人口计生委主任张维庆在全国流动人口计划生育工作会议上的讲话：提高思想认识 创新工作机制切实保障流动人口计划生育生殖健康权益
加强和改善流动人口的计划生育管理和服务，是当前我国人口和计划生育工作面临的一个重大课题；是稳定低生育水平、提高人民群众计划生育/生殖健康水平的必然要求；是加强党的执政能力建设，巩固党的执政基础，密切党与人民群众血肉联系的必然要求；是贯彻落实科学发展观，促进经济与社会、城市与农村协调发展以及人的全面发展的必然要求。
刚才，炳礼同志就流动人口的计划生育管理和服务作了一个很好的工作报告，我这里再强调几点。
一、流动人口是改革开放的必然产物，是推动社会主义市场经济发展的重要力量
首先，流动人口是适应经济社会发展形势，顺应新型工业化、城市化发展潮流而产生的。
从世界范围来看，每次经济结构的调整、经济中心的转移和新技术革命的兴起，都会带来大规模的人口迁移和流动，从而实现劳动力资源的有效配置。党的十一届三中全会以来，我们党坚持以经济建设为中心，深化改革，扩大开放，努力破除束缚生产力发展的体制性障碍，使我国经济始终以9%左右的速度增长。
随着经济的发展，我国人口流动的数量越来越多，范围越来越广。1984年中央放宽了对农村人口进入城市的限制，当年流动人口就达2000多万；到2003年，流动人口数量已超过1.4亿。
大规模的人口流动是工业化、城市化和现代化进程中的一种必然现象，随着改革开放的进一步深化，流动人口的规模势必越来越大。
其次，流动人口为经济社会发展做出了重大贡献。
随着社会主义市场经济建设的不断深入，市场对劳动力资源的配置发挥越来越重要的作用。从流动人口的流向来看，长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区是流动人口聚集最多的地区，也是我国经济发展速度最快的地区。仅以浙江为例，经济总量从改革之初的全国第12位上升到现在的第4位，民营经济做出了很大贡献。在全省670多万个体私营经济从业人员中，80%是流动人口。如果没有对流动人口资源的充分开发，浙江省实现跨跃式发展是不可能的。
据世界银行1997年的研究，由于农业劳动力向非农业转移，对当时我国经济增长的贡献率大约在1%左右。这些年来，流动人口大量增加，他们对我国经济发展的贡献恐怕要远远大于这个数字。流动人口也是支撑劳动密集型制造业的主要劳动力来源，近些年国外制造业大规模向我国大陆转移，很大程度上是因为我国大量的流动人口所提供的廉价劳动力，使我国在国际产业的重新划分中赢得了一席之地。此外，欠发达地区与发达地区之间、内地与沿海地区之间，由于劳动力的转移而引发的人才、信息、技术、财富等资源的互补交流，也在流出地和流入地形成了巨大而深远的经济效益和社会效益。
再次，流动人口对于解决“三农”问题发挥了重要作用。
流动人口的主体是农民，在全国1.4亿流动人口中，农村劳动力占9400万。要实现到2020年我国城市化水平达到50%，每年至少要有1000万农民迁入城市。农村劳动力大量流入城市，减少了农村人口，增加了农民收入，有利于“三农”问题的解决。据统计，目前我国农民收入的17%来自外出劳务收入，收入增长的41.8%依靠进城务工。大量农村青年进入城市，开阔了眼界，更新了观念，造就了农村新一代的建设者。只有让更多农民从农村转移出来，才能实现农业规模化、集约化、现代化，才能富裕农民、发展农村，促进城乡和区域的统筹协调发展。只有把近一半农民逐步从农村转移出来，加快城镇化的进程，走城市和农村协调发展的道路，才能真正实现全面建设惠及十几亿人口的小康社会。
二、流动人口管理和服务存在的突出问题是流动人口的权益没有得到切实保障
近年来，大规模的人口流动给社会整合、社会稳定和社会保障提出了重大课题，对社会治安、劳动保障、计划生育、基础教育等公共管理与服务部门提出了新的要求。长期以来的城乡二元体制，使得我们很多的行政管理部门忽视对流动人口特别是农村流动人口合法权益的保护。
农民工在城市的生存与发展环境恶劣，作为劳动者的基本权益得不到保障，劳动条件差、劳动时间长、劳动强度大。每年因此而致伤、致残、致死的事故发生率非常高。很多单位没有给职工尤其是流动人口买保险，城市的医疗、养老、失业等保险制度，没有全面惠及流动人口。很多农民工把自己的青春贡献给了所流入的城市，而他们成长与养老的负担却都留在了农村。少数流动人口在城市扰乱公共秩序，这与当前社会资源和利益的分配机制不够公平和完善有一定关系。因此，当前我们所提到的“流动人口问题”，很多是由于我们管理的滞后和服务的缺失造成的，主要责任不应该归咎于流动人口或人口流动本身。而造成管理滞后和服务缺失的一个重要原因，是缺少对于维护流动人口合法权益的必要认识和有效措施，长此下去，将不利于流动人口为经济建设和社会进步继续作出积极贡献。
各级人口计生部门在流动人口管理和服务方面做了大量富有成效的工作，积累了很多很好的经验。对此，炳礼同志已做了全面总结。我认为，在目前流动人口管理和服务的大环境尚不够理想的情况下，各级人口计生部门克服诸多困难，取得现在这样的成绩，实属不易。但同时，也要看到我们面临的挑战和问题，其中既有思想认识方面的，也有实践方面的。
第一，对流动人口的计划生育工作重管理轻服务。
不少领导干部对流动人口计划生育的认识仍然局限在管住流动人口不超生上。在这种思想指导下，不少人口计生部门把对流动人口管理和服务的重点放在超生罚款上。为了“管”住流动人口，围绕办证，查环、查孕等出台了不少具体措施，出现了办证手续复杂、收取押金、孕检次数多等问题。由于现有管理模式还不健全，户籍地与现居住地互相推诿的现象比较普遍，跨省流动人口办证难的问题突出。这些现象和做法，既增加了流动人口的流动与就业成本，也增加了政府的管理成本，与社会管理公共服务的政府职能要求不相适应，不利于在市场经济条件下更好地促进人口流动。
第二，流动人口难以享受法律规定的计划生育基本服务和相关的奖励优惠政策。
由于户籍地、现居住地流动人口计划生育工作发展不平衡，存在管理漏洞和盲区。流入地政府没有把流动人口的计划生育管理和服务经费纳入本地财政预算，致使流入育龄人口享受不到免费的计划生育基本技术服务和有关优惠政策。目前，79%的流动人口需要自己负担计划生育手术费，54%的流动人口计划生育家庭拿不到独生子女奖励费。
第三，流动人口的生殖健康基本权益没有得到有效保障。
从整体看，流动人口在现居住地基本属于社会的弱势群体，他们当中的大部分人正处于育龄期，但由于特殊的生存状态和生活方式所限，加之受教育程度相对较低，自我保健意识和能力欠缺，他们面临着比同龄常住人口更多、更复杂的性与生殖健康风险，成为性病、艾滋病的易感人群，未婚先孕、堕胎、性骚扰等现象有日趋增多之势。流动人口中常见病发病率及婴儿死亡率、孕产妇死亡率要高于城市人口，这些都严重威胁着流动人口的生殖健康，但我们的相关服务却很少延伸和覆盖到他们。
在这里，我想特别强调，要正确认识流动人口中的超生问题。很多调查与研究证实，流动人口的总体生育水平虽然高于流入地但却低于流出地。这说明，农民从农村流入城市，对于转变其生育观念，降低其生育水平是有积极意义的。真正以超生为目的的流动人口是少数，大多数流动人口主要以务工经商为目的，他们如果超生，除了自身的原因外，与我们的管理和服务工作没有跟上也有直接关系。比如在计划生育/生殖健康基本知识的宣传、避孕方法的知情选择、避孕药具的发放以及计划生育事故救助等方面，流动人口能够享受到的服务就十分有限，不利于提高他们预防意外怀孕的意识和能力。流动人口中的未婚先孕是一个复杂的社会问题，有些是因为我们的管理手续太繁杂和宣传不到位，他们没有领结婚证而造成的。通过改进我们的工作，更好地维护流动人口的计划生育/生殖健康权益，这部分超生是可以减少和避免的。对于无固定住所、无固定职业、无固定收入的“三无人员”，管理和服务的难度都很大，对此，还需要各地在实践中因地制宜，积极探索，寻求解决的办法。
三、坚持改革创新，以更加积极的姿态迎接挑战，尽快完善流动人口计划生育管理和服务机制
从已有的实践来看，“户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理，以现居住地管理为主”的流动人口计划生育工作原则和要求，基本符合国家经济社会发展水平和管理需要，取得了一些成效。但是，我们也要充分认识到，随着社会管理体制改革的不断深入，特别是《行政许可法》的颁布实施，在流动人口管理中，过去的很多前置性管理措施正在被逐步取消，而有效的后置性管理措施尚未探索形成。这就给我们当前和今后一段时期流动人口的计划生育管理和服务工作带来极大挑战，对我们人口计生管理部门的执政能力提出更高要求。为此，我们要遵照党的十六届四中全会精神，积极推进社会管理体制创新，更新管理理念，改革管理方式，提高服务能力，尽快探索并完善符合新形势要求的流动人口计划生育管理和服务工作机制。
我认为，未来的流动人口计划生育管理和服务机制应当具备以下主要特征：
首先，要更好地促进人口的合理流动。
随着我国改革开放的继续深入和城市化进程的进一步加快，流动人口的规模日趋扩大已成为不可逆转的趋势，流动人口对经济社会发展的贡献也将越来越大，因此，未来的流动人口计划生育管理和服务一定要最大限度地简化办事程序，减少相关手续，取消不合法、不合理、不必要的收费，为人口的合理有序流动减少障碍，创造良好的环境和条件。
其次，要充分维护流动人口的合法权益。
要加强法制建设，进一步完善现行的各项流动人口计划生育管理办法和规章制度，为流动人口提供便捷、通畅的计划生育投诉渠道和及时、有效的法律救助体系。流入地作为人口流动的主要受益者，应该也必须为流动人口的生存和发展提供必要的条件，支付必要的成本。流入地要把流动人口的发展纳入本地的人口发展和经济社会发展总体规划中，保证流动人口计划生育管理和服务所需的必要经费，逐步实现流动人口计划生育的现居住地管理，使流动人口尽快享受市民待遇和法律规定的基本项目的免费计划生育技术服务，并足额、按时拿到相应的各种计划生育奖励扶助费。
第三，要符合现代管理理念和社会管理体制改革方向。
改进与完善流动人口的计划生育管理和服务机制，是人口和计划生育综合改革的一项重要内容；而人口和计划生育综合改革又是我国社会管理体制改革的一个重要组成部分。因此，我们在流动人口领域的管理创新，要与政府职能转变和社会管理体制改革相吻合、相呼应。人口计生部门要自觉贯彻落实《行政许可法》，放弃那些不合理、不“以人为本”的前置性管理措施，以对流动人口的深厚感情，换位思考，把怨天尤人的时间和精力转移到研究、探索新的管理方法上来。
必须清醒地认识到，我们今后将越来越不可能再像计划经济时代那样，主要依靠强有力的行政手段来无偿获取公民的个人信息；进入社会主义市场经济阶段，政府必须更多地通过依靠法律法规和提供优质的公共服务和公共产品，来换取公民的个人信息，当然，也还需要保留必要的行政措施。我们今后比较有效的后置性管理措施，可能就要在群众接受我们富有吸引力的公共服务或公共产品时发生作用。我们的改革必须坚持以人为本的原则，必须更有利于维护社会公平和降低管理成本。
第四，要充分发挥现代信息技术的辅助作用。
实现对全国流动人口的有效管理和服务，必须依靠科技进步，建立完善及时、准确的信息交流与反馈制度，真正形成全国“一盘棋”。目前国家正在推广应用的流动人口计划生育信息交换平台，是一项十分有益的探索。今后，信息交换平台不仅要交换流动人口的流动信息和生育信息，还应该交换群众的社会保障信息，以方便流动人口在现居住地领取包括计划生育奖励扶助费在内的各种社会保障费，为群众提供更便捷、更优质的公共服务。
四、贯彻党的十六届四中全会精神，把对流动人口的计划生育管理和服务提高到一个新的水平
党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出，要不断提高党构建社会主义和谐社会的能力。社会主义和谐社会是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，它是巩固党执政的社会基础。构建和谐社会，就要求我们切实关心人民群众利益，特别是社会弱势群体的利益。我国流动人口数量庞大，主体是农村青壮年，但其中相当一部分并没有得到公平对待，有些甚至被当成三等公民受到歧视。要看到，流动人口的背后直接联系着几亿农民，实现好、维护好、发展好广大流动人口的利益，对于巩固党的执政地位，维护社会稳定，保持长治久安的局面意义重大。人口计生部门必须站在立党为公、执政为民的高度，加强和改进流动人口的管理和服务，建立适应社会主义市场经济体制要求的流动人口计划生育管理和服务机制，为经济社会的发展创造良好的人口环境。
第一，要加强领导。各级党委政府首先要转变观念，正确认识流动人口的作用，维护流动人口的计划生育/生殖健康合法权益。其次要切实解决投入问题，把流动人口的管理和服务经费纳入当地财政预算，逐步实行流动人口与户籍人口同宣传、同服务、同管理，确保流动人口享受市民待遇。第三要加强考核评估，现阶段要将考核评估的重点引导到探索和建立符合新形势要求和本地区实际的流动人口计划生育管理和服务机制上来，以促进现居住地为广大流动人口提供更优质的生殖健康服务，更好地维护流动人口的合法权益。
第二，要加强协作。流动人口的计划生育管理和服务需要各部门齐抓共管，建立党政负责、部门配合、群团参与、综合治理的工作格局。人口计生部门要在深入了解群众需求的基础上，本着互利双赢的原则，与相关部门共同研究、探讨，尽快设计出一些为流动人口所欢迎的新型公共服务项目，并将管理寓于服务之中。在人口计生系统内部，各省（区、市）之间要加强配合与协调，确保信息交流与反馈的及时、准确，实现流动人口计划生育管理全国“一盘棋”。
第三，要加强法制建设。要修改完善现行的有关法律法规和规章制度，把维护流动人口的合法权益纳入法制化轨道。要为流动人口建立通畅、便捷、有效的计划生育投诉渠道和法律救助体系。要通过多种形式的普法教育，切实提高管理人员的依法行政水平和广大流动人口依法维权的意识与能力。
第四，要加强基础建设。对流动人口的计划生育管理和服务要切实实现重心下移，要以社区为依托，加强基层服务队伍建设和服务网络建设，增强服务的质量和可及性。要把流动人口计划生育信息交换平台作为流动人口管理和服务的一项基础性工作抓紧抓好。
第五，要发挥群众团体作用。为计划生育协会等群众性团体参与流动人口的计划生育管理和服务创造环境和条件，引导流动人口育龄群众开展计划生育自我教育、自我管理、自我服务，使计划生育成为流动人口的自觉需要。充分重视群众团体在政府与流动人口间的桥梁作用，传达政策信息，听取流动人口呼声，维护流动人口权益。
第六，要加强调查研究。通过调查研究，一要及时跟踪流动人口自身的发展变动趋势及其对经济社会的影响，关注流动人口对计划生育/生殖健康服务的需求，及时总结推广各地成功的经验；二要把握国家在社会管理体制改革方面的整体思路和进展、趋势，确保流动人口计划生育管理和服务机制的建设符合政府改革的总体方向，并为政府的行政体制改革作出积极贡献。
同志们，流动人口是我国现代化建设的一支生力军，我们必须坚持以人为本、公平对待、合理引导、完善管理、优质服务的原则，不断完善流动人口的计划生育管理和服务机制，保障流动人口的合法权益，提高其执行计划生育基本国策的自觉性。
谢谢大家！
二○○四年十月二十六日
