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依法监管 扩大开放 促进在华外资银行健康持续发展——刘明康主席在2004年在华外资银行会议上的讲话 http://www.law-lib.com 2004-4-12 18:38:28
依法监管 扩大开放 促进在华外资银行健康持续发展——刘明康主席在2004年在华外资银行会议上的讲话
(2004年4月12日)
女士们，先生们：
今天召开在华外资银行工作会议，主要任务是总结在华外资银行的发展情况，研究部署在华外资银行的监管工作。银监会非常重视这次会议，为此作了精心的准备。为帮助大家更好地了解和把握当前中国的宏观经济形势，会议还专门邀请了商务部、人民银行、国家统计局、外汇局等部门的主要领导，介绍当前的经济金融形势和有关政策导向。下面，我就银行业的发展和监管讲几点意见。
一、银行业改革取得重大进展，市场主体健康度整体提升
（一）国有商业银行综合改革
深化国有商业银行改革，从体制和机制入手解决银行业发展中的深层次问题，是提高我国银行业整体竞争力的重要手段。银监会成立之初就坚持监管与改革并举的方针，大力推动国有商业银行综合改革。经过长期研究和论证，党中央、国务院去年底做出决定，选择中行和建行率先进行股份制改革试点。改革的总体目标是：通过财务重组、内部改革和严格外部监管，真正建立起现代金融企业制度，健全法人治理结构，转换经营机制，加强内部管理，实现可持续发展，成为资本充足、内控严密、运行安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的商业银行，创造条件并选择有利时机在境内外上市。这次中行、建行股份制改造，国家共注资450亿美元。与前两次注资（1998年通过发行特别国债向四家国有商业银行注资2700亿元和成立四家资产管理公司剥离1.4万亿不良资产）不同，这次注资的最大特点是将注资与两家试点银行的内部机制改革联系起来，通过内部机制改革来完善公司治理结构，转换经营机制。
为保证改革成功，这次改革很重要的一点就是实行了严格的问责制，规定了明确的改革目标。我们参照国际大银行先进经验和经营指标，确定了国内外普遍认同的经营目标，要求两家试点银行改革后，在公司治理、经营绩效、资产质量、审慎经营等主要方面，都要达到并保持国际排名前100家大银行中等以上水平。具体监管措施主要有：
首先，明确了公司治理结构改革的内涵，提出了改善公司治理结构、加强内部改革的十条意见。主要包括：建立规范的股东大会、董事会、监事会、高级管理层制度；引进国外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化；制定清晰明确的发展战略，实现利润最大化；建立科学的决策体系、健全的内部控制机制和完善的风险管理体制；整合业务和管理流程，实现机构扁平化和业务管理垂直化；建立市场化、规范化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制；实施审慎的会计原则，加强财务管理，严格信息披露制度；加强信息科技建设，全面提升综合服务功能；发挥中介机构的专业化优势，积极推进重组上市进程；加强人员培训和公共关系宣传，做好综合改革的准备工作。
其次，严格考核两家试点银行的经营绩效。2003年，中行、建行如按照五级分类结果将贷款损失准备金充足拨备后，实际盈利都是负数，因此股本回报率（ROE）和资产回报率（ROA）都是负的。改革的目标是：2004年两家试点银行的ROE和ROA应该都要变成正的，到2005年两家试点银行的ROE都要达到11％以上，2007年达到13％以上；2004年两家试点银行的ROA要达到0.3%以上，到2005年达到0.6%以上，2007年接近1％；两家试点银行的成本收入比将会成为亚洲银行中控制得较好的银行，从现在平均约50％的水平，压缩到35％-45％之内。
再次，严格考核两家试点银行的资产质量。两家试点银行剥离以后的资产不良率已经下降到4％以下，考虑到银行客户的改革尚未完全到位，我们估计银行资产不良率今后可能会有所反弹，所以要求两家试点银行的资产不良率要持续控制在3%-5%之间。
最后，严格考核两家试点银行的审慎经营水平。根据巴塞尔协议及国际银行业审慎经营的通行做法，两家试点银行以下指标要达到国际标准：一是资本充足率，到2008年底以前，两家试点银行在任何时点上均要保持在8％以上；二是大额风险集中度，从2005年起，单一客户贷款集中度不能超过资本净值的10％；三是不良贷款拨备覆盖率，到2005年底，中行、建行两家银行的不良贷款拨备覆盖率分别要达到60%和80%，到2007年底应继续有所增长。
总体来讲，我们的监管目标和措施是非常具体的，通过总体和分年度考核验收、分季监测等措施，确保试点银行改革成功。同时，我们将督促工商银行和农业银行参照上述要求，加快推进内部改革，完善公司治理，加强风险管理，加大历史包袱核销力度，努力提高质量和效益，为下一步股份制改革积极创造条件，促进国有商业银行改革的整体稳步推进。
（二）农村信用社改革
国务院于2003年5月正式批准银监会上报的《深化农村信用社改革试点方案》，决定对八个省（市）的农村信用社进行改革试点。改革的主要内容：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的营运管理真正交由法人负责。通过改善公司治理和增资扩股，使农村信用社成为真正的企业法人。目前，农村信用社改革试点工作进展顺利，农村信用社的实力明显增强。如吉林省农村信用社的资本金改革前仅为3亿元，改革后资本金已达49亿元。随着改革的逐步推进，农村信用社的数量将不断减少，农村商业银行和合作银行将会增加，农村信用社的规模效应会有所提高，经营风险和监管成本也会降低。
（三）中小金融机构改革
中小金融机构主要是股份制商业银行。股份制商业银行改革的目标是，以规范公司治理为中心，抓好内部控制和资产质量，通过改革重组和规范管理，促使其建立起健全有效的经营管理机制和增强可持续发展能力。我们鼓励股份制商业银行引进战略投资者，以此来改善其公司治理结构。如兴业银行最近成功吸引了占股24.98％的境外战略投资者，以改善其治理结构，加强零售业务的发展。中小金融机构改革的另一项进展就是，我们在2003年完成了40多家非银行金融机构的重新登记和重组工作，对一部分高风险的中小金融机构实施了市场退出。
（四）国内银行业改革对促进外资银行发展具有重要意义
推进国内银行业改革，其重大意义是不言而喻的，外资银行必将从中受惠。第一，有助于提升和增进中国银行业的活力，推动和加快中国利率和汇率市场化改革的步伐，推动资本项目下的自由兑换，加快中国金融自由化进程。第二，有利于增强国内银行业经营的独立性，减少对政府保护的过度依赖，促进各类银行业金融机构在中国的公平竞争。第三，促使国内银行业尽快与国际接轨。国内银行业的改革有利于商业银行增强依法经营的理念，引进现代金融管理知识和技能，实施审慎的国际会计准则。第四，推动企业客户的改革。国内银行业的改革，会提升银行业的风险管理水平和提高甄别客户的能力，迫使企业客户改革。企业只有通过改革并建立良好的治理结构和经营机制，才会得到银行的贷款，这就降低了银行业的经营成本和信贷风险。第五，国内银行业的改革是不可逆转的，将会推动中国社会深刻的变化，推动第三产业的快速发展和劳动生产率的普遍提高。国内银行业改革的上述效应会随着时间的推移逐步显现，必将从根本上改善外资银行的经营和发展环境，进一步促进外资银行在华业务的发展。
（五）市场参与主体的健康度整体提升
经过一系列改革，金融市场参与主体在过去一年的健康度整体得到了提升。首先，不良贷款实现“双下降”。按照“一逾两呆”口径统计，截至2003年末，银行业金融机构（本外币、下同）不良贷款余额2.4万亿元，比年初下降1574亿元；不良贷款率为15.19%，比年初减少4.69个百分点。第二，不良贷款的拨备缺口（provisioning gap）大幅缩小。银行业金融机构过去每年平均缩小缺口约280多亿元，而2003 年缩小了3000多亿元。不良贷款的处置速度明显加快，尤其是中行、建行经过国家注资450亿美元后，不良贷款大幅减少，增提拨备能力明显增强。第三，资本充足率普遍得到提高。按照新的《商业银行资本充足率管理办法》测算，中国银行业的资本充足率平均要下降2个百分点，个别银行要下降3个百分点。同一银行的资本充足率，按我们标准算比按香港金管局的标准算要低一点，这说明我们的标准比香港金管局的还要严格和审慎。我们按照“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”的监管思路，针对各类银行业金融机构的具体情况，提出资本充足率达标的时间表，要求商业银行从2004年到2006年底三年内基本实现达标，城市信用社、农村信用社、部分城市商业银行达标时间可以推后两年，在2007年到2009年期间，资本充足率必须达标。
二、银行业对外开放进一步扩大
根据WTO的承诺，我国金融市场开放有序扩大。已有13个城市向外资银行开放了人民币业务，已批准一批外资银行办理中资企业人民币业务。我们在外资银行的监管政策方面也作了一些调整和改进：第一，修改了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，外资入股比例最高可以达到24.99％，不超过25％就不改变机构性质，单个机构的入股比例从15％调整到20％。第二，精简了营运资金的档次，降低了营运资金要求。营运资金档次从6档简化为3档，法人机构的营运资金要求从4亿元人民币调到3亿元，分行从6亿元调到5亿元。今后还可根据情况变化遵循对等的原则进行调整，即中国的商业银行到国外去设立分支机构或派出机构，当地要求的营运资金也应该相应地做出调整。我们还改变了外债管理方式，由过去逐笔审批和登记的政策变为实行总量控制。第三，我们会同有关部门正在起草银行卡管理条例，希望能推动外资银行发卡业务。此外，我们还开放了汽车消费信贷市场，已批准筹建三家汽车金融公司。按照“内地与香港更紧密经贸关系安排”（CEPA），受理了三家香港银行设立分行的申请。在此需要强调的是，在符合法定条件的前提下，我们鼓励外资银行到西部和东北老工业基地设立机构和发展业务。随着中国金融市场的不断开放，外资银行在华业务的品种增加很快，现在已有12项基本业务，约100多个业务品种，其中新增的业务有合格境外机构投资者（QFII）托管、网上银行、国债承销、企业现金管理（cash management，cash pooling）、金融衍生产品、个人的财富管理（wealth management）等。
三、金融立法和监管创新取得明显成效
（一）根据机构发展和监管需要，推动金融立法
银监会组建伊始，积极配合全国人大加快金融立法进度，促使《银行业监督管理法》在很短的时间内获得通过。《银行业监督管理法》的颁布，为我们依法、公开、公平、高效地履行监管职责创造了条件。《银行业监督管理法》不仅要约束银行业金融机构，也在约束监管者，促使监管者提高工作效率和水平。现在，银监会对每个审批项目都规定了明确的时限要求。如机构设立申请，须在六个月内答复；开办新业务申请，须在三个月内答复；高级管理人员变更，须在一个月内答复；如果申请人报送的材料不准确或不齐全，银监会要一次性告知申请人补齐全部申请材料，不得多次要求补交资料。这些规定对银监会的监管行为有很强的约束。《银行业监督管理法》在国际上有很好的反映，我们正在全面贯彻实施，希望在华外资银行能够积极配合。
根据监管和发展的需要，我们还制定了一系列监管规章制度。如鼓励符合条件的商业银行发行次级债券（tier two capital）补充附属资本。制定了《金融机构衍生产品交易管理暂行办法》、《外资银行并表监管管理办法》等。近期颁布了《商业银行资本充足率管理办法》，进一步完善了商业银行的资本充足率管理。这些制度和办法刷新了我们的监管标准，使我们的监管标准与巴塞尔新资本协议的规定衔接起来，这一做法得到国际社会的广泛赞赏。
（二）借鉴国际经验，推进监管创新
一是成立了银监会国际咨询委员会。经国务院批准，成立了银监会国际咨询委员会，邀请国际上一些著名专家和富有经验的监管专才，出任委员会委员，为我们借鉴国际经验，强化风险监管提供了一个良好的机制。
二是积极开展有效核心原则自我评估工作，即CPA（Core Principles Assessment）项目。按照有效银行监管核心原则，组织人员进行全面的自我评估，查找自身差距。下一步我们将根据自评结果，制定改进监管工作的一整套方案。这个方案制定后，将对外公布，便于社会各界进行监督。
三是强调对银行业金融机构的持续性监管。对现场检查和非现场监管发现的问题，将进行跟踪监管。如果银行业金融机构没有及时整改，我们将依法提出更严厉的监管要求或实施处罚；如果问题得到整改，并获得银监会的认可，则会在三个日历日（calendar days，not working days）内恢复其原来的业务和权利。
四、提高监管水平，提供良好服务，促进在华外资银行健康持续发展
（一）提高监管水平
根据国际惯例，对外资银行分行，银监会将按照SOSA和ROCA评级体系进行监管；对外资法人机构则按CAMELS评级体系进行监管；同时坚持并表监管、分类监管要求，加强跨境监管和实施特别检查。我们将采用SMART方法来提高对外资银行的监管水平，其中S代表具体的（specific），M代表进度是可以衡量的(measurable)，A代表可以实现的（attainable），R是指有利于实现监管目标的(result-oriented)，T就是有时间限制的（time-limited）。
（二）提供良好服务
我们坚持监管与服务并重，按照市场的原则，注意防止过度监管，鼓励公平竞争与创新，努力为银行业金融机构提供更多、更好的服务。即将出台的《外资金融机构管理条例实施细则》体现了与时俱进的思想，进一步简化了审批程序。我们将不断改进信息服务，提高监管政策的透明度，及时发布监管政策与信息。在华外资银行将按照平等的原则享有与中资银行同样的信息资源，享受同样的信息服务，促进在华外资银行业务的健康发展。
（三）银监会目前大力推动的一些工作
第一，鼓励开展银团贷款业务。由各家银行与客户建立单一联系会加剧企业和银行的信息不对称，不利于银行的风险管理。银监会鼓励在国内金融市场上发展银团贷款，外资银行可以参与银团贷款，并在合作中发挥自身优势。
第二，加强对风险集中度（large exposure concentration risk）的监测。一些企业集团利用商业银行之间信息分割，多头套取银行信贷资金，并形成大量关联交易，用在风险大的项目上，造成很大风险，如最近发生的新疆啤酒花、仰融、欧亚农业等企业集团多头贷款事件，这反映出尽快实施风险集中度监测的必要性。银监会将建立《商业银行贷款风险集中度和关联企业授信监测办法》，对商业银行1亿元以上客户授信进行综合汇总和排队分析，重点掌握多家银行向同一家企业（集团）的授信情况。希望在华外资银行将授信额度1亿元人民币以上的客户名单，及其关联企业、行业状况等贷款情况及时上报银监会。银监会通过信息汇总，掌握同一企业在各家商业银行的贷款情况，对风险较大的企业，银监会将指定一家有经验的银行牵头依法进行调查，了解其借款的真实用途和风险状况，及早发现问题，防患于未然。
第三，建立重大违约登记制度和风险提示办法。为维护市场诚信，必须建立商业银行重大违约信息共享机制。当前要重点监控信用卡恶意透支、房地产信贷涉及的开发商和汽车消费信贷涉及的经销商。如果银行发现恶意逃废银行债务的情况，经查实应将逃废银行债务的客户名单上报银监会。我们将根据情况把违约情况在系统内部作风险提示，避免由于银行系统内、行际间信息分割造成其他商业银行再次受骗。
第四，严格推行贷款五级分类制度。银监会按照“提高五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”的监管思路，大力推行贷款五级分类管理，全面提高五级分类的真实性和规范性。要求商业银行在经济高速发展阶段和宏观调控时期，更要动态把握五级分类准确性，充足提取拨备，防范周期性风险。
第五，积极推进银行业会计制度和会计准则修订工作。今年，我们将与财政部、税务总局等部门进行磋商，在去年取得大量实质性进展的基础上，进一步完善银行业的会计准则和会计制度，为建立一个健康的、富有活力的中国银行业打基础。
第六，全力配合全国人大修改《破产法》，创造更加有利于保护银行债权，进一步有效保护存款公众利益的法律环境。
（四）进一步为外资银行创造良好的业务平台
银监会将继续为外资银行发展创造新平台。第一个平台是，中国即将出台合格境内投资者（QDII）管理办法。这个办法出台后，需要有经验的银行做代理。第二个平台是，正在酝酿和研究中国的商业银行设立基金管理公司的准入问题。我们鼓励有经验的外资银行或者外国基金管理者以战略投资者角色积极参与其中。第三个平台是，正在研究成立外资财务公司的问题。外资和中资的集团公司内部客观需要集中式的财务管理（centralized cash pooling）。我们鼓励境内财务公司吸引境外战略投资者，且单个机构的参股比例可以达到20％，多个机构参股的比例还可以更高。第四个平台是，将推进中国中小银行的综合改革，引进有经验的战略投资者。外资银行可以通过投资参股，借助国内中小银行的网络，更好地发展银行业务和产品。第五个平台是，将进一步促进汽车金融公司的发展。目前已批准的三家汽车金融公司，分别是通用汽车（GM）、丰田（TOYOTA）和德国大众。如果发起人是中国的汽车制造商，我们鼓励它们引入熟悉汽车消费金融或擅长零售业务的境外战略投资者，把风险管理做好。
银监会将致力于为中、外资银行创造更多的业务平台，为在华外资银行的发展提供良好的政策环境和发展机遇。外资银行的春天已经到来，希望你们更好地参与中国建设全面的小康社会。
谢谢大家！
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