建设部副部长赵宝江
（二○○○年十二月二十五日）
同志们：
在刚刚结束全国建设工作会议之后，根据部党组的决定，今天又召开全国风景名胜区工作会议。这次会议，是世纪之交召开的一次重点研究如何搞好风景名胜区规划、保护、建设和管理的重要专业会议。会议的主要任务是：贯彻党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神，落实温家宝副总理在全国城乡规划工作会议上的讲话和《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发[2000]25号）精神，深入分析风景名胜区事业面临的形势、任务和存在问题，研究确定新时期加强风景名胜区工作的总体思路和政策措施，做出工作部署。会议还将对《风景名胜区管理条例》（草案）和《国家重点风景名胜区规划编制审批和实施管理规定》（草案）进行讨论修改。并对全国风景名胜区先进单位和个人以及文明风景名胜区加以表彰。下面，我着重就风景名胜区工作的开展状况、存在问题和面临的形势与任务讲几点意见。
一、风景名胜区工作逐步开展，加强了对风景名胜资源的保护和利用，对地区经济与社会的发展起到了重要带动作用。
改革开放以来，各级建设主管部门认真履行国务院赋予的主管风景名胜区的行政管理职能，积极贯彻实施党中央、国务院关于加强风景名胜区保护与管理的方针、政策、法规，做了大量艰苦的工作，得到了各地政府和相关部门的重视和支持，推进了风景名胜区事业的发展。
组织开展资源调查鉴定工作，一大批珍贵的风景名胜资源纳入了国家保护和管理的轨道。目前，全国已建立风景名胜区677个，其中国家重点风景名胜区119个、（还有一些景区正在申报，协调工作正在积极进行，有望在近期正式批复）省级510个、市县级48个，总面积占国土面积的1％以上。自1996年起，建设部还会同有关部门先后7次向联合国教科文组织申报列入《世界遗产名录》项目。到2000年底，泰山、黄山、峨眉山--乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山--都江堰等12处风景名胜区被批准列入《世界遗产名录》。世界遗产委员会还同意了我国申报的27处预备名单。
建立起了国家、省、市县三级风景名胜区体系和管理机构。1998年国务院进行机构改革，进一步明确了建设部对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督的职能。各省在机构改革中也明确了建设厅作为风景名胜区的主管部门。四川省、贵州省建设厅在机构精简压缩的条件下，专门成立风景园林处，具体负责风景名胜区管理工作。北京市、重庆市明确了园林局作为风景名胜区主管部门加强了行业管理工作。各个景区根据各自的情况也成立了相应的管理机构，如武陵源等景区成立了一级政府；峨眉山、九华山、千山等景区成立了管理局（管委会）。这些机构均发挥了积极的作用，对景区有效地实施了统一规划和统一管理。
开展规划编制工作，加强了风景名胜资源的保护与管理。全国119处国家级风景区中已有78处总体规划报经国务院批准；省级和市县级风景名胜区大都编制了总体规划，部分已报经省、市人民政府批准实施，有些景区还配套编制了详细规划。一些省市风景名胜区主管部门依据建设部《风景名胜区建设管理规定》制定了相关规定，加强景区规划实施的管理，对风景名胜资源的保护和合理开发利用起到了重要指导作用。浙江省建设厅实行了风景名胜区建设选址审批书制度和建设工程初步设计报批制度；安徽省在实施风景名胜区规划过程中，形成了全程序监管。湖南、云南、贵州、四川等省都建立了风景名胜区规划管理制度。
加快立法工作，为风景名胜区的保护与管理提供了重要法律依据。为了有效地贯彻执行国务院《风景名胜区管理暂行条例》，建设部相继制定了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》和《风景名胜建设管理规定》、《风景名胜区管理处罚规定》；各地也加快了立法步伐，配套出台了一批地方法规和管理规定，河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖南、广东、广西、云南、贵州、四川、重庆等大部分省（自治区、直辖市）都制订颁布了《风景名胜区管理条例》和配套管理办法，安徽省、山东省、湖南省还分别颁布了《黄山风景区管理条例》、《泰山风景名胜区管理条例》和《武陵源世界自然遗产保护条例》等专门法规，提高了景区管理实效，规范了景区的保护、开发、游览、接待服务等行为。
开展规范化管理，提高了风景名胜区整体水平和文明程度。建设部印发了《风景名胜区环境卫生管理标准》、《风景名胜区安全管理标准》和《文明风景名胜区管理标准》，加大了风景名胜区的综合治理力度，结合开展创建国家文明风景名胜区等活动，推进了风景名胜区管理制度化、规范化，一批风景名胜区进入了国家或省级先进行列。去年，黄山风景名胜区获得了联合国教科文组织1999年度国际保护管理文化景观奖。
以风景名胜区为载体，大力发展旅游业，带动了地方经济与社会的发展。我国风景名胜区经过20年来的开发建设，逐步建设起了一批基础设施和接待服务设施，改善了旅游环境，提高了旅游容量，扩大了旅游接待规模。据不完全统计，1999年全国国家重点风景名胜区接待境内外游客已达1.38亿人次。尤其是“假日经济”的兴起；旅游热线火爆，今年“五一”假期，长城八达岭、张家界、淳安千岛湖和黄山、泰山等25个热点风景名胜区共接待游客500余万人，许多风景名胜区同期接待人数和高峰日接待人数大都创下历史最高纪录，充分证明了我国风景名胜区在假日经济中的特殊魁力。今年“十一”假期，据对杭州西湖等34个热点景区统计，游客数量为300余万人，尽管低于“五一”水平，但景区游览秩序井然，改变了前几个长假交通拥挤、人满为患的局面，也避免了重大事故安全隐患。
风景名胜区经济社会效益也日趋显著。风景名胜区的设立，尤其是国家和省级风景名胜区的设立，政府加大了资金投入，景区内外交通、通讯、电力等设施有了较大改善，安置了大批人员就业，对地区经济社会发展产生了重大作用和深刻影响。武陵源风景名胜区所在地张家界市，原本是个偏僻贫穷的小县城，自设立风景名胜区后，短短几年便有了国际机场、二级火车站，形成了一个繁华的新城。武陵源所在地区人均财政收入居湖南省前列。黄山、九华山已成为安徽省旅游经济发展的龙头，1999年旅游收入分别超过了3亿元和2.5亿元，平均年增长20％以上，黄山、九华山所在地区已成为皖南最为富裕地区之一。九寨沟等景区自风景名胜区建立以来，特别是申报世界自然遗产成功以后，从默默无闻的偏远山沟、藏村山寨，成为中国乃至世界著名景区景点，提高了知名度，今年“十一”游客达4万余人，有效地拉动了地方经济的发展。
二、我国风景名胜区事业正处于重要发展时期，面临着新的冲击与挑战。
市场经济的发展，尤其是旅游经济的兴起与带动，给我国风景名胜区事业注入了新的活力，使之进入了一个重要发展时期；同时；个别景区急功近利、管理无序导致风景名胜区“城市化”、“人工化”、“商业化”的趋势日趋严重，规划失控，过度开发，破坏性建设；一些风景名胜区面临着失去原有风貌和历史价值的严重威胁，直接影响到风景名胜资源的永续利用和可持续发展。
景区“城市化”，风貌失色。随着旅游经济的快速发展，一些风景名胜区人口迅速增长，各种生产经营活动日趋活跃，修建房屋和各种公共设施，办厂开店，发展乡镇工业和商业服务业，景区内繁华的街区涌现，原有的村庄、居民点迅速扩大，新的集镇不断形成，人口膨胀，环境污染严重，风景名胜区自然风貌黯然失色。有的已引起国家领导和国内外专家密切关注和重视。
乱搭乱建破坏景观。只注重眼前利益，急功近利，把风景名胜区当作发展旅游经济的“摇钱树”、“聚宝盆”，大兴土木，乱搭乱建，使景区成为大型游乐场和“吃喝玩乐综合体”，历史文化风貌和自然景观受到严重损害。一批“首长工程”违规建设，使风景区内出现了不少破坏性的建设。一些部门单位，巧立名目在风景名胜区建设宾馆、疗养院、培训中心，破坏了景观和风景名胜资源。
人造景观大煞风景。主要是凭借一些民间传说和神话故事，采用古代或现代的表现手法在景区修建一些雕塑或建筑，制作粗糙，文化品位不高，与自然景观极不协调。有的在景区克隆仿古建筑或新开景点，修建亭台楼榭，建筑形式及其位置、体量处理不当，破坏了自然景观的和谐统一。有的把城市公园建造手法移植到景区开发建设中去，使风景名胜区“公园化”、“广场化”、“草皮化”；大大损害了原生景观。
开山、毁林、取水风景名胜资源受损。由于不能正确处理经济开发与景区保护的关系，一些乡镇企业和农民在景区开山采石，毁林种田，超量利用水资源，种种人为因素造成风景名胜资源的大量消耗，山体裸露，植被受损，水源枯竭，酿成难以挽回的后果。有些著名景观生存受到严重威胁，有的举世皆知的极其珍贵的风景资源面临着消失的危险。
过量开发人满为患。一些著名风景名胜区特别是核心景区，原本容量有限，生态环境脆弱，由于过量开发，导致景区、尤其是核心景区游人过量集中，人满为患，不仅不安全因素大量增加，而且环境破坏加重，一些古树死亡，草甸退化，冰川融化，临近“濒危”状态。
摆摊设点秩序混乱。为了搞活经营，一味追求增加收入，许多景区专门设置商业街市，更多的是路边摆设摊点，个体商贩流动叫卖，向游客推销各种食品、饮料、土特产品和手工艺品，熙熙攘攘，秩序混乱。尤其是烹调烧烤，油烟燎绕，垃圾随地丢弃，污水乱泼，不仅影响景观，也污染环境。
筹资混乱资产流失。一些风景名胜区急于改善接待条件，扩大接待容量，通过多种方式筹措资金用于景区开发建设，出现许多资产流失问题。有的在招商引资中对资源价值低估和经营收益权廉价出让；有的廉价出让风景名胜区国有资源产权；有的对景区景点无偿委托民间经营管理，等等。不仅导致国有资产流失，也加剧了风景名胜资源过度开发利用和人为破坏。
上述问题的存在引起了国家领导同志和社会广泛的关注，有些问题新闻媒体也进行了报导，国务院领导也曾多次做过批示，家宝同志在规划会的讲话中指出：“风景名胜区建设和管理中也出现了许多严重问题，特别是近年来许多地方片面追求经济收益，对风景名胜资源过度开发，使许多重要的风景名胜资源遭到不同程度的破坏和污染，一些风景名胜区的自然和文化景观正在迅速退化和消失。这种‘自杀’行为必须立即制止。”我们应认真学习和贯彻家宝同志及有关领导的讲话精神，采取切实有效措施，制止上述行为。通过调查，我们认为出现以上问题原因是多方面的。客观上讲，各地发展经济、特别是旅游业的迅速发展，急需风景名胜区扩大接待容量，改善接待条件；问题在于，一些地方领导同志对搞好风景名胜区保护和管理的重大意义认识不足，片面追求经济收益，急功近利，加之基础工作薄弱，法制不健全，以及管理体制和管理机制方面的问题，出现了规划失控、建设失控、管理失控等诸多问题。主要是：
规划工作跟不上风景名胜区事业发展的需要。一是规划编制滞后，审批周期过长，形成无规划指导的开发建设；也有规划编制审批之后，仍自行其是，不按规划实施，监管不力。二是规划编制的水平不高，规划的内容中，指令性条款和指导性条款不明确，可操作性和监督性较弱，缺少对自然景观要素和风景空间的认识和把握，往往套用城市规划手法编制风景名胜区规划设计方案，常常出现建筑物主体化、入口广场化、环境花园化、游人中心集市化等建设败笔。三是对规划的实施缺乏监督。监督的制度和队伍从上到下未建立，对景区违规建设，不能及时的制止和纠正。四是旅游设施过量增加。有些风景名胜区管理机构，为了扩大经营，吸引游人，增加收入，在景区内大量修建各种游乐服务设施与旅游接待设施，影响到景区的整体风貌。
体制不顺影响风景名胜区管理职能的有效发挥。体制不顺是长期以来困扰风景名胜区管理的一个重大问题。一是风景名胜区跨省（市）行政区域难以统一管理。如三峡风景名胜区、太湖风景名胜区，分别跨越重庆、湖北和江苏、浙江，风景名胜区的管理由两省（市）分而治之；跨越若干市县，统一管理难以实施。二是风景名胜区管理机构设置混乱造成体制不顺。各级风景名胜区绝大多数都设置了管理机构，但机构的名称、性质、职能、行政级别、隶属关系等具有不同类型，风景名胜区管理机构与地方政府的关系、与相关部门的关系以及景区内部保护与经营的关系等等，均存在许多矛盾。如建设项目多头审批，严重妨碍了景区规划的实施。在一些风景区中，当地某些相关部门不按景区规划审批土地和村镇建设项目，有的景区把建设项目作为旅游项目报批，还有的将旅游产业规划代替风景名胜区规划，造成风景名胜区内建设混乱，影响景观的建筑越建越多。管理体制不顺，制约和削弱了风景名胜区管理机构职能作用的发挥。
法律法规可操作性不强，有法难依、执法难严、违法难究的状况相当普遍。各地同志普遍反映，《风景名胜区管理暂行条例》原则性的规定多，规范性、程序性的规定少，处罚无力，不便于操作和实施，给实际管理工作带来一定的困难。《条例》的问题也影响到地方相关法律法规操作性不强和执行不力。加之各地抗法队伍不健全，执法力量严重不足，不能确保法律法规的执法效力。有些相关法律法规条文缺乏统一性，加大了执法难度，有待于进一步修订完善。
资金短缺，风景名胜区难以实施严格保护和合理开发建设。长期以来，中央财政和地方政府补助资金极为有限，各景区主要靠门票和服务设施经营收入来维持工资支出和日常管理；无力进行资源保护和开发建设。许多风景名胜区靠向银行贷款进行景区的维护和项目建设，负债经营，不得不在核心景区添设经营性项目增加收入，从而加大了景区“商业化”、“人工化”的趋势。许多地方政府还要向风景区要钱维持地方财政，更使风景区入不敷出，难以为继。
三、因势利导，做好工作，促进风景名胜区事业持续健康发展
新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会的新的发展时期，国家把提高人民生活水平作为根本出发点，将更加致力于不断提高城乡居民的物质和文化生活水平。随着人民群众生活日渐富裕，人们的物质文化需求日益增强，到祖国的名山大川、名胜古迹观光游览，消闲度假，将是众多人们的必然选择。从去年开始，我国对“五一”、“十一”、“春节”三大节日休息时间进行调整，假日旅游发展很快。各地党委和政府以风景名胜区为载体，充分利用自然景观、人文景观游览观光的功能，加快旅游事业发展，拉动地区经济增长，风景名胜区在经济社会发展中的重大作用，进一步引起了各方面的重视。许多地区把风景名胜区开发建设纳入了省委省政府的重要议程，作决定，下文件，出思路，给政策，增加投入，加快开发，书记省长深入景区调查解决问题，把风景名胜区事业推进到了一个新的发展阶段，展现出了广阔的发展前景。尤其是我国加入WTO以后；入境游客将随之增加。据世界旅游组织预测，中国接待国际旅游者人数将以年均8％的速度递增，2020年将成为世界上最大的国际旅游目的地。这不仅为我国风景名胜区事业的发展提供了良好的机遇，也带来了新的挑战。一定要认真贯彻执行家宝同志关于“加强风景名胜区的规划、保护和管理工作刻不容缓”和“前提是规划，核心是保护”的精神，按着严格保护、永续利用的方针，努力把风景名胜区工作提高到一个新的水平。总体思路是：以党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神为指导，认真贯彻全国城乡规划工作会议和国务院办公厅国办发[2000]25号文件精神，坚决执行严格保护、统一管理、合理开发、永续利用正确原则，以保护为核心，强化风景名胜区规划管理和法制建设，持续深入地开展精神文明创建活动，确保风景名胜区资源的永续利用和风景名胜区的可持续发展，为满足人民群众日益增长的物质文化生活需求；带动旅游业和地区经济与社会发展，做出新的贡献。针对风景名胜区存在的某些规划失控、建设失控、管理失控的问题，当前和今后一个时期要把工作重点放在风景名胜区和风景名胜资源的严格保护和监督管理方面来，务必取得切实成效。
（一）深刻认识风景名胜资源保护的重大意义，认真执行风景名胜区工作的方针原则
中国是一个具有五千年历史的文明古国，中华民族具有光辉灿烂的文化传统，中国地域辽阔，山河壮丽，具有丰富多采和极为珍贵的风景名胜资源。这些风景名胜资源有着极高的历史、科学、艺术价值和丰富的文化内涵，是大自然和前人留给我们的宝贵遗产，是我们国家和民族的宝贵财富，也是世界文化和自然遗产的重要组成部分。如家宝同志所指出的，“风景名胜区集中了大量珍贵的自然和文化遗产，是自然史和文化史的天然博物馆”，“切实保护和合理利用风景名胜资源，对于改善生态环境，发展旅游业，弘扬民族文化，激发爱国热情，丰富人民群众的文化生活都具有重要作用”。这也是贯彻落实党的十五届五中全会关于加强资源管理，重视生态建设和环境保护的一项重要内容。因此，我们一定要充分认识在新的形势下搞好风景名胜区保护与管理工作的重要性，因势利导，做好工作，正确处理保护和利用的关系，促进风景名胜区事业持续健康发展。
要坚持贯彻严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，切实把风景名胜区保护好、规划好、建设好、管理好。“搞好风景名胜区的工作，前提是规划，核心是保护，关键是管理”。一定要把保护放在十分重要的位置，正确处理局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益的关系和旅游资源开发与风景名胜资源保护的关系，防止和杜绝种种急功近利破坏性开发的发生。尤其对具有突出意义和普遍价值的自然景观和文物古迹，特别是世界自然与文化遗产，要保持其完整、真实的存在并传之于后世。这是我们肩负的历史使命，也是我国政府向全世界的庄严承诺。重开发利用、轻管理，是风景名胜区工作普遍存在的一个突出问题。一定要强化管理，综合运用法律的、行政的、经济的手段，提高风景名胜区管理的总体水平。
（二）提高规划编制水平，加强风景名胜区规划管理
抓紧风景名胜区规划编制和完善工作，尤其要加快国家重点风景名胜区总体规划编制进度，提高规划编制水平。规划是风景名胜区开发建设的蓝图，是搞好风景名胜区保护和管理的依据与手段，一定要科学编制和严格实施风景名胜区规划，指导和规范各项开发建设活动健康有序地进行。尚未完成总体规划编制工作的国家风景名胜区，应按照国办发[2000]25号文件的要求，在2002年底前完成编制上报工作。一定要提高规划编制的质量，首先要请甲级规划设计院来做国家和省级风景名胜区规划。第二要按着国家颁布实施的风景名胜区规划规范和编制办法编制规划。第三规划编制的文本中要有明确的指令性条款和指导性条款。国务院已经批准的总体规划，应结合加强风景名胜资源保护和旅游业发展的要求进行修编并应编制相应的详细规划。编制风景名胜区规划要严格保护风景名胜区自然景观的完整风貌和人文景观的历史风貌，突出自然环境为主导的景观特征；根据风景名胜区生态保护和环境容量的要求，合理确定并严格控制开发利用的限度及旅游发展的容量；切实做好与区域规划、土地利用规划、江河流域规划、城市总体规划以及交通网络、环境保护等方面规划的衔接与协调，兼容风景名胜区内各行业的专项规划，统一布置安排各项工程建设与用地，强化统一规划的功能。
要严格控制风景名胜区内人口增长和各类建设活动。风景名胜区核心景区内不准规划建设宾馆、招待所、各类培训中心及疗养院（所）；未经审批不准新建和复建各类宗教建筑，包括露天佛像、寺庙和道观，确有需要建造的必须报建设部和国务院宗教事务管理局批准；不得以任何理由营造商业性墓园和骨灰堂，不得搞封建迷信活动；不得随意建造各种人造景观、游乐园；不得设立各类开发区、度假区，不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。擅自出让和开发建设的，要坚决予以纠正。规划区内的各项设施建设，要与周边景观和风景名胜区的整体环境相协调；对风景名胜区及其外围保护地带现存的有碍景观、污染环境、妨碍游览的建筑、工程设施及厂矿企业，应按规划要求限期拆除、改造或遮掩。
要进一步强调风景区规划的权威性和严肃性。业经批准的总体规划、详细规划和项目建设规划必须坚决执行。任何部门和个人不按规划进行建设，造成不良影响和破坏的要依法追究责任。确需对规划加以修改和变更的，必须报原审批机关批准。要建立规划编制、审批、实施的监督保证体系。加强风景名胜区规划编制单位的资质管理，确保规划编制质量。风景名胜区规划实行分级评审、分级审批制度，国家重点风景名胜区总体规划由省级人民政府审查后，报国务院审批；国家重点风景名胜区分区规划、详细规划和重要景点规划以及重大建设项目规划经省级风景名胜区主管部门审查后，报建设部批准。严格规划评审制度，切实做好规划审批的各项前期性、基础性工作。加强规划审批的协调工作，加快审批进度，提高审批质量。加强规划实施管理，确保工程按规划实施。认真贯彻国办发[2000]25号文件精神，建立健全风景名胜区规划年检报告制度，地方人民政府特别是风景名胜区所在地城市人民政府和人大常委会，每年要对景区规划实施情况进行监督检查，检查结果报上级主管部门备案。建设部着重对国家重点风景名胜区规划实施情况进行检查，查处违反规划的行为，把规划实施监督管理制度化、经常化。
（三）加强风景名胜区法制建设，把风景名胜区管理切实纳入社会主义法制轨道
加强风景名胜区的保护与管理，关键要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建设部抓紧会同有关部门进行风景名胜区法律法规的制定与修订工作。《风景名胜区管理条例》已修改出一个送审稿，提请此次会议讨论修改，重点是加大可操作性、规范性、权威性，增强以法行政、依法管理的力度。拟在会后再抓紧修改，并抓紧上报审批。在这次会上讨论的《国家重点风景名胜区规划编制审批和实施管理规定》，会后拟作为部令颁布实施，同时还要抓紧其他配套法规的制定工作。各地要根据风景名胜区保护与管理的需要加快地方立法，完善风景名胜区法律法规体系。开展经常性执法监察，加大执法力度，提高执法水平。开展风景名胜区有关法规的普法教育，提高保护风景名胜区的全民意识和法制观念。
（四）理顺管理体制，加强风景名胜区工作的领导
风景名胜区事业是一项社会公益性很强的事业，大量组织管理工作是政府行为，各级政府一定要把风景名胜区事业的改革与发展纳入重要议事日程，及时协调解决工作中的矛盾和问题。政府在编制国民经济和社会发展计划、区域发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划时，应综合考虑风景名胜区事业同经济、社会发展的相互关系，并纳入相关规划之中，从投资、信贷、税收等方面给予必要的政策扶持。
风景名胜区应统一管理。按国务院《风景名胜区管理暂行条例》规定：“地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作”。各地地方政府机构改革中，对风景名胜区的机构设置应按照条例规定，“依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设”；要进一步加强风景名胜区的机构建设，根据条例规定，“风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理”。
针对我国风景名胜区类型多样、规模不一、景物构成千差万别和地域条件不同等特点，对不同类型的风景名胜区实行分类指导。从有利于强化风景名胜资源理的角度对我国风景名胜区的类别进行科学划分，根据不同类别的风景名胜区性质、特点、规律，确定其保护重点、管理模式和指导原则，进行分类统一指导，进一步提高风景名胜区的整体管理水平。
培养和建立一支高素质的风景名胜区管理干部队伍。各级风景名胜区主管部门要高度重视和支持风景名胜区管理干部和工作人员培训工作，制订培养计划，作出切实可行安排，多渠道培训专门人才。建立风景名胜区领导干部任职资格和保护景区的目标考核责任制，推进管理于部培训工作的开展和风景名胜区管理水平的提高。风景名胜区的领导，要注意听取有关专家的意见，尊重专家。建议重点风景名胜区可考虑设置一个非常设的专家委员会，定期或不定期请他们对景区的工作加以检查和指导。
（五）制定切实可行的经济政策，积极稳妥地推进风景名胜区经营管理体制改革
随着市场经济体制的逐步建立，一些景区景点出现转让经营、出租经营、委托经营或出让经营权等新的经营方式，需要研究制定符合风景名胜区特点和要求的政策措施，规范运作，加强管理，积极稳妥地推进风景名胜区经营管理体制改革。
风景名胜区管理要实行政企分开。风景名胜区管理机构必须坚持以严格保护风景名胜资源为中心，集中抓好风景名胜区规划实施与监督、土地和生态保护、景区特许经营许可、景区游人数量的调控、景区骨干路网的监控、风景名胜资源监测和科研活动的组织开展等方面的工作。景区内基建项目设计施工、基础设施维护保养、物业管理、环境卫生、交通服务、景区保安、宾馆、饭店、商店、通讯、文化艺术表演等，属企业经营范畴，在科学界定授权经营的前提条件和监管标准的基础上公开招标，择优授权经营。
充分运用市场机制搞好风景名胜区建设。各地要制定相应的优惠政策，通过合资、合作、独资、股份制以及利用外资等多种融资渠道和经营方式，吸引企业、个人、外资参与风景名胜区基础设施和旅游服务设施投资、建设和经营，探索一条在政府引导下主要依靠社会资金开发建设风景名胜区的路子。地方政府要根据自身财力状况，重点支持风景名胜区基础设施建设。有关部门在公路、电力、通讯、水资源供应等方面给予支持。
风景名胜区门票实行专营制度，由景区管理机构统一管理与支配。风景名胜区门票专营权是政府对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，门票收入是风景区实行有效保护和管理的重要的经济来源，也是风景名胜区实行特许经营制度的重要前提。门票收入应贯彻“取之于景区，用之于景区”的原则，不得挪作他用。现阶段不能将风景名胜资源和门票专营权作为经营性资本纳入市场化运作，不能上市和实行股份化。景区内植树造林、环境卫生、物业管理等经营性活动，通过市场方式委托上市公司进行经营，通过市场合法定价，签订有效合同，可由门票中划取部分数额支付。
（六）切实搞好风景名胜区安全营运工作，全力遏制重大事故发生
安全营运工作关系到广大游客和景区职工的生命财产的安全，责任重于泰山。各地政府、主管部门和景区管理机构，要树立高度责任意识，加强领导，建章立制，措施到位，把安全营运工作作为一项重要任务抓紧抓好。要建立健全明确的安全营运责任制度，一级抓一级、一层抓一层，层层负责，严格把关。严肃责任追究制度，发生事故的景区不仅要追究事故责任者的责任，而且要深入追究事故管理者和领导者的责任。开展经常性的安全营运检查，尤其对索道、缆车、游船、交通车辆、大型游乐设施、文化娱乐场所以及桥梁、道路危险地段，要重点检查。加强假日、暑期、汛期安全营运管理，严防恶性事故发生。对热门景区和景点要制定游人安全极限容量标准，严禁为了牟利，无限量地接待游人。最近，国务院颁发了[2000]38号文件，明确要求“要根据风景名胜区生态保护和环境容量的要求，合理确定开发利用的限制以及旅游发展的容量，有计划的组织游览活动”。各地风景名胜区管理机构必须坚决贯彻执行。加强安全宣传教育，不断提高景区职工的安全责任意识和广大游人的安全游览知识和自我保护能力。
（七）重视发掘和利用西部地区风景名胜资源优势，促进当地经济社会的繁荣
西部地区幅员广大，风景名胜资源丰富，景观独特，有着丰厚的民族文化底蕴。西部地区风景名胜资源的开发利用，不仅有助于带动地区经济的发展，促进东西部文化交流，也有利于缓解东中部地区超负荷旅游对风景名胜区的巨大压力和对风景名胜资源的破坏。组织开展西部地区风景名胜资源普查、评价和分类报批工作，加快西部地区风景名胜区审批工作进度。组织专业人员和筹措专项资金，支援西部地区搞好风景名胜区的规划、保护和开发建设管理工作。西部地区风景名胜区主管部门要结合当地重大项目建设尽快做好本省区和市县风景名胜区的规划和报批工作，避免破坏性建设发生，尤其要避免工业项目对风景名胜资源和生态环境的破坏。注重结合生态建设，创造风景环境。大力倡导适于西部地区风景名胜资源特点的旅游方式，提倡和引导自然、纯朴和充满民族风情的旅游方式，避免大量修建宾馆和高档旅游接待设施，以免设施闲置和破坏景观与环境问题的发生。
（八）把握假日旅游特点和发展态势，实现风景名胜区环境效益、社会效益、经济效益的统一
要研究和把握假日旅游的特点和规律，尤其针对淡旺季游人多少不一的特点采取有效措施，充分利用风景名胜及人文景观大力发展观光旅游，适应日益增长的假日旅游的需要。
加快风景名胜区审批和建设步伐，增加数量，扩大类别，合理布局，尽快改变重点景区假日游人过量集中的状况。尤其要重视开创生态旅游、观光旅游、休闲度假旅游、科学考察旅游等多种旅游方式，满足不同阶层、不同年龄、不同文化层次旅游者的需求。
严防盲目增加旅游接待和公共设施。贯彻国发[2000]38号文件精神“旅游资源的开发必须明确环境保护的目标与要求，确保旅游设施建设与自然景观相协调。科学确定旅游区的游客容量，合理设计旅游线路，使旅游基础设施建设与生态环境的承载能力相适应。加强自然景观、景点的保护，限制对重要自然遗迹的旅游开发，从严控制重点风景名胜区的旅游开发，严格管制索道等旅游设施的建设规模和数量，对不符合规划要求建设的设施，要限期拆除。旅游区的污水、烟尘和生活垃圾处理，必须实现达标排放和科学处置。”要加强对热点景区旅游设施建设的控制，对于确需建设的索道、宾馆、餐厅、停车场、娱乐设施等项目，要严格按规划履行审批手续，加强全过程监管，避免设施过量闲置和对景区资源的破坏。尽量因地制宜地建造和设置一些简易设施，如装配式房屋、旅行帐篷、流动厕所等，以适应游客流动和淡旺季供求变化的需要。发展民间旅游接待设施，也可利用景区外围民居搞风情游览，分散安置游客，形成弹性更大的旅游接待能力。
采取区别对待的政策，严格保护和合理利用风景名胜资源。对列入和拟列入世界遗产保护名录的景区，开发利用要严加控制，实施低度开发政策；对生态脆弱的景区和景点应采取限制游人数量等强制性保护措施，严防风景名胜资源受到损害。对国家重点风景名胜区实施适度开发利用政策，主要改善基础设施建设和“瓶颈”制的条件，扩大旅游的有效接待容量。省、市县级风景名胜区可实施积极开发利用政策，构思一些特色旅游休闲内容，发展短途旅游场所，分散节假日重点风景名胜区游人过量集中的状况。
加强对风景名胜区游人运载工具和主要景点假日高峰游人的管理。避免对景区掠夺性经营，消除不安全隐患。元旦和春节就要到了，又一个旅游高峰即将到来。希望各地认真总结假日旅游的经验教训，切实做好元旦和春节长假景区的各项组织工作，确保游人高兴而来，满意而归，取得更佳成效。
同志们，全国风景名胜区工作会议已经八年没开了，世纪之交召开此次会议具有承前启后、继往开来的重要意义。会议要认真回顾总结改革开放以来风景名胜区工作的基本经验，按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》的总体要求，研究确定“十五”期间乃至到下世纪中叶我国风景名胜区工作的战略构想与政策框架，以新的精神风貌和良好工作状态开创21世纪风景名胜区工作新的局面。
