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马怀德：让“法治GDP”成为依法行政的动力引擎
http://www.law-lib.com 2011-4-1 11:09:53 来源：人民网
马怀德：让“法治GDP”成为依法行政的动力引擎
中共中央政治局3月28日下午就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。
中国全国人大常委会委员长吴邦国在3月10日作的全国人大常委会工作报告中明确指出，中国特色社主义法律体系已经形成。在法律体系形成之后，法律实施才是重点，是一项更为重要的任务。有法必依、执法必严还有很长的路要走。正如胡锦涛总书记所说的，推进依法行政，重点在落实。
近日，为更好地学习贯彻胡锦涛总书记讲话精神，记者专访了行政法学家、中国政法大学副校长兼法治政府研究院院长马怀德教授。马怀德认为，法律实施难是中国法治建设长期面临的难题，其根本原因在于缺少推行法治的动力。解决法治建设动力不足的思路，可从“法治GDP”入手，将“法治GDP”引入领导干部绩效考核之中，形成全新的考核体系，才能让依法行政成为各级领导干部自主、自觉的理性行为。
推进依法行政是建设法治国家的重要保障
记者：这次中央政治局集体学习将话题定为推进依法行政和弘扬社会主义法治精神，这有何背景？
马怀德：实际上，在十六大和十七大召开之后第一次中央政治局集体学习过程中都安排过法治建设方面的题目。今年是“十二五”开局之年，特别是两会召开之后第一次政治局第27次集体学习，在“十二五”规划和两会召开之后第一次学习，就安排了这样一个非常重要的题目，即推进依法行政和弘扬社会主义法治精神，这充分体现了中央对法治建设的重视，体现了对全面落实依法治国基本方略加快建设社会主义法治国家的决心。
首先，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是我们党立党为公、执政为民要求。因为立党为公、执政为民首先要强调政府机关依法行政，只有严格依法行政才能体现党的宗旨，做到执政为民，才能维护人民群众的利益，才能够保证国家的长治久安。
其次，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是推动科学发展、促进和谐社会的必然要求。强调科学发展，重点还是要转变政府职能，使政府更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
最后，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是加快建设社会主义法治国家的重要保障。可以看到，在整个社会主义法治国家建设过程中，特别是在推进党的依法执政、民主政治建设，以及深化政治体制改革过程中，依法行政的地位和重要性日渐显现出来。只有强调依法行政，才能保障和加快法治国家的建设进程。
实际上，在以往的中央政治局集体学习中，涉及过宪法、社会主义法律体系以及经济法的题目，还涉及到知识产权法、物权法等内容，但是将依法行政作为单独的主题来学习还是第一次。
据我所知，中央为准备这次集体学习，已经有将近半年时间，此次学习恰好赶上全国人大宣布社会主义法律体系形成之后，这实际上提出了法治建设下一步更加重要的任务，就是在有法可依的基础上要做到有法必依、执法必严、违法必究。因为立法是一个环节，而执法、法律实施则是另外一个更重要的环节。制定良好的法律得到全社会一体遵行，行政机关严格依法行政，各个单位依法办事，老百姓遵法守法用法，这样才会形成良好的法治氛围和法治环境。
公平正义呼吁政府依法行政和新权力监督
记者：今年两会期间，人民网对两会相关热点问题做了网友热点，其中法治公平在两会热点问题中排名第二位，这说明人们对法治建设给予很大的期待，对此，您是如何看待的？
马怀德：我国在经济社会发展和转型期间，出现了一系列新的经济和社会问题，这些问题应当引起高度关注。
第一个方面，公权力滥用带来社会不公问题。在经济社会转型期间，一方面要靠公权力去调整各种社会关系，靠法律去调整社会关系；另一方面，在此过程中自然会引发公权力的不当行使，从而损害一部分人的社会经济利益这种现象，比如征地拆迁、企业改制、环境保护等等。由于公权力行使不当，必然会引发新的社会问题和矛盾，这时，网友就比较关心这些社会矛盾带来的社会公平问题。而社会公平的缔造者或者维护者，一定是政府，这时候广大民众对行政机关的要求，相对来说就比任何时候都强烈了，大家都希望政府机关公平公正、依法办事，依法行政来维护大家的切身利益。
第二个方面，贪污腐败带来社会不公的问题。人们对腐败问题非常关注，而腐败问题大多都是公权力滥用的结果，由权钱交易所导致。如果不能有效约束公权力，不仅会导致社会不公，而且会导致严重的腐败，危及政权，危及国家的长治久安。从这个意义上说，社会公众关心的法治、公平正义问题，有一个很重要的大背景，那就是人们意识到了公权力、特别是腐败对社会造成的危害，人们急需看到消除腐败、约束公权力的措施。
第三个方面，公民的权利意识在不断增强。社会发展到一定程度的时候，人们的公民意识就会不断增强，在知情权、参与权、表达权和监督权等新兴权利不断高涨的背景下，在现代科技尤其是新兴媒体日益发展的大环境下，人们表达自己意愿，人民监督政府、批评政府，要求政府依法行政，依法办事的愿望也更加强烈。
所以温家宝总理说，我们要鼓励人民批评政府，监督政府，因为只有政府才可以按照人民的意志和要求履行职责行使权力，从而最终维护社会的公平正义，维护公众的利益。
法治建设对于加强和创新社会管理意义重大
记者：正如胡锦涛总书记说的，要更加注重依法化解社会矛盾纠纷。建设社会主义法治国家，对于加强社会管理创新、化解社会矛盾、维护社会稳定有何重大意义？我国社会管理创新领域的立法状况如何？
马怀德：加强法治建设是系统工程，涉及经济、社会、政治、文化、生态等各个方面，但是当务之急是加强和创新社会管理。法治建设在加强和创新社会管理方面任务繁重，这主要是表现在几个方面：
第一，关于社会管理创新立法。在社会管理创新方面加强法治建设、促进依法行政，具有重要而紧迫的意义。我国因为长时期关注经济的发展，所以经济方面的立法已经比较完善，但是社会方面，尤其是民生方面的立法，虽然近期有了很快的发展，但是实际上离社会管理的需要和人民群众的期待，特别是离保障民生的要求还有一定距离。比如说包括社会救助法、社会福利法在内的很多法律尚未制定；有一些法律法规也落伍了，不适应现代新的形势要求，比如说社团登记条例，以及社会保障方面的立法，都是急需修改和完善的；还有，对于出现的一些新的社会问题，也必须尽快立法，比如说精神病人的治疗、管理、保障问题，需要制定精神卫生法，还有前一段时间网上热炒的流浪乞讨儿童的救助管理问题，也需要尽快制定有操作性的法律法规，还有像新出现的志愿者服务等新形式的社会活动、社会参与形式也需要法律支撑。
所以，在立法层面上，还有很多任务需要完成，特别是加强和创新社会管理方面的立法任务还是比较重的。无论是社会管理制度的改革，还是新的社会管理方式的认可，都需要制度保障，不能各行其是，更不能各地各自为战，应该有统一的法律制度基础。
第二，关于行政决策程序建设。加强行政决策程序建设，是法治建设的重要任务，也是加强社会管理创新的重要内容。这次总书记强调要加强行政决策程序建设，因为决策层面关系到社会管理创新的很多方面，政府的不当决策或者错误决策可能就会严重影响社会的和谐稳定，比如，很多群体性事件的发生和社会稳定问题，既有经济、历史的原因，也是政府的错误决策、不当决策引发的。所以规范政府的决策行为，特别是健全公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定等决策程序制度，是法治建设的重要任务，也是加强社会管理创新的重要内容。
第三，关于严格执法、依法行政。社会主义法律体系形成之后，执法的任务就更显突出。我们很多法律之所以被束之高阁得不到有效执行，关键是缺乏有效的监督制约机制，缺乏有效的激励和动力机制促使政府部门严格依法办事、依法行政。所以，这次胡锦涛总书记强调规范权力的运行，严格依法行政，保证宪法法律的有效实施，实际上都是希望执法环节能够有比较大的改观，以使在社会主义法律体系形成之后，法律得到充分有效的执行，从而构建一种良性的法治环境。
第四，关于行政问责和监督问题。胡总书记也强调了要加强行政监督和问责。为什么要加强行政监督和问责？我想还是要体现责任政府，因为政府是人民的政府，是法治的政府，是要对老百姓负责任的政府，所以法律赋予了你职权、职责，你就必须对老百姓、对人民负责任。使各项问责落到实处，既是社会公众的强烈期待，也是未来依法行政的一个重要命题和任务。
现在，除了应对突发事件、群体性事件不力要问责，已经扩展到各个方面。比如，房价问责，土地问责，城市建设、城市环境问责，各个方面都要问责。就是说，要促使各级政府及其领导干部都能够本着对人民负责任的精神，正确地行使权力、履行职责，防止出现违法决策，滥用职权，损害人民群众利益，损害国家公共利益的情形。
当然，我们说社会管理创新也是有底线的，不能突破法治的框架，既不能突破宪法法律的规定，也不能够随意违反法规、政策的界限。创新应该是一种理念的创新，职能的创新，以及方式的创新。没有法律法规规定的情况下，本着对人民负责、更加有效管理的理念，可以创造出一些新的管理方式和管理形式，这些都应该是在依法行政的大背景下的创新。
让“法治GDP”成为依法行政的动力引擎
记者：中国全国人大常委会委员长吴邦国在3月9日作的全国人大常委会工作报告中明确指出，中国特色社主义法律体系已经形成。而实际上，正如胡锦涛总书记所说的，推进依法行政，重点在落实。有法必依、执法必严还有很长的路要走，您认为，在“十二五”期间，在有法必依、执法必严方面应该做哪些努力？
马怀德：社会主义法律体系形成以后，有法必依、执法必严的任务就更加凸显，我们国家要推动依法行政，特别是要做到有法必依、执法必严，我想未来可能要有几个方面要进一步完善和加强。
一、将“法治GDP”引入政绩考核。将法治指标纳入政绩考核，这是我几年前提出的建议。如果在我们现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，简称“法治GDP”，让各级政府和官员不再为经济指标马首是瞻，这样的话，才能让依法行政成为理性选择，使法治的推行由被动转为主动。
法律实施难是中国法治建设长期面临的难题，其根本原因在于缺少推行法治的动力。仅凭公众日益高涨的维权热情显然是不够的，必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点。中国主要依靠行政主导促发展的，实际上，我们要建设社会主义法治国家，也与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力，而包含了“法治GDP”在内的较为全面的政绩考核指标则恰恰能够提供这样的动力。
由于习惯的思维和制度的惯性，近二三十年来，我们一直用GDP来考核各级政府和官员的政绩。在落实科学发展观的过程中，才意识到除了经济发展指标外，还必须有社会、文化、政治等各个方面的指标协调发展才是合理的，而其中，法治起到一种保障机制的关键作用。同时，法治本身也应该成为衡量政府和官员绩效的指标。而且“法治GDP”的考核指标体系应该在整个一级政府或者领导干部考核中占很重要的一个地位和权重，只有这样才能既给政府机关动力，也给它施加压力，以保证法律的认真贯彻落实。
马怀德表示，立“法治GDP”也是社会公共管理创新的突破口，是解决法治建设动力不足的重要思路。希望未来通过加强“法治GDP”来保证法律的有效实施，做到有法必依、执法必严。法治搞得好不好，不仅仅是看制定了多少规章，还要看司法公正、公务人员的法律意识、法律实施状况以及整个社会的法治氛围等等；用一些具体量化、可操作、可测量的一些指标，比如组织依法行政学习的次数，法制机构是不是健全，工作体制机制是不是完善，行政复议和应诉案件的数量及败诉率，还有社会治安的状况，对行政执法的投诉情况等等，用人民是否满意等社会公众认可的方式来评价政府的工作，来考核领导干部的工作实绩，从而形成对各级政府和领导干部的一种监督约束和激励机制，来推动各级政府的依法行政工作。
二、监督和问责问题。政府是不是严格依法办事，老百姓权益是不是得到有效的保障和维护，关键要看我们监督和问责的方法、机制是否有效。有一种监督的方法很好，就是政府信息公开、政务公开，这对保障行政机关严格依法办事有很好的监督作用和效果。
现在要求各级政府公开预算，公开“三公消费”情况，这对于减少政府的浪费、防治腐败，特别是财政支出，保障纳税人的合法权益都有很重要的作用，是非常好的监督制度。因为行政机关自律的效果是有限的，特别是当一个地方、一个部门的社会风气、环境已经发生变化的时候，通过自律达到约束的目的实际上是非常困难的，这时就必须建立他律机制。现在有纪检监察机关、审计部门、检察院反贪部门，以及很多监督形式毕竟缺乏广泛性。群众的眼睛是雪亮的，如果把监管的权利赋予媒体、社会公众，通过社会公众参与的方式，通过媒体舆论监督的方式，效果就会非常明显。所以像这种监督形式就应该进一步推广和加强。
再比如说，领导干部申报个人重大事项，以及财产收入申报制度，这些制度也是有效的监督制度，因为只有建立起这样有效的监督制度之后，各级政府的领导干部才能够在法治的轨道上行使权力、履行职责，保障宪法和法律的有效实施。
当然，问责制度是这几年来我们不断强化、不断推广的一项重要的监督制度，实际上也是一种事后责任追究制度。现在的问题是，我们还缺乏一个更高层级制度的支撑，所以，我们一直呼吁在修改公务员法，制定政府绩效考核法和行政问责法，用立法的方式将制度不断凝练和固化，让它发挥更大的作用。
总之，在社会主义法律体系形成之后，有法必依、执法必严、违法必究的任务会更重，迫切需要从依法行政全局的高度落实各项预防、监督制度，建立相关的激励动力机制，从而实现真正的依法行政。
事关依法行政全局的突破口会越来越多
记者：胡锦涛总书记指出，要以建设法治政府为目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大作用。请问马教授，我国当前有哪些涉及全局的体制机制创新的领域？如何寻找事关依法行政全局的突破口？
马怀德：必须从建设法治政府的高度去认识这一问题。推进依法行政目标是要建设法治政府，但是建设法治政府需要有突破口及实现的途径。我认为有以下几方面：比如政府信息公开，政府信息公开是一种监督体制机制的创新。只有政府信息公开，政务公开做得好，做得有效果，才能够发挥监督行政机关依法行政的作用。而这往往又以人民群众的广泛参与为主要动力，像这类体制机制的创新往往就成为建设法治政府的一个突破口。我相信，类似于这样的体制机制创新以后会越来越多，因为我们都在寻找推进依法行政建设法治政府突破口。我想，像政府信息公开、行政问责制，政府机构改革，尤其是大部制等很多体制机制的创新，都需要认真研究，目的还是为了实现建设法治政府的目标。
大部制是行政体制改革中的一个重要内容。在中央完成了大部制改革的基本任务之后，地方各级政府也做了大胆的尝试和探索，比如广东深圳、佛山以及其它地方，大部制提高行政效率减少行政部门的交叉重叠，协调各个职能关系，提高行政效率，减少部门之间的推诿扯皮，把有机职能相对统一地整合，从而确立决策、执行、监督相制约，又相互协调的关系，这是有益探索。
实际上还有很大完善的空间。大部制核心还是要职能转变，简单用机械的方式把部门整合在一起，只是加长了板凳，如果职能不做调整的话，效益是有限的，如果我们把职能做有效的调整，比如一部分职能从政府部门转移出去，还给社会公众，由老百姓自主决定，或者由市场中介组织决定，或者通过市场竞争方式来解决，而不是政府配置资源，垄断资源的话，可能效果就会更明显一些。
推进依法行政关键在领导的带头作用
记者：胡锦涛总书记强调，推进依法行政，关键在领导，重点在落实。要增强领导干部依法行政的意识和能力，要善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定。胡锦涛总书记强调法律实施、依法行政的重任在领导干部，这有何重要意义？
马怀德：我认为这点非常重要，这实际上是对各级领导干部提出了一个重要的要求。因为下级做得怎么样关键是看领导，我们的行政系统实行首长负责制，上级领导决定下级领导以及工作人员的工作内容和要求，所以，领导干部特别是高级领导干部有比较强的依法行政的意识，具有依法行政的能力，才能真正地推动依法行政的进程。
所以，要加强普法宣传教育，组织各类学习，深入开展社会主义法治精神的教育以及各种实践活动，新闻媒体和舆论应该发挥作用。为了保证学习效果，还应该在政绩考核指标中增加领导干部法律学习情况这一项，领导干部不懂法，就无法胜任。
应该像遵守交通规则一样遵守宪法法律
记者：社会主义法治精神的核心是什么？如何才能形成良好的法治环境？
马怀德：维护宪法法律的权威，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，这是法律精神最核心的要素。因为法治就是法律之治，或者法的统治，当宪法法律在一个国家具有最高的权威和尊严的时候，社会才能形成依法办事的意识，政府才能形成依法行政的意识，这样才能形成良好的法治环境。
加强法治宣传教育，树立法治的权威和尊严，是相当长一段时间内法治建设的重要任务，或许需要几代人才能完成。法治精神和理念也不是抽象的，而是具体的。比如我们从小就要有这样的宣传教育，只有人人遵守交通规则，才能减少和防止交通事故的发生。一个社会也应该是这样的，只有人人守法，依法办事，社会才有公平和秩序，个人的人身自由和财产权利才能得到保障。当调整各种社会关系的法律规则得到全体社会的一体遵行，法治社会才能形成。
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