拉近城乡差别,而是强化了目前已经对经济、社会发展构成障碍的城乡差别。因此,笔者建议在《社会保险法》的实施细则中,就基本养老保险的生活补贴部分,作出强制性规定。
第三,农民工的社会保障没有得到彻底的解决。我国户籍制度的现状是,农民工一方面具备农民的身份,另一方面劳动关系的存在又使农民工满足了参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险的条件。由此产生了一系列极为复杂的问题。农民进城打工并形成劳动关系毕竟只是短暂的现象,他们回到农村是可以预期的事情。农民工的流动带来的是农村的社会保险与城镇的社会保险之间衔接的问题。这一问题由于地域因素而更为复杂,因为我国农民工流动呈现出西部农村人口流入东部城市打工,再回流到西部农村的特征。《社会保险法》规定,职工养老保险金分别存在社会统筹账户和个人账户之中,农民工回流之时当然可以提走个人账户部分,但统筹账户中资金的分配却成为西部经济不发达省份与东部经济发达省份之间争议的焦点。地域发展不平衡的现状导致了上述现象的产生,而如何协调一跨区域、二跨养老保险类型的难题在《社会保险法》并没有明确规定。
由此笔者建议未来实施细则中应予以明确。从社会公平的角度考虑,应尽可能增加农民工保障、促使社会统筹账户资金划拨回农民工户籍所在地为前提。
在平等基础上逐步实现社会的安定是国家和谐民主的表现。作为社会保障制度建设的一个里程碑,《社会保险法》对于全民利益保护的重要性不言而喻。国人更期待该法在城乡间的公平、均衡分配社会福利资源方面发挥重要作用,以实现城乡间的和谐发展。
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