（2002年9月27日）
同志们：
全国风景名胜区保护工作会议今天就要结束了。这次会议是在我国旅游热潮持续兴起，风景名胜资源保护面临关键时期，人类进入新的世纪，我国开始全面建设小康社会，资源和生态环境的保护以及可持续发展被提上重要议事日程这样一个历史时刻召开的，会议开得非常及时、很成功。这次会议时间虽短，但是大家通过参观、学习，交流各方面的经验，收获很大。光焘同志在会上作了重要讲话，分析了当前风景名胜区工作面临的新形势，阐明了加强风景名胜资源保护的重要性，为进一步做好风景名胜区工作指出了方向，对提高各级风景名胜区管理部门的认识，坚定信心，加强领导，改进工作，努力实现风景名胜资源可持续利用都有重要的指导意义。
本次会议的一个主题，就是贯彻落实国务院下发的《关于加强城乡规划监督管理的通知》，也就是国发[2002]13号文件。这是当前城乡规划和风景名胜区工作的主要任务，也是本次会议的核心内容。借此机会，就如何贯彻国务院《通知》要求以及本次会议的精神，讲三点意见，作为小结。
一、对风景名胜区工作的总体评价
我国建立风景名胜区近三十年了。在党中央、国务院的高度重视下，风景名胜区工作在机构与法规建设、资源调查与评估、规划建设与管理、资源保护与利用等方面，都取得了显著成绩。国家重点风景名胜区作为旅游业发展的主要载体，为带动地方经济和社会的快速发展，增强综合国力，改善人民生活水平，都做出了重要的贡献。尤其可贵的是，各地都根据各自的实际情况，加强风景名胜区的管理，创造性地开展了卓有成效的工作，取得了丰富的经验。这些好的经验，归纳起来有以下几个共同特点。
一是坚持保护和可持续发展的原则，加强风景名胜资源的保护和管理。如武夷山风景名胜区被列为世界自然文化遗产后，根据总体规划的要求，先后分批组织景区内的旅店、茶厂、商店等单位以及400余家核心区范围内的居民予以外迁，累计拆除建筑面积4000多平方米，迁移人口2000多人。拆迁地区实行了全面的绿化，解决了景区内生产生活与风景资源保护的矛盾，大大改善了自然环境面貌。又如青城山--都江堰风景名胜区列入世界自然文化遗产已经两年，虽然都江堰市的财政底子比较薄，但是他们按照世界遗产的保护要求和国家有关法律法规，采取多形式、多渠道筹集资金2亿多元，进行有史以来规模最大、整治最彻底的景区拆迁和环境整治工程，搬迁宾馆3家，游乐企业14家，农户800多户，拆迁建筑面积14万平方米，基本恢复了风景名胜区内的生态环境。从武陵源风景名胜区的纪录片中，大家都看到了，景区整治的成绩是大的，但教训也非常深刻。关键是我们要从中汲取教训。如果当时就在规划上严格控制，我们就会少花这么大的代价。既然是违法建筑，就必须拆除。不拆除这些违法建筑，就无法实施景区资源保护规划；不拆除这些违法建筑，就不可能树立依法治理风景名胜区的权威和维护法律的严肃性，也不可能实行有法可依，违法必究。武陵源风景名胜区按照朱镕基总理的指示，在景区整治方面做了大量卓有成效的工作，也有了切肤之痛。这次会议之所以选择在张家界召开，就是要让大家接受一次教育。我相信大家都会共同吸取这个教训，同时也使大家对风景名胜区保护整治工作的信心得到提高。有的同志面对景区内几百家上千户农户的拆迁，可能会一筹莫展，束手无策，但武陵源风景名胜区能做到，其他景区也一定能做到。
二是加强领导，坚持规划作为景区管理和建设工作的重要依据。安徽省在实施风景名胜区规划管理中，注重强化规划的严肃性，认真编制和严格按规划来管理风景名胜区的建设项目。目前，省内国家重点风景名胜区和第一批省级风景名胜区的总体规划和主要景点的详细规划均已编制完成，大部分已批准实施。在实施规划过程中，省建设厅紧紧把握工程建设项目各环节，大至公路、桥梁、道路、缆车、宾馆，小至售票房、公共厕所项目的选址、建设规模、形式、功能、色彩等，都有详细的论证，力求与周边的环境相协调。严格执行建设项目按规划上报、选址定点批复、方案设计评审批复、初步设计和施工图设计、施工管理程序，维护了规划的严肃性和权威性。浙江省把编制科学合理的规划作为整个风景名胜区工作的龙头和基础，加快规划编制进度，严把规划审查关，对规划设计单位的资质、规划质量、规划的报批等，都作了有效的规定。
三是坚持以法制建设为根本，依法治景，提高管理水平。各地都重视制定风景名胜区保护的行政法规和管理规定，依法加强保护和管理。现在，已有湖南、四川、河北、广西、浙江等省（区）人大常委会颁发了本省(区)风景名胜区管理条例；贵州、辽宁、福建等省人民政府也颁发了本省风景名胜区管理办法。此外，安徽、山东、湖南等省人大常委会还专门为本省的一些重点风景名胜区制定了一些特别的管理办法。四川省专门制定了本省世界自然和文化遗产保护条例，湖南省、福建省分别制定了武陵源世界自然遗产、武夷山世界自然文化遗产保护条例。
我们在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，随着市场经济的发展，尤其是旅游经济的兴起与带动，既给风景名胜区保护和利用工作注入了新的活力，使其进入了一个重要的发展时期。面对着前所未有的发展机遇，一些风景名胜区也出现了许多问题。所以，在旅游业发展热潮来临的时候，我们应该有一个冷的思考，要有科学理性的思维和发展思路。
旅游事业的发展是一个不可遏制的潮流。当前，我国旅游业的发展有以下3个特点：
第一，旅游人数成倍增长。虽然不同省市每年旅游人数的增长幅度不同，但一般都在20％到30％，进入了一个历史上从未有过的飞跃式发展阶段。到去年底为止，当年出游人数已接近10亿人次。从世界范围看，凡是人均纯收入达到1000美元的国家，温饱的问题已经解决，整个社会进入小康阶段。人们已不愁温饱问题，有了闲暇的时间和闲钱，所追求的目标、生活方式、消费对象、兴趣范围都发生了很大变化。这时，旅游业也就应运而生了。这是社会发展的内在需求。
第二，旅游业本身同风景旅游、风景名胜资源的保护与开发利用相结合。由于它占据了风景旅游资源这一独特、唯一的垄断性资源，所以旅游业发展没有一种平均利润率的概念。正是因为风景旅游资源存在着独特性、垄断性，所以其开发利用的收益非常高。目前，我国正处在所有商品已经供过于求，而唯独旅游资源却供不应求这样一个时期。既然是供不应求，那就存在着暴利，大家也必然都为之而争相追逐。以至于许多旅游设施投资居然当年就可以收回成本，稍长的也只需两三年时间就可以收回。有的旅游资源开发项目，几千万的投入可以得到几个亿的回报。有什么项目比旅游项目更赚钱呢？马克思曾说过：百分之一百的利润会使人疯狂，就会使人失去理智。我们一些风景名胜区的开发，现在就存在这样一种情况。
第三，旅游业具有多重功能。它既是对外开放的铺路石，又是一条发展当地经济的捷径。在西部地区一些地方，发展旅游业是脱贫致富的主要途径之一。旅游业发展同时也促进了消费、投资和拉动内需等等。旅游业发展的这些功能大家都认同，讲得很响亮，谈论起来总使人心潮澎湃，情不自禁。但是，面对旅游业发展热潮，在自然和社会发展规律面前，作为唯一的保护风景名胜资源的部门，应该把自己摆在一个什么样的位置？如何清醒地认识当前已经出现和即将出现的问题？这就显得非常关键。在整个世界文明进程和生产力发展过程中，会有许多的立交桥，当一股热潮伴随着社会发展的规律汹涌向前的时候，它也必定会大浪淘沙，泥沙俱下。我们应当清醒地认识到，任何事物都存在两面性。最重要的是要明白这时候我们该做什么，能做什么，需要尽力去做什么，尽力把这股不可抗拒的热潮可能带来的负面影响减少到最低限度，以保证旅游业发展的持续性，把经济和社会的发展建立在一个稳定的增长平台上。
当前，风景名胜区工作到底存在一些什么问题呢？还是一句老话，就是资源的保护与开发利用这一对矛盾的处理问题，这是我们所有工作中的核心问题。从目前的情况看，风景名胜区存在着这样一些不文明、不利于可持续发展、也是不合法的开发利用方式。
一是长官意志式的开发。有相当一部分的地方领导，有了权力以后，就以为自己的水平能力提高了，按照个人仅有的一点知识和理解能力，否定专家的意见，尤其是不听资源保护专家的意见。有时，这些人对专家的意见也强调认可，但往往是取其所需，凡认可自己的专家是受欢迎的；凡是不认可自己的专家都被列入不受欢迎的名单。其实，在风景名胜保护问题上，那些敢于与领导意见相左的专家的意见，恰恰是真知灼见的、有价值的；而对你现有的水平、知识面和有限的经验就给予充分表扬，溜须拍马，或只是顺藤摸瓜似的讲些好话，或者是推波助澜，这样的人我看是很糟糕的。更有些领导急急忙忙地希望自己能够在自己管辖的范围内留下个人的痕迹，也作一次秦始皇式的美梦。他把自己看成是景区最光辉时代的开发者，做苏东坡式的传人。这些念头都是非常愚蠢的。凡是历史上真正留下光辉痕迹的人，其所完成的业绩在当时并不会产生轰动效应，反而是因不追名逐利而默默无闻，他的光辉和成就可能要经过许多年后才显现。这是他的预测性、科学性的合理反应。如果什么事情在当时就轰动，我估计这个事情本身就是很平凡的。因为它或许只是暂时满足了民众的一般性猎奇心理，不可能有科学的预测性和预见性，不可能正确地应对将来可能会出现的复杂问题和可能出现的变化。所以，有一些政治家努力想把自己的见解刻在地球上，留下痕迹，其代价往往就是资源的毁灭性破坏。
二是崇洋媚外式的开发。有些同志到国外旅游、考察回来以后，就照搬阿尔卑斯山的模式建设景区，或者按照日内瓦湖的模式把自己的景区推倒重来，努力把景区搞成法国的巴黎、英国的伦敦、美国的华盛顿。以至于有的地方大量地拆毁历史建筑，把它改造成小巴黎、小伦敦，而外国游客千里迢迢到中国，是来看中国风景资源的独特性和东方文化的博大精深，不是来看这些假的小巴黎、小伦敦或者小日内瓦、小威尼斯等仿制品的。有相当一部分的同志，往往按照自己的那种非常片面的对美的理解来改造景区，热衷于克隆外国的景区开发模式，大量地聘用外国专家进行景区规划方案设计或者邀请国外设计单位参与规划设计方案招投标，结果钱被人家赚了，还被人家耻笑。现在，一些城市动不动就提出要建设国际化的大都市，一些历史文化名城、风景区的规划，也搞国际性投标，这就得不偿失。因为就历史文化而言，我们有八千年的文明史，而西方有些国家只有三百年的建国史，像在澳大利亚，五十年前的建筑就算历史古迹，而请他们来做我们的历史文化名城保护规划，资源保护和利用规划，这不是请学生来教老师吗？正如鲁迅先生说的那样：只有是民族的，才是世界的；只有本地化的，才是国际的。是民族的东西，才会走向世界；是本地的、独特的，才能被列入国际风景名胜之林。把自己独特的东西刻意模仿改造成人家的样式，那就全无独特性可言了。
三是一哄而上式的开发。旅游市场的兴旺，引得工、农、商、学、兵各行各业一齐向旅游业进军。由于风景旅游资源是融独特性、唯一性、稀缺性为一体的，所以，一些单位就占山为王，占景为大，通过领导批条子，纷纷进入风景区设立工程，占据有利地形，导致大大小小的风景资源被各种各样的培训中心、疗养院、动物园所占领，有的甚至在风景区内建设什么鬼城，大有牛鬼蛇神一起上之势。宾馆、饭店也不甘落后，纷纷在景区内安营扎寨。还有，许多风景区内的农民，把辛辛苦苦赚来的钱变成一排排简陋的房子，一间间地拿来出租引客，把风景区搞得一塌糊涂。许多单位也各显神通，争当山大王，各有各自的宾馆，如邮电宾馆、银行宾馆、电力宾馆、国税宾馆等，还有管人事的组织部宾馆，管计划生育的也搞宾馆，统统都要搞。就是因为我们的风景名胜资源没有很好地予以保护和开发利用，没有“计划生育”。这种全民动员、一哄而上的开发，实在是危害极大，遗患无穷。
四是急功近利式的开发。因为一个地方的领导任职时间是有限的，平均三年就要变动，所以有的领导上任以后，就抱有“有权不用，更待何时”的想法。有的把开发项目搞成“献礼工程”和政绩工程，要求在某某黄金周之前必须建成，或者是在某某节之前一定要完工。有的工程建设明明需要一年时间才能完成，但工期还是一缩再缩，已到了合理工期的三分之一，结果粗制滥造了一大批东西。风景资源是大自然的瑰宝，在风景区内建设任何建筑或项目都要仔细的琢磨，才能符合资源保护的原则，才能与风景名胜相协调。现在轰轰烈烈地搞的那些献礼工程，不少是拆了历代遗留的真古迹而匆忙“克隆”仿古建筑，结果造成景区风貌的大破坏。
五是盲目错位式的开发。一些风景名胜区错误地套用城市、开发区和旅游度假区开发的模式，把城市广场、草坪、豪华宾馆、宽马路、景观道路、大规模的旅游设施、主题公园等等，统统地搬到风景区里来。所以，两年前，朱镕基总理到了张家界景区看了之后说，我本来以为是蓬莱仙境，结果一看是天上人间，乘兴而来，败兴而归。也有的领导壮志凌云，想要景区建设一年一小变，三年一大变，他就不知道该怎么变，什么不该变。两院院士、原建设部副部长周干峙同志说过，所有风景名胜区所在地的地方领导包括管委会主任，其工作的最高标准是，不该变的绝对不能变，到任时，这里的风景资源什么样，离任时还是什么样。该变的是，在风景资源保护上做得更好，设施更加齐全。现在，在风景名胜区内居然也搞什么标志性建筑，与历史文化、风景名胜资源争风吃醋，造成山体、水体、土壤、空气的严重破坏和污染。有的错误地估计景区环境容量，套用城市的环境容量来确定风景名胜区的资源容量，使景区的青山绿水蒙受了了严重的污染。
六是杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发。在有的风景区里，削峰、填沟、截流发电、开发房地产，大范围地把门票收入权转让给公司企业，使得风景资源保护的资金来源枯竭。有的拆大量的真文物，造大量的假古董，热衷于搞什么大佛、大庙、大宫殿。有的屈服于少数利益集团的压力，竟让其在景区进行掠夺性的开发，这无疑是杀鸡取卵。这些问题，或多或少、或轻或重地在许多风景区中出现，有的还正在恶性发展中。
对上述问题，如果不引起足够的重视，不加以解决，宝贵的风景资源将在这场旅游发展的热潮中大量毁坏，不仅我们自己将可能成为千古罪人，后人的耻笑对象，而且还将导致整个风景名胜资源开发利用的不可持续，同时，对旅游事业的发展也是一种致命性的破坏。大家都还记得，10年前曾有过建主题公园的热潮，但当时投入几百亿资金搞的主题公园，现在都已一片狼籍。为什么呢？就是盲目的热情，在热潮到来之时不清醒。当前最重要的是要使大家清醒地认识这些已经出现或有可能愈演愈烈的问题，正确地面对形势，科学地、负责任地把旅游业发展的热潮纳入到健康发展和可持续发展的轨道，保障风景名胜资源的永续利用，促进旅游业健康、快速、文明地向前发展。其实，我们讲风景名胜资源的保护和利用，与旅游部门讲旅游发展是完全一致的，不能对外界造成好像我们只管资源的保护而不讲旅游业发展的假象，实际上我们也讲发展，但讲的是可持续发展和资源的永续利用，是文明科学地发展，是对后人负责的发展。
二、贯彻《通知》精神，把握十个重点
针对当前存在的问题和我们面临的形势，国务院第120次总理办公会议和中央政治局常委会议第148次会议，进行了认真的讨论，提出必须要发一个有权威的文件来规范当前城市化和风景旅游资源开发利用过程中出现的一系列问题，所以就有了《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》[2002]13号文件的出台。这个国务院13号文件的出台，其背景是经中央政治局、国务院召开会议进行讨论后决定的，文件中的有些话都是中央领导同志的原话。为了贯彻落实好国务院《通知》，建设部等九个部委又联合下发了关于贯彻国务院《通知》的通知。如何贯彻落实国务院13号文件以及九部委的通知精神，我认为有十个重点值得大家在工作中认真把握。
（一）树立风景名胜资源永续利用的思想
尤其是在旅游业发展高潮来临时，更应该坚持资源的永续利用。风景名胜资源具有独特性、脆弱性、不可再生性，而且是国家最珍贵的资源。现在全国已有的677个风景名胜区，其中国家重点风景名胜区151个，占国土面积的1％，是国家形象中最精彩的组成部分。如果把中国比作龙的话，那风景名胜区就是龙的眼睛，资源保护利用就是点睛之作。所以，每个人都应感到自己肩负的责任重大。国土面积那么大，党和国家把最精彩的部分委托我们来保护管理，这是一种崇高的职责。因此，在风景区内的任何建设都必须慎之又慎，所有建设项目都应是点睛之作。
风景名胜资源属高等资源，正确合理地进行开发利用，也是“三个代表”重要思想的体现。因为开发利用风景名胜资源，首先体现的是最先进生产力。风景名胜资源是可以永续利用和增值的。随着风景名胜资源观赏性和市场需求的提高，受关注的程度会越来越高，潜在的价值将不断地提升。体现先进的生产力，就要求我们把风景名胜资源看成是不断增值的、可持续利用的、影响范围越来越大的一种生产力资源。千万不能把长期增值的资源变成短期的掠夺性使用，千万不能把高等的资源变成低级的资源去滥用，否则就不可能体现可持续发展，就不是代表先进的生产力。
其次，体现先进文化的前进方向，就要求我们对风景名胜的保护、规划、管理都必须依法办事，有法必依，违法必究。风景名胜区的保护管理工作是一门科学，千万不能在情况不明、知识不足的情况下，却决心足、魄力大，盲目乱干。要坚持依法办事，充分听取专家意见，编制科学合理的规划并严格实施。这是专制与民主、愚昧与科学、落后文化与先进文化的较量。依法办事体现了法制的精神，是一种文明进步的方式，无疑也体现了先进文化的前进方向。
第三，国家重点风景名胜区是属于最广大人民的，甚至是属于全人类的，世界自然文化遗产就是属于全人类的。不能以局部的、部门的利益、少数人的利益来掠夺侵占最广大人民的根本利益。我们的风景名胜资源是属于世世代代的全体人民，应当通过合理保护和利用，使其惠及全人类的子子孙孙。所以，一定要把我们的认识和工作思路建立在对风景名胜资源的永续利用上。
（二）强化风景名胜区规划的综合调控作用
做好风景名胜区的规划，是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段，是一切开发利用建设的蓝图，是处理好保护与利用关系的唯一途径，而没有其他任何途径。我国现有的151个国家重点风景名胜区，编制的总体规划大部分都是于上个世纪八十年代末、九十年代初完成的，规划中有些内容和条款的可操作性、适用性都比较弱，缺乏对自然景观要素和高等资源可持续利用以及风景空间资源的正确认识和把握。近段时期，一些地方还出现了以招商引资和旅游开发规划代替风景名胜区总体规划的做法，所以常常出现风景名胜区的建筑物主体化、入口处的广场化、环境的花园化、游人中心的集市化等建设败笔。它不是与自然美景交相辉映，绿叶衬红花，而是争奇斗妍。还有一些风景名胜区建立至今，还没有科学合理地编制总体规划。少数领导甚至还认为，编制了总体规划等于是多了一条枷锁，没有规划多自由啊，在景区内可以自由开发建设。还有的风景名胜区只有总体规划，没有控制性详规或修建性详规，这方面的工作严重滞后。在规划的编制上，就面积较大的风景区来讲，总体规划是基础，控规是核心，程序是关键。哪些区域应该保护，绝对不能动，哪些地段该有多少开发量等都要严格控制，要在控制性详细规划中予以明确。程序是关键，规划要经专家论证，社会公开，分级审批，监督检查。目前，风景名胜区普遍存在着基础薄弱，核心淡化，程序不全的情况。这个问题要切实加以解决。
（三）严格风景名胜区规划的编制、调整和审批程序
国务院《通知》指出，“地方各级人民政府必须加强对各类规划制定的组织和领导，按照政务公开、民主决策的原则，履行组织编制城乡规划和风景名胜区规划的职能”。要科学合理地编制规划，我认为有以下几点要把握。
第一是要提高规划编制的质量。风景名胜区总体规划，应请有规划资质和丰富经验的设计单位来做，不要贪大求洋，崇洋媚外。在城市建设、开发区建设上，我们应该吸取国外的经验，开放规划市场。但在历史文化和风景名胜资源上，要体现的是东方民族文化独特的魅力，体现的是大自然独特的景观风貌，一定要找有实际经验的设计院所来编制规划。
第二是按照国家颁布实施的风景名胜区总体规划编制规范和办法来进行规划。
第三是规划编制中要明确规定强制性内容。我们必须明白，风景名胜区的规划与一般的城市规划、开发区规划是完全不同的。风景名胜区是大自然千百万年鬼斧神工的杰作和中华民族八千年文明创造的积累，也可以说是我们的祖先和大自然两位大师超凡的传世之作。大自然和先人的这一传世之作，留给我们一张自然完美的图画，我们有责任保证它的真实性和完整性。我们有些同志按照城市规划、开发区的规划来开发建设风景名胜区，在那里乱涂乱画，这不是在糟蹋名画吗？在传世之作上作规划、搞建设，也就是说要在千百年遗留下来的经典名作上作修改，那非得要有很高的水平，而且一定要慎重行事。一般的开发区或城市新区规划建设往往是一张白纸，没有画过任何东西，可以重新画，请高手来画，那是对的。而风景名胜区就不同了，这两者是不能相提并论的。必须严格遵循合理设置强制性保护规定和内容，最大限度地展现“传世之作”的魅力。
第四要切实纠正普遍存在的重景区、轻城镇的现象。城市旅游与景区旅游应该相互强化。现在，我们无论到哪一座名山大川，从总体上看，风景名胜区的保护是可以的，但景区所在地的城市容貌就比较差了。有位领导同志在基层检查工作时，针对这一现象作了形象的比喻：过了一村又一村，村村像城镇；过了一镇又一镇，镇镇像农村。城不像城，村不像村，这个问题比较严重。风景名胜区所在地的城市普遍存在建筑粗制滥造，规划和建设水平不高。在风景名胜区和城市的规划上，要强调如何充分利用风景名胜区所在地的人文历史特征和景观资源来进行科学合理的规划建设，使名城和名山交相辉映、珠连壁合。最杰出的代表就是玉龙雪山和丽江古城。而现在，我们的规划设计水平不及古人了，有许多城市的建设既不注意利用山景，又不注意发挥水景，把好的周边环境资源给糟蹋掉了。所以，这方面的工作一定要加强。
(四)明确和落实规划的强制性内容
总体规划和详细规划必须规定强制性的规划条款，任何单位都不得擅自调整已经批准的强制性规划内容。这在国务院《通知》中是非常明确的。规划的强制性内容就是要强制执行，有法定地位，而不是橡皮筋，可长可短，可有可无。九部委联合下发的贯彻文件中明确要求，“风景名胜区规划中要划定核心保护区（包括生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区）保护范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施”，这些都是规划的强制性内容。所以，确定规划强制性内容，主要是两类。一类是不可再生性资源的保护，如自然景观、生态景观、自然资源、历史文化资源、文物遗产资源、城市风貌资源等，这些都是不可再生的。另一类是生态敏感区和建设控制区。例如，武陵源风景区的金鞭溪，大家都看了，觉得非常美丽，溪流两岸的风光使人陶醉。金鞭溪的上游就属于生态敏感区，如果对上游建设不予严格控制，滥建宾馆，乱排污水，乱砍树木，那金鞭溪将会变成什么样？只能变成一条臭水沟。人家到张家界来旅游，看到是臭气冲天、污泥浊水，还有什么金鞭溪？所以，我们一定要严格保护生态环境，保持完整的自然风貌，严格控制建设，不能乱批乱建。规划如果没有强制性内容，全是指导性的，那这一规划只是一张废纸。所以，风景名胜区的规划都必须规定强制性内容，落实强制性保护措施。
（五）严格控制风景名胜区的建设项目
风景名胜区一定要按照经批准的总体规划、详细规划和控制性详规的要求确定各类设施的选址和规模。《通知》规定，“在各级风景名胜区内应严格限制建设各类建筑物、构筑物。确需建设保护性基础设施的，必须依据风景名胜区规划编制专门的建设方案，组织论证，进行环境影响评价，并严格依据法定程序审批”。九部委发的204号通知文件要求，“总体规划中未明确的重大建设项目，确需建设的，必须调整规划，按规定程序报批。对未经批准擅自新开工建设的项目要责令停工并依法拆除”。有的同志会说，有的项目可能造价昂贵，布局也有合理性，拆除了很可惜。但是我们要清醒地看到，这个依法拆除，不仅仅是对这个项目的调整，更重要的是要形成依法办事的社会风气和把今后管理工作纳入到法制的轨道。对此，我们不能因小失大。有的事在局部看可能是合理的，而在全局看可能就是错误的。因此，要从全局、整体、长远的利益出发，严格地执行规划，严格地控制调整建设项目，坚决拆除违法建筑。要严格控制风景名胜区人口的增长和各类建设活动。风景名胜区核心保护区不能规划建设宾馆、招待所、培训中心及疗养院（所）；确有需要恢复一些历史古迹的，也要经过批准。不得随意建造各类人造景观，尤其不得设立各种开发区和度假区。规划区内的各项设施建设要与周边景观和景区整体环境相协调；对风景名胜区及其外围保护地带现存的有碍景观、污染环境、妨碍游览的建筑、工程设施及厂矿企业，应按规划要求限期拆除、改造或者遮掩。
（六）要进一步规范经营开发的模式
我国已加入了世贸组织，市场经济也在逐步成熟，同时我们又面临着旅游基础设施开发的热潮。所以，引入市场机制，拓宽融资渠道，转换经营模式，加快风景资源的开发利用和保护，应该是无可非议的。但是我们要注意，市场机制历来是把双刃剑，开发与毁灭有时只是一念之差。正因为如此，我们才有经营体制方面一系列的经验教训值得总结，才有市场经济最为发达的美国、加拿大、英国、法国、德国等国家在经历了几百年市场经济的洗礼和成千上万个惨痛的历史教训后，不约而同地采取将重要的国家风景名胜资源交给国家公园管理部门统一管理。在这些私有化最彻底的资本主义国家，政府设立专门机构管理这些独特的、纯国有的高等资源，即国家公园管理局。这是因为这些资源具有珍稀性、脆弱性、不可再生性，也代表着一个国家和民族的凝聚力。尽管我国的根本制度和土地属性与西方国家有区别，但是风景名胜资源保护利用的基本原则是一致的。我们要把自己的成功建立在资本主义国家对生态保护、资源破坏的惨痛教训上，让我国走得更顺利，更强大。所以，在风景名胜区的经营管理模式上，也就是经营权的转让方式选择中，有几条底线是绝对不能突破的。
第一，政府的行政管理职能不能有任何的削弱，更不能做任何的转移。任何政府机构的存在，都是为了弥补市场的不足。市场机制也有失效之处，政府存在的原因就是弥补市场的短缺。如果靠市场机制什么都能干，那还要政府干什么?这是很简单的道理。要防止市场的盲目性，因为市场机制的运作是基于利益的推动力，是价值规律在起作用，追求效益的最大化，它并不能保证公正性和可持续性，更不能保证资源的永续利用。同时，政府存在的意义就在于克服市场的短视。市场机制比较关注眼前的收入，往往忽视长远的可持续的发展。绝对不能把风景名胜资源看成是一般性、可竞争性、可恢复性的资源，而是很脆弱的、特殊的、不可竞争性的资源，是属于整个民族和全人类的资源。任何一个地方的风景名胜资源，正因为它有价值，是独一无二的，无法进行平等竞争。所以，把风景名胜资源看作是像一般性的土地资源、厂矿资源、森林资源、水资源等一样，那就大错特错了。因此，政府对风景名胜区的行政管理职能是丝毫不能转变的。
第二，绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让。国务院《通知》和九部委的文件已经有明确规定，在核心景区不得建设任何与资源保护无关的项目。既然已明文规定不能在核心景区里搞建设，而有的地方却在这里搞建设了，那就是违法建设，必须依法拆除。在这方面，国家森林法、土地法、文物保护法、环境保护法等诸法律都是一致的。
第三，对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权。因为景区内的许多景点是几十年管理开发的结果，有的甚至是上千年古人开发的结晶。如雁荡山风景区在唐代就已开发了，杭州西湖已有2200年的历史，金华双龙洞也有1800年的历史。对这些经几千年悠久历史积累的风景区，就不能允许由一个企业或者少数人组成的利益集团去独享成果，摘现成的桃子。而对处于风景名胜区边缘或者外围地带的，新开发的有较大风险的风景旅游项目，或者原本已经是败落的景点，则可以有所区别。
第四，风景区的大门票不能让公司垄断，或者捆绑上市。首先，因为门票是整个风景区资源价值的重要体现，也是资源保护经费的唯一来源。过去这样做的，有的确是情有可原，但现在要适当地调整。过去是因为银行资金短缺，景区保护建设贷不到款，只能通过门票捆绑上市，通过市场来筹集资金。而现在，银行对风景旅游项目的开发是非常乐意贷款的，因为每年的旅游门票收入都是递增的，平均递增20％。所以，银行一般可以根据项目的预期收入而给予大额度贷款，贷款的数额有可能是当年经营收入的10倍。景区的保护开发怎么会筹不到资金呢?有些人是抱着金饭碗在那里胡说八道，最后这个金饭碗被人家拿走了自己还不知道。我们必须看到，门票的管理是监管成本最低的管理方式。对国有资产进行战略性重组，有进有退，如有的国有企业就应该退出。一般竞争性企业经营有很多风险，有国际市场的风险，有内部管理的风险，有企业领导人贪污的风险，有会计做假的风险，这风险大着呢！因此，在国有企业中的国有资产是很难进行监督管理的，如要把它变成平等竞争的国有企业，并把它管好，监管成本是很高的。但风景区门票就不一样了，安排几个员工售收门票，只要票额清点清楚就可以了。门票收入纯粹是国有资产，是监管成本非常低的国有资产，如今却转让给企业去监管受益，这是最愚笨的办法。国有资产有进有退，进，就是要向监管成本低的领域、代表资源管理的领域、垄断性的领域进入；退，就是要从监管成本很高的，管起来不合算、也管不了、管不好的领域退出。只有这样，国有资产才能增值保值，政府才能为人民群众当家理财啊！所以说，盲目的把景区门票捆绑上市，是一种非常不经济的做法。
其次，风景旅游资源是最脆弱的、不可再生的国有资产。它与其他的国有资产有着本质区别。风景旅游资源一旦破坏，就不可再生，它是要永续利用的国有资产，而不是一次性消耗的国有资产。像一幢房子、一个门窗、一个公园、一块土地那样的国有资产，有时是消耗性的，而风景旅游资源是不断增值的，一旦被企业所垄断，管理的模式就不一样了。峨眉山风景区当年因为投入没有资金渠道，只好把经营权40％的股份转让，但还是由管委会控股，以后随着经营收益的增加，又把30％的法人股买回来，所以，目前该管委会与经营公司实际上是一回事。但是有的风景区就不一样，是管委会与经营公司谁大谁说了算，景区的管理到底是按照《条例》，还是按照《公司法》？说不清楚了。特别是一些有背景、有来头的经营公司，管委会更管不了，能量比你厉害，口气比你还粗，不仅使管委会自己大权旁落，而且还要由自己承担法律责任。
再者，要提高风景名胜区的经营效率不必仿照企业来实行三权分立。风景名胜资源的资产经营效率容易提高，因为它是垄断性的，是不能也无需通过竞争来提高经营效率的。风景名胜区的管理模式与政府事业单位的管理模式有相似之处，只能通过内部的用人机制、分配机制的搞活来提高效率，而不能通过外面竞争来提高。风景名胜资源是不可竞争的，不能说拿武陵源的资源与别的资源去竞争，没法竞争，它是独特的，不可能像一般的企业那样建立在平等竞争比较的基础上。景观资源本身就是不平等的，这就是垄断，就要按照事业单位管理模式来提高效率。当然，如果以企业经营机制来提高风景名胜资源的资产经营效益，也可以做到，但是不必要，政府自己也能做。所谓必须实行“三权分离”来提高经营效率的理由是难以站住脚的。
大家不要迷信一些风景区经营管理模式的短期效应。用一种短期的效果来证明一种机制的成功往往是一个误区。有些模式看起来轰轰烈烈，宣传得很到位，但是经不起历史的考验。当然，非常明智、注重风景名胜资源的长期保护的企业家有，但是非常奇缺。以保护和永续利用风景名胜资源为己任的企业家，那是非常宝贵的。但是一旦这位企业家不在了，换了一个人来，或者这家企业的连锁经营破产了，把资源进行过度开发了，这时候景区的厄运就来了。现在，国内有些媒体到处鼓吹某一种模式是最成功的，他们就不知道，西方资本主义国家几百年市场经济淘汰下来的成千上万的历史教训。所以，在这方面，我们一定要头脑清醒，端正思想，坚定不移地立足于资源的长期保护和利用。
当然，在风景区外围或边缘，比较次等的及风险很大的资源开发和景区内的旅游设施和服务项目，如宾馆、索道、绿化、物业管理等，这些都应该进行市场化操作，按照三权分离的原则实行特许经营。在风景名胜区实行特许经营的办法要尽快研究出台。什么叫特许经营？因为风景名胜区内的所有旅游设施，都会因为风景名胜资源的独特性而变得具有稀缺和垄断性，它们不能随便进入市场。按照法律一般的通则，是由政府管理。但是为了引入竞争机制，引入多渠道的投资，我们对这些原本可以由政府经营的项目“特许”由企业来经营，这就是特许经营的本意。
（七）强化风景名胜区管理机构的行政管理职能
按照《暂行条例》的规定，风景区管理和当地行政管理不能搞成两张皮。凡是搞成两张皮的，其资源保护往往是不到位的。所以，《暂行条例》规定，风景区能采取政府管理的，尽量采取一级政府管理；实在采取不了的，可以设为政府派出机构。风景区的管理不能与森林资源、水域的管理变成两张皮。因此，风景区应该是一个统一的管理体。怎么管？有条件的风景名胜区，要变成一级政府的管理，这是根据历史的经验和中国的国情而得出的结论。没有条件的，由较高层次的地方政府统一授权。风景区涉及行政管理的乡、镇、村，可以采取委托管理的办法，把人、财、物一并交给风景区管理机构统一行使。不能是风景区下面的乡政府由县政府管，景区内的村又是那一个乡政府管，管委会又归市政府管，把景区管得乱七八糟的。不能多头管理，多头领导，只能把景区内的乡（镇）政府委托给风景管理部门来进行统一管理。
对景区内的其他资源，都应该由管委会负责管理，其中森林资源、水资源、矿产资源要一并移交给当地风景名胜区管理部门。因为风景名胜区有几个特点。一是国家风景名胜区是经国务院批准的，而不是部门批准的。其他各类保护，基本上都是部门批准的；二是风景名胜区在内涵上包容了地质地貌、森林资源、水资源、其他人文资源，几乎包容了任何体系；三是风景区审批的范围比较大，大都在上百平方公里甚至几百个平方公里；四是风景名胜区的管理机制、法规、队伍是最健全的；五是与国际惯例接轨。现在，美国的国家公园和其他一些国家的国家公园管理机构都与建设部建立了长期的合作关系；六是生态的保护、资源的保护、环境卫生进行属地化管理才是最有效的。
从以上六点来看，风景名胜区必须采取集中统一的管理办法。对具体管理办法，我们也要采取一些措施。如利益分享的机制。风景区内森林资源的利用，可以采取以门票收入的1-2％，建立政府的补偿机制。对风景区的农民，可以把20％的劳动力转变成封山育林的督察员、检查员、纠察队。这些农民先经过培训，然后分块划地，由他们承包山林保护管理，并与风景区管委会签订合同，明确报酬与处罚标准，如在自己分包的景区内少了一棵树，工资、奖金要扣罚多少，严重的还要开除出管理员的队伍。这样一来，农民也就好管理了。同时，农民也会珍惜这个工作机会，而且他还熟悉情况，知道村里哪几个人会去偷砍林木，开山砸石等，由本地村民来自我监督，成本最低。景区内的封山和退耕还林，由政府补偿。历史经验表明，实行社区管理、属地管理是最有效的。在整个景区保护管理的过程中，行政管理为龙头，是依法管理，是法律赋予的核心管理。专业管理为骨干，因为涉及到专门知识，要有专家的参与，要有专业技能的管理，例如物业管理 、园林管理等。群众管理为基础，一定要动员群众，依靠群众，互相监督，共同提高。要建立群众参与决策的机制。
（八）规范行政行为，建立行政行为追究监督制度
过去风景名胜区为什么会出现这样那样的问题，与我们行政行为的责任追究制度不健全有关。所以这次《通知》要求，各级政府主管部门都必须遵守经过审批、具有法律效力的各项规划，确保依法保护资源和依法实施规划。要进一步严格规章制度，《通知》对风景名胜区的规划编制、调整、审批的程序、权限、责任和时限，以及对涉及规划强制性内容的执行、违法建设的查处等关键环节都有明确的规定。这些规定都涉及到我们执法的主体，各级风景名胜区、各级主管部门的主要领导和具体的执法对象。对违反法定程序调整规划强制性内容的，违反风景区规划批准建设的，上级主管部门要责成纠正；对造成后果的，要追究直接责任人和主管领导的责任；造成严重影响和重大损失的，要追究政府主要领导的职责；触犯刑律的，移交司法机关查处。有的同志提出，风景区内的一些违法建筑，都不是管委会自己批准的，是领导批的条子。其实责任仍在管理者。什么老领导、上级领导批条子，他们都不是风景区管委会的领导，也不是规划局的领导，更不是上级建设部门的领导，他们都承担不了这个法律责任，法律责任都得由管委会承担，最后承受法律惩处的是你们。对于这一点，各风景区管委的同志一定要明确。如前几天被查处的一位副市长，他的保险箱里有一叠的条子，因为他做了很多违法的事情，每一起违法的事情都有上级领导条子作为依据，但他最后还是受到了法律的惩处。因为这些条子，是他的人情，是拿职权去交换的人情，这与交换金钱异曲同工。这些条子丝毫帮不了具体管理者必须承担法律责任的忙。因为法律规定管理者是责任主体，是要追究渎职责任的。
（九）加强干部的培训
风景名胜区的资源是大自然或古代能工巧匠的传世之作。要在风景名胜区搞保护和开发，需要高超的才能。面对着旅游设施建设的浪潮，我们必须争分夺秒地去学习。应该有这种紧迫感。我们的知识、能力、经验都与我们现在所承担的责任、开发的速度不相称。在这一点上，我们确实要有危机感。不能等交了学费、付出了惨痛的教训后才明白一点道理。这样的话，对风景资源的破坏就太大了。管理者有三个层次，第一个层次是最聪明的管理者。他善于从别人的教训来看到自己的危机，别人在这个坑里跌倒了一次，他知道这里有个坑，心里明白风景资源是不能这样开发的，就可以避免犯错误。第二层次的管理者，是自己在一个坑里跌倒一次，有了教训并交了学费接受了教训，下一次不这么干了。一般的管理者都属于这个水平。第三层次的管理者，是比较愚笨的，错误一犯再犯，一个坑里面跌倒了好几次，这样的管理者是很糟糕的。风景名胜资源就不能交给他们来保护。按刑法规定，贪污2万元就得进监狱。而风景资源是无价之宝，遭破坏后所带来的损失是以亿计的，但相关的责任人却不用坐牢。对此，《通知》已有了明确规定，是要追究领导的法律责任，也是要坐牢的。
我觉得开发风景旅游资源一定要有足够的才情。明末清初的才子李渔说得很妙，“山水者，才情也。才情者，心中之山水也”。所以，要保护和利用山水，管理者心中一定要有才情。没有相应的科学知识，所有的保护和利用工作可能就是糟蹋资源。我们应该有这一种紧迫感，要加强学习和培训，在短期内尽快地提高我们的知识水平。以我个人的观点，像风景名胜区保护工作这样的会议，我们每年都应召开一次，在每次会上我们都要找出一批典型，好的、坏的两方面的典型都要列举、公布，然后相互学习交流，共同提高。
（十）加强监督检查
国务院为风景名胜区的工作专门发了文件，但是我们如何贯彻落实这些文件呢？以前，我们对一些文件精神之所以贯彻不力，其原因：一是没有行政责任追究制度；二是有的部门、利益集团干预太大。三是没有监督检查制度。所以，这次国务院《通知》特别强调，要建立健全监督检查的制度。建设部将对通知提出的各项要求进行执法检查，并向国务院做出专题汇报。各省、市、自治区首先应该自查自纠，同时要建立经常性的检查监督和责任追究制度，确保各项法规的严格执行。在年底适当的时候，建设部将对全国各地风景区资源破坏的典型例子进行新闻曝光、监督，进行依法处理。
三、贯彻落实会议精神的几点要求
这次全国风景名胜区保护工作会议，是在特殊历史条件和背景下召开的会议，而且我们手上有了一个强有力武器，那就是国发[2002]13号文件。为此，我们要认真做好以下几项工作：
第一，希望同志们回去以后，向各省市政府的主要领导做一次汇报，讲清楚国发[2002]13号文件和九部委文件出台的背景和重要性及其历史地位。
第二，要结合本地的实际，对照《通知》和九部委文件要求和这次会议的精神，找出风景区管理中存在的不足，针对这些不足，制定措施，有的放矢，争分夺秒的去纠正、去解决，不能照本宣科。
第三，要争取各个方面的支持。特别要宣传风景名胜资源的不可再生性、独特性和脆弱性，是特殊的国有资产，是受到特别保护的，必须要用特别的管理办法和特别的经营机制去进行保护和开发利用。不能把风景名胜资源混同于一般的国有资产，一般的可竞争性的资源。不能盲从现在社会上的一些时髦的东西。
第四，要力求向当地的政府主要领导汇报，理顺风景名胜区管理体制。这是一个很好的机遇，请同志们加以把握。
第五，要突出风景名胜区是经国务院批准的特殊区域，在管理的职能、管理的办法上不能混同于其他的机构。现在，我们到几个风景区去看，个别的风景区居然没有国家重点风景名胜区的标志，这是在糟蹋国家的资源。作为国务院批准的国家重点风景名胜区，要打响牌子，还有就是联合国教科文组织的世界遗产，也是叫得响的。要让大家知道，国家重点风景名胜区，是国内规格最高的，包容量最大的，社会效益最明显的，已经囊括了其他的资源保护。
第六，要狠抓规划的编制、审批和管理。现在无论是编制、审批和管理，都较为滞后，是不完整的，应该予以补充完整。
第七，要加强领导，严格履行资源保护的管理职责。保护责任要明确，要落实到人。如果现在自己不紧张起来，不落实自己的责任，以后不知道哪一天追究你的法律责任的时候，你还迷迷糊糊。所以，任何领导首先要把法律责任化解到基层去。上面找我，我就找到一个具体人。现在，有的领导很糊涂，他下属的具体人都没有法律责任，自己一个人全背在那里，最后迷迷糊糊进班房，还搞不清楚到底是为什么事。这样的糊涂领导，是非常可悲的。
我们正处在这样一个特殊的历史时期，各项事业蓬勃发展，国家正面临城市化、市场化、国际化、现代化和旅游业高速发展的阶段，这都是前无古人的事业。这一过程也可能是空前绝后的，因为资源的开发利用是极其有限的，我们正处在保护开发的历史性、关键性的高潮期。我们的前人没有遇到那么大的开发量，旅游市场没有那么大需求，可以说没有多少事情可干。而今后对景区资源的保护工作主要是靠健全的法治而不是靠管理者的认识水平，因为任何行为都规范了，资源开发也差不多了，也没有多少事情可做。正好是我们这一代，我们这一代是准备不足的一代，仓促上阵的一代，恰恰肩负了这一艰巨的历史使命。严峻的挑战、历史的机遇无情地降落在我们这一代人的肩膀上。在众多的景区管理者中，有些人有可能会流芳千古，彪柄史册，建功立业，而也有少数人将会遗臭万年，抱恨终生，成为历史的罪人。何从何往，选择权在每个人自己的手里。所以，希望大家珍惜机遇和荣誉，认真履行自己的职责，不辜负中央领导的期望和黎民百姓的希望，不辜负国家和民族把这么珍贵的资源--中华民族之龙的眼睛交给我们管理的职责。
最后，我代表建设部和全体与会的代表向为大家做出辛勤劳动和汗水的湖南省、张家界市委、市政府领导、省建设厅和武陵源风景名胜区的同志们表示衷心的感谢。
谢谢各位!
