（2003.11.21，北京）
同志们：
大家都认为这次会议很重要。开会就是要解决问题，对实际工作有推动，对工作思路有所启迪，使大家回去后比来开会前心里更加有数。这次会议，与其说是经验交流会，不如说是进一步抓好城镇体系规划编制和实施工作的促进会、动员会。十六届三中全会提出，要解决中国的问题，当前要抓好“五个统筹”。城镇体系规划应该在实现“五个统筹”中发挥重要的作用。我们开这个会，强调要做好城镇体系规划工作，实际上就是以实际行动贯彻落实十六届三中全会的精神。
一、充分认识城镇体系规划的重要性
十六届三中全会提出“五个统筹”，核心就是社会、经济、环境可持续发展，就是要树立新的科学发展观。落实新的发展观其实就是城镇体系规划的核心内容，是规划要达到的目的。
（一）从统筹城乡发展来看
城市有不同的等级，不同的等级意味着不同的分工。按照新古典经济学理论，大城市尤其是特大城市国际交易成本比较低，它的主要作用是国际交易的平台。如我国的香港、上海就是国际贸易的窗口、国际大都市，北京正在积极争取。中等规模的城市是区域交易的中心和增长极，在区域经济发展中起领头羊的作用。我们过去搞计划经济，人为设定城市的分工。但在市场经济的条件下，城市的等级与功能是由市场来确定的。例如，是否国际化城市，主要是看跨国公司在你们城市设了多少办事处。前一段时间我们在做珠江三角洲规划的时候，广州提出广州是大珠三角的中心，是国际大都市。但我们调查发现，目前广州与国际城市的指标要求相差还很大。譬如在国际城市指标体系中，要求懂外语的人口比例要达到50％。现在广州还远远没有达到这一比例。香港就不一样了，英语早已成为标准商务语言，外国公司亚太地区总部和中国总部设在香港的数量最多，甚至比上海和北京还多。所以，目前广州在国际交易平台方面的作用还不能与香港竞争。哪里交易成本低，跨国公司就把办事处设在哪里，这不是由计划决定的，而是由商业环境决定的。城市的等级是由市场决定的。不同的城市等级有不同的服务功能。小城市是周边集镇的交易平台，集镇又是周边农村农副产品的交易平台和服务体系。中国一定要走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路，这是由中国的国情和所处的经济社会发展阶段决定的。
一是要统筹大中小城市协调发展。为应对经济全球化，我们要有一系列不同等级、不同数量的城镇形成金字塔形的城镇体系，为中国社会经济的发展提供空间支撑。没有这样一个结构，就不可能有城乡一体化的协调发展。反思南美洲、拉丁美洲和非洲的一些国家，由于受殖民地经济的影响，在城市化过程中，60％以上的人口迅速集中在首都，城市首位度很高，小城镇慢慢地萎缩，导致农业发展、工业发展和国际贸易三方面相互脱节，大量的农民涌入城市。非洲大多数国家有30％的城市居民是无业游民，30％-40％的城市土地被贫民窟占据。智利70％的人口集中在首都圣地亚哥，基本上没有中等城市。这些国家缺乏合理的城镇体系，未能实现大中小城市协调发展，致使经济发展比较迟缓，社会动荡，一、二、三产业发展不协调。
二是要通过合理的城镇化转移农村的富余劳动力。这是解决三农问题的根本方法。实现农村剩余劳动力的空间转移，一方面扩大了农副产品市场，另一方面又减少了农民数量，提高了农产品的生产效率，增加了农民收入。城镇化高速发展是实现农业强国的必由之路，是持续提高农业的集约经营水平、实现农业的规模化生产、社会化服务和企业化经营的必由之路。社会化服务、企业化经营和规模化生产靠什么？就要靠城市与乡村相辅相成、相互促进，就要以小城镇为服务中心。实际上，要解决三农问题，功夫在农外，必须通过建立合理的城镇体系才能达到这个目的。
三是合理的城镇布局有利于减少农民的迁移成本、向非农产业转移的成本和农民自身的创业成本。过去“农转非”只有通过国家建设征用土地安置就业一条路。在过去的二十年中，靠这种方法转移的农民大概只有15％，85％的农民是通过自主创业，闯出了人口转移的新路子。中国要在今后城镇化的过程中，再完成5亿农村劳动力的持续转移，并同时实现农业的现代化和新型工业化，必须要有效减少农民迁移成本，降低农民自主创业的门槛。有的专家提出，大城市经济效益高，应大力扶持发展。如果只算单位面积的产出率，单位面积的GDP，当然是大城市经济效益高。按照这样的算法，所有的人口都会集中到大城市去，因为资本、人才必然向最高利润的地区流动。但为什么没有发生这样的事呢？因为他们忽视了一条，就是创业成本在起作用。进入小城镇与进入大城市相比，创业门槛是不一样的。城市规模越小，创业和移民的成本就越低。现在，许多农民在大城市里不是在创业，而是在临时性打工。北京雇一个保姆一个月四百块钱，很便宜。这类就业是属于非稳定的就业。统筹城乡发展，就是要实现人类五千年的梦想，要把城市的活力带到农村，将农村的田园风光让城乡居民共享。城市与农村的发展是一种互动的发展关系，需要通过合理的城镇体系规划来实现。所以说城镇体系规划是统筹城乡发展的重要手段。
（二）从统筹区域发展来看
一是经济活动的空间组织始终处于从均衡到不均衡，再到均衡的形成和演变过程之中。这一过程已经得到许多理论学家的反复验证。由于经济发展与城市化具有一致性，最初，先在空间上的某个点形成一个发展极、增长极，人口、资本、技术、贸易都向这个点集中，然后再通过产品的交易过程向周边扩散。集聚与扩散的过程使区域经济发展从点到线，然后再连线成网，再从网到片。城市化的过程实际上就是这样一种不均衡发展的过程。我国不均衡发展的问题更加突出。我们做珠江三角洲规划时就强调，珠三角绝不能局限于自身的城镇化比例来定位，因为自己与自己比，珠三角的城镇化率已经达百分之八十几了。珠三角城镇化的发展，不仅把当地的农村人口转成了市民，而且还吸收了两千多万外省人口。珠三角的城镇化定位应是为中国的城镇化吸收多少人口。美国在一百多年的城市化发展过程中，人口的分布波动很大，大概有一半以上州的人口大幅度减少，而其他州的人口大幅度增加，人口分布非常不均衡。我国也有很多宜居的城市和地区为全国的城镇化发展作出了贡献，中国的城镇化最终会在这些地方形成若干个城市连绵带。城镇化与城镇发展的空间布局，必然会从平衡到不平衡再到平衡，城镇体系规划必须要适应这种内在规律。
二是高速发展的城镇在空间上的成长过程是非线性的。经验表明，当某一城市GDP的增长连续几年超过10％，人口迁入量连续几年超过5％，郊区与城区的地价差达到一定比例的时候，就会产生跨越式发展的势头。这个时候如果能够通过城镇体系规划合理安排卫星城或卫星镇，实现大城市有机的疏散，就可以防止城市“摊大饼”式发展。北京“摊大饼”的问题非常严重，已经病入膏肓了，要彻底解决北京城市交通问题就显得非常艰难。不同的跨越模式有不同的跨越门槛。如果跨得太早，会增加经济成本和环境成本，降低城市集聚能力，导致城市经济发展迟缓。像包头市，当初编制总体规划时，将新区设在离主城区很远的地方，到现在新区发展还没有形成规模。当然，这也与地理区位条件有关。北京的GDP增长率连续二十多年超过10％，人口的年均迁入量大大超过5％，城区与郊区的地价差异更高，早就需要跨越了。梁思成先生在建国初期就提出要建设新城，但是一直没有实施。因为没有组织好跨越，导致老城破坏，交通拥堵和摊大饼式发展。城市跨越发展有几种不同的模式，如交通走廊式、双中心式、指状式等，像深圳的多组团式也是一种跨越模式。按照交通走廊式、双中心式、指状式和多组团式这样一个排列顺序，跨越成本一个比一个高。多组团式的模式只有在深圳这样的城市才能一下子摊开，很少有城市能够一开始就搞平行的多组团式发展。选择适当的跨越模式，统一进行规划调控，准确把握跨越的时机是非常重要的，这都需要通过城镇体系规划来安排。
三是城市跨越发展存在许多机遇。各类开发区、大学园区、度假区、高新园区和国家重大的基础设施布局，都为城市跨越式发展奠定了基础。国外也是这样的，卫星镇的发展总是与园区联系在一起。伦敦周边最漂亮的就是牛津镇、剑桥镇。我们犯的错误是把园区建设与城市的有机疏散相割裂，使得各类开发区的规划建设游离于城市规划区之外，从而造成城市“摊大饼”与开发区圈地两大病症并发，成为影响区域健康发展的突出问题。结合园区建设，实施城市的跨越发展，本来是一个很好的事情，但由于缺乏总体协调，各自为政，导致了这样不该发生的错误。老城区应该疏导而没有疏导，需要和老城有机联系的园区则搞成了一个孤岛，而且由于选址不对，既污染环境，又破坏资源，同时又造成钟摆式交通拥堵。所以，必须通过城镇体系规划对此做出统筹安排。
四是城市与区域不能分割。在城镇化高速发展的过程中，今天的农村也许就是明天的城市。所以，美国规划学家刘易斯·芒福德认为，真正的城市规划必然是区域的。吴良镛先生也说过，必须充分发挥地区的社会经济资源优势，寻求区域整体的可持续发展。要实现区域整体的可持续发展，必须要以区域的眼光切实解决好建设用地与非建设用地分类；必须从区域的角度考虑大中小城市之间的相互联系；而且要考虑纵向联系，预留快速交通系统的发展空间及相互之间的衔接，必须依托城市来安排区域交通网络节点以及节点上城镇居民点的合理布局，包括新城、新镇的分离。城镇体系规划的主要任务就是以区域的眼光，区域的角度，区域的层次来理解这些问题。因为，城市是区域的增长极，是区域的核心，而区域是城市的载体、支撑和扩散的腹地，两者不能分割。最近，有些部门提出要改革规划体制。怎么改呢？提出城市规划就只能规划城市，不得涉及区域。把城市规划与区域规划做成了两张皮。规划的老祖宗最反对的就是这个事情，早就强调城市规划与区域规划是不可分割的，尤其是在高速城镇化的过程中，城市与区域更是不能分离。因为今天的农村也许就是明天的城市，硬要把它分成两张皮，就违背了规划的基本原则。
从以上分析我们可以看到，城镇体系规划是具有中国特色、符合中国国情的区域规划。建设部门推行的城镇体系规划，本质上是一种区域规划。这种区域规划着重对区域中经济发展强度和人口密度比较大的点进行空间分布的表达、描述和分析。因为其他大部分区域基本上是保护区、农业区和不宜建设开发用地，只有城镇人口集聚的地方才有大量的建设活动，只有这些空间的点需要我们加以深入细致的分析，对它们之间的相互作用进行研究，并在发展空间整体上进行合理布局。有人批评城镇体系规划越做越像区域规划，其实城镇体系规划实质上就是区域规划，是适应我们当前经济社会发展阶段特点、针对我们城镇化面临问题的最有成效的区域规划的组织方式。
（三）从统筹经济与社会发展来看
1、城镇化的过程不仅仅是人口的空间迁移，更重要的是社会文化的转型，以及由此引发的经济体制变革的过程。我国城镇化的过程是由市场化发动并相伴随的过程。为什么计划经济时期我国的城镇化进程非常缓慢，每年只增加０.1～0.2个百分点，有些年份甚至没有增长，而改革开放以后城镇化水平迅速提高了，主要就是市场化释放了工业化的能量，推动了城镇化。城镇化的背后是制度的变革，制度变革的背后是文化观念的变革。所以说，城镇化不仅是人口的空间转移，而且是社会文化的转型。农村文化与城市文化是截然不同的。城镇体系规划虽然是空间规划，实际上也起到了引导社会文化在空间传播转换的作用。
2、城镇不仅仅是经济的中心，更是文化、教育、科技创新的中心。文化、教育、科学、艺术等事业的发展都集中在城市。SARS事件以后，我们更认为城镇是全国医疗防疫网络的节点，是区域疾病的防治中心。大中小城市是各种现代文化和现代文明的发源地，而广大农村则是城市文明的扩散地。现代的城市文明包括制度文化、大众文化、精神文化，是多种文化复合的多面体。城镇体系规划要研究这些问题。城镇体系规划实际上是城镇化的轨道。现阶段城镇化靠什么推动呢？主要动力是工业化，城镇化的过程实际上是工业文明的扩散过程。工业文明与农村文明是两个有区别的文明体系，需要城镇体系规划进行协调。
3、城市经济的发展越来越依赖于对人才的吸引和争夺。只有具有吸引一流人才能力的城市，才能以最高速度持续发展。在现代经济的发展过程中，资金、技术、生产资源都是跟着人才的流动而流动的。与过去城市凭借矿产资源搞发展不同，今后城市发展的关键是你能不能吸引到更多的人才。所以，良好的城镇体系规划，首先就是要尊重人才，尊重市民，尊重自然，尊重历史和地方文化，创造吸引人才的宜居环境、创业环境、就业条件和社会条件以及生态空间。这一系列的工作说到底都是为了争夺人才。如果我国所有的城市都能在国际上发挥吸引人才的优势，争夺资源的目的自然就达到了，就会有力地促进城市发展和地区繁荣。
四是城镇化的动力随发展阶段的不同而不同。从城镇化动力机制的变化来看，第一个阶段是城镇化的初级阶段，城镇化的动力是工业化，是工业化推动城镇化；第二阶段是城镇化的加速阶段，城镇化水平越过30％，将迅速达到50％；第三阶段是城镇化的高级阶段，第三产业和后工业化的因素起了决定性的作用。第三产业包括了文化产业，文化产业在许多城市是个庞大的产业。后工业化发展的许多因素都要在城镇体系规划中加以描述和预测。城镇体系规划要规划到今后二十几年，当然不可能做到百分之百预言，但是我们要预测将来发生各种各样发展的可能性。我国城镇化率从现在的接近40％提高到65-70％，估计需要30年左右的时间，沿海地区会更快一些。所以，从统筹社会经济发展来看，我们也必须利用城镇体系规划解决这些问题。
（四）从统筹人与自然和谐发展的角度来看
1、城镇化必须立足于我国的自然资源现状。我们的现状是什么呢？人多、地少、水缺，石油储备短少，我国的城镇化必须要适应这种现状，必须切实保护好基本农田、水源地、自然景观、历史人文景观等宝贵资源。建设部1998年发布过一个文件（建规[1998]108号《关于加强省域城镇体系规划的通知》），提出关于充实完善城镇体系规划内容的要求。在这个文件中，明确指出要将区域开发管制作为城镇体系规划编制的主要内容之一，它的本意是通过城镇体系规划统筹安排，处理好资源开发、利用与保护的关系，处理好眼前利益与长远发展的关系。我认为当时的文件对统筹人与自然的和谐发展方面起了很大的作用，应该很好地坚持、深化和发展。
2、吸取发达国家在城镇化发展过程中出现郊区蔓延的教训。最先在美国出现的发达国家城市郊区化蔓延，导致了经济成本、环境成本和社会成本的大幅度提高。郊区蔓延所带来的基础建设投资的经济成本增加三到五倍，而环境成本则更大，大量的物种灭绝，土地荒漠化。大量的人口迁居郊区，老城区成为老年人、穷人的“地狱”，导致社会成本大大提高。郊区化的蔓延，给政府社会保障支出埋下了巨大的苦果。如美国肥胖症等流行疫病每年要花掉政府资金达5000亿美元之多，而且每年以20％的幅度增加，美国政府觉得这个包袱越来越沉重。我国现正处在城镇化与机动化同步发展时期，必须在城镇体系规划和城市规划的调控下做到较密集的城市开发布局，城市必须要成为紧凑的城市（compact city），要与开放的生态空间相结合，否则的话就不能解决我们的城市发展问题。我们提出每平方公里一万人的城市人口用地标准，尽可能地节约利用各种自然资源，是经得起历史检验的。美国现在也逐步清醒了。美国的土地资源比我们多几十倍，54％的土地可以作为耕地（我们只有15％），水资源、矿产资源比我们不知道多几倍，它对郊区蔓延都承受不了，我们就更承受不了。美国前几年提出了精明增长（smart growth），与我们的目标一样，要发展紧凑城市，节约土地使用。我们现在正处在一个关键的时刻，过去有的管理方法是有效的。假如我们在今天高速城镇化阶段缺乏强有力的城镇体系规划和城市规划作为调控手段，那我国有可能出现比美国更危险的郊区化。这种郊区化借助机动化的浪潮在我国发生，所带来的环境成本、经济成本、社会成本将会比美国高得多，这对于人多地少、资源分布极端不均衡的中国将是灭顶之灾。防止郊区化蔓延的重要调控手段，就是城镇体系规划。
规划的本质是以人类的理性安排克服市场的失败。实际上是用有限的资源满足人类无限的需求。当前，市场的失败主要表现之一就是环境污染，这在我国表现得越来越为严重。合理的城镇体系规划决定各级城镇在区域中的合理布局和发展区位，决定了城镇污染与江河湖海和市民居住空间的相对位置。城镇体系规划本质上是最合理的、最基础性的环保工作。我们不仅要追求当代的人与自然的和谐发展，而且要追求人与其他生物的平等相处，保持生物的多样化。由此可见，合理健全的城镇体系规划是确保统筹人与自然和谐发展必不可少的手段。
（五）从统筹国内发展与对外开放来看
1、我国加入WTO和经济全球化的过程深刻影响我国的城镇化。经济全球化包涵三个方面的含义：一是国际资本向全球扩张，二是国际产业分工深化，三是信息技术革命。信息技术革命降低了接受教育的成本。这三者促进了经济的全球化。获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家斯蒂格利茨曾经说过，在全球产业转移的过程中，制造业向中国转移是不可避免的。因为中国有劳动力成本的优势、资本的优势和企业家精神，还有巨大的市场，这是其他国家无法与之竞争的。其他国家必须通过产业高端化来应对这种挑战。这段话不仅对国与国之间的竞争合作有用，对我们省与省之间的产业转移也有现实意义。如珠三角的劳动密集型产业肯定会转移，要避免转移带来的产业空心化而成为第二个香港。由于珠三角的产业不能像香港那样达到为制造业服务的高端化程度，高科技和技术密集型产业就必须相应的发展。没有这样的产业高端化或者高端化的速度比较慢，空心化就很难避免。斯蒂格利茨对世界的告诫对我们每个城市同样适用。这就是全球化对我们的影响，也说明了建立合理的城镇体系的重要性。
2、以城市群或都市圈参与国际竞争分工已成必然趋势。从提高区域竞争力的要求来看，通过合理的城镇体系规划，形成以大都市为主导，若干个不同等级、不同功能的城镇组成的联系密切、功能互补、结构紧凑的城镇密集区或者大都市区，作为基本的单元参与国际竞争和分工，这是一个必然的趋势。所以，以一个城市群或者都市圈来参与国际分工是必然的要求。如日本的第五次国土整治规划就把关西经济区--商业的大阪、文化的京都、港口的神户组成一个都市圈来迎接全球化的挑战，获取发展机遇。这是提高地区和国家竞争力的必然趋势，与建立合理的城镇体系有必然的联系。
3、全球化带来了城镇化发展动力的变化。全球化所导致的产业转移，或者被迫进行的结构调整和产业的空间重组，已经成为影响城镇体系协调发展的主导因素。因为全球化本身深刻地影响着城镇的构成和成长的动力，城镇体系规划要时刻分析城镇化动力的变化。城市通常可以用两种方式应对国际挑战：一种是以核心都市圈的形式应对挑战。以一个国际化城市为中心，周围有很多不同等级的城镇围绕着，形成一个核心经济区域，以此应对挑战。还有一种方式，是城市本身具有高度聚集和集群化的产业，通过高度专业化的产业切入到全球生产链的某一个节点，在整个生产链中占一个段落，并力求从低端到高端的不断演变来适应全球化。从产业的集群演变到城市的集群，以城市的集群应对全球化，这也是一条路子。小城市同样能应对全球化的挑战，主要是参与全球产业分工。如意大利的米兰是服装之都，英国某小镇是世界旧书交易中心。这样的例子很多，这对我国各地的发展应有所启示。总而言之，对外开放和全球化的结果必然使规划的不确定因素大大增加。对此，我们不能视而不见，应该通过城镇体系规划编制和管理方式的深刻变革，以规定性和灵活性相统一来应对这种挑战。规划应该对各种未来发展不确定因素有相当的包容量和适应能力。
二、进一步提高城镇体系规划编制的科学性
（一）现行规划的问题。
我们规划的地位虽然高，遇到的问题也不少。我参加过几次审议省域城镇体系规划的部际联席会，就发现有许多问题。
第一类问题：城镇体系规划从上而下单方面编制占主导地位，上下结合的比较少。正好与很多地方的城镇化趋势相反，许多地方的城镇化现在是从下而上。与国家的国民经济发展计划编制方法一样，城镇体系规划也应上下结合。
第二类问题：偏重于技术性，轻视政策性和实践性。城镇体系规划除了规划空间布局，还要研究落实空间布局要求所必须的公共政策。没有这些公共政策作为支撑，空间规划是不能实现的。
第三类问题：规划局限于封闭的地域，考虑开放性、全球化不足，无法应对全球化背景和改革开放的形势，无法应对产业的全球转移趋势。
第四类问题：没有脱离计划经济的模式，以具体的产品生产作为城市发展定位的主导依据。依据既往的经验来推测和规定哪个城市生产哪类产品是行不通的。在规划中，只能讨论产业空间布局趋势与提升的过程，不应涉及具体的产品。具体到生产哪种产品的规划肯定是一个失效的规划。前几天到武汉参加武汉都市圈的规划评审，该规划是由湖北省政府政策研究中心做的，仍包含许多计划经济的东西，如在什么地方搞什么产业，以什么企业作为龙头，然后带动什么企业，……，这样的规划根本无法实现。今天这家企业是龙头企业，可以带动当地的相关产业，明天这家企业可能就会破产，土崩瓦解。像安然这么大的公司说倒就倒，怎么能用它作为规划的依据呢？但是，我们建设部门做事也不全都是高明的，也做过许多此类愚蠢的规划。
第五类问题：很少注意到城市之间的协调和互补性。什么是合理的城市规模，这是一个很大的课题。关于合理的城市规模，中国的经济学家说要一百万人口，美国的经济学家说只要四十万到五十万，意大利说五万人就行，德国人也说五万，为什么？合理的城市规模首先是与该城市的产业性质有关系，如果产业性质本身就是高度化的，外向程度很高，就不需要那么大的城市规模；其次是与城市之间的相互作用有关系。城市之间相互作用非常强，实际上已经与周边城市构成了一个在功能上互补的组合型城市，这个城市本身的规模即使很小，发展也会非常有效，这是最基本的道理。所以，就城市论城市去说城市规模是没有意义的。我们的城镇体系规划经常犯这个错误，不考虑城市间的互补性。
第六类问题：城市规划与发展计划及其他专业规划相脱节，包容性不强。因为城镇体系规划本身是区域规划，区域规划必须包容其他规划。要体现综合性，就要有包容性，要吸收人家合理的东西，而且要不断地以变应变。
第七类问题：规划常常受到长官意志的影响，领导说变就变。
第八类问题：规划的实施性很差，也像其他规划一样图上画画、墙上挂挂，过了几年谁都忘记了。不少地方存在这个问题。
（二）提高规划的科学性
上述这八个问题的核心，就是城镇体系规划迫切需要提高的科学性。规划科学性也是一个很大的题目。从编制规划的过程来讲，提高规划的科学性要认真做到以下几点：
1、规划要讲究战略性，要加强战略研究。编制城镇体系规划必须要以战略研究为先导，通过战略研究发现空间变化的多种可能性，分析哪些是影响空间变化的决定性因素，这样编制的城镇体系规划才会有理有据。没有战略研究，就事论事编规划是做不好的。战略研究我们过去也做，但只是在编制城镇体系规划时才来专门研究。成功的战略研究，一是必需连续跟踪研究，强调过程的一致性，要不断地对战略规划进行深化。二是要有一个常设的战略研究机构，有专门负责研究战略规划的人才群体进行连续作业。不能今天请这一批专家，明年又请另外一批专家。虽然请专家进行研究，可以增加我们学习其他地方经验的机会，但这样的研究没有连续性，专家也不可能承担相应的责任，也就吃不透城镇体系规划战略方向。三是在规划编制方法上要从间断性地编制研究转向不断跟踪反馈。原来编制的规划在实施中发现较大的偏差，不修改不行。这就要求有一个不断跟踪反馈的过程。靠什么修正规划？靠实践的结果来修正。如果现在规划编制完成以后就不再修正，对原来的分析工具和具体规划不作修正，那战略研究就会前功尽弃。
2、目标设置的合理性。过去的城镇体系规划往往是以自我为中心来决定编制目标，设置了三个结构一个网络，即等级规模结构、职能类型结构、空间地域组织结构和基础设施网络。现在，以此为核心的理论体系应该集中在“五个统筹”上，起码我们在现阶段要做到几个体现：一是体现城镇化和城镇发展与区域经济发展的内在联系。在区域整体发展过程中，把握城镇发展的规律，把握城镇发展、空间结构与经济社会发展的互动关系。二是体现市场经济体制下的政府调控特色。要强调针对弥补市场失效提出政府调控的目标、职能、手段和措施。离开了市场化，政府调控都是空的，规划再完善也无法调控。我们过去编制的规划看似面面俱到，实际上有时没有一件事情拿得起，没有切入点，它本身就不是为调控服务的。像武汉城市圈规划中提出，要以某个龙头企业牵头带动一个产业。政府怎么能去插手龙头企业的微观管理呢？按照转变政府职能的要求，按照市场化的要求，政企分开，突出政府弥补市场不足的管治功能。三是体现城市与人口、经济、资源、环境的协调和城乡可持续发展的要求。四是体现对现阶段发生问题的具体解决方案。总之，城镇体系规划要突出整体性、综合性，虽然以空间问题为主，但是也涉及到经济、社会、文化、环境的协调发展，因为城市本身就是经济社会发展的载体。
3、揭示问题要有针对性。规划本身一个很重要的任务，就是针对问题提出对策。这些问题都是区域发展的大问题，必须通过规划调控才能解决。只有解决了这些问题，整个城镇体系才能健康持续地发展。所以要把问题找对、找准。找对了问题，我们就能发现本地区城镇与区域发展的主要矛盾。一般说来，当前存在着这样几对矛盾，工业化与城镇体系之间的矛盾，城镇化与资源有限之间的矛盾，人口集聚与空间优化之间的矛盾，污染加剧与人居环境之间的矛盾，城镇体系空间组织结构对产业结构的影响与国际产业转移之间的矛盾。无论是编制哪一个层次的规划，有两点是最重要的，一是目标明确，二是问题找对。只有根据合理的规划目标，科学地、有针对性地分析和认识问题，才能够梳理出“管用”的战略和策略，这是最基本的规划道理。
4、空间布局的前瞻性。为什么要提这个问题呢？全球化给我们带来的教训非常深刻。首先，全球化是与知识经济同步的，其结果造成了高科技和知识类产业、文化产业在地理空间上高度集中，一般性的制造业则在全球分散。既有越来越高度集聚的产业，又有越来越分散的产业，这两类产业在空间布局上是不一样的。每个城市和区域，要对自己的发展阶段和发展趋势有一个正确的判断，自己现阶段目标针对是哪一类产业，就对哪一类产业做出应对的适应性规划。其次是信息化和机动化。伴随着信息化和机动化以及物流产业的发展，城市区位优劣势的变化是非常频繁的。另外，在全球化的促进下，产业总是向着成本比较低的地方流动，形成了一系列产业集群，这种产业集群使得小企业、小城市也能切入全球生产链中。这种切入对形成跨空间、跨地理、跨国界的城市功能辐射起了很大的作用。这些都要求我们的空间布局有引导性和适应性。在全球经济时代，捕捉发展机遇的能力是由城市空间结构决定的。我们过去有一句老行话：城市的财富蕴藏在城市的空间布局之中。这句话现在仍然管用。
最近国务院交给建设部一个新的任务，要求建设部研究城市商务中心区建设蔓延的问题。现在，什么样的城市都想建城市商务中心，几十来万人口的中小城市也搞CBD，这是非常愚蠢的。应该说，CBD是大工业时期的一种空间布局类型。那时，直接交易和间接交易必须要集中在城市的一个部位，面对面的集中交易有利于协调矛盾、降低交易成本，所以才出现了CBD。现在由于网络化、电子化的发展，城市CBD的功能已大大削弱，再按照50年、100年前的商业运作模式和经济组织方式去建CBD，带来的则是浪费。国外规划师给我们国内城市编制规划时，就认为不必再规划CBD，因为国外新兴城市根本就没有CBD。加利福尼亚州的经济总量在全世界排位第五，超过法国，但其州府所在的城市就没有大型CBD。国外现在推崇的是Business Park，就是环境优美、交通便利、空气清新的商务公园。因为有了高速公路网和高速信息网，国际大公司可以坐落在这里调控全球，根本不需要集中在CBD办公，替代CBD的是Business Park。现在还热衷于搞CBD，确是一个背时的做法。规划编制必须要研究这些问题，不同时代的经济对城市有不同的空间要求，区域城镇体系空间布局必须要有前瞻性。
5、政策策略的有效性。首先，我们的规划成果不仅是一张空间发展蓝图，而是要围绕这张图提出一系列的政策措施。这些措施都应是针对目标、针对问题提出的。目前，以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。西方规划体系从物质性规划为主转向公共政策的研究为主，这是一大跨越。我们走得比较慢，要认真补好这一课。如城市之间的公共品协调，基础设施互补，生态环境共保，在此基础上实现城市之间功能的互补性发展。这也是目前我国许多城市群规划协调要做的主要工作。其次是公众参与民主决策的推进。这些内容都是政策策略有效性必须要研究的问题。政策策略无效，规划也无效，就成了一墙上挂挂的废纸。
6、规划调控程序和内容的规范化。规范化包括了四方面的内涵。首先，政府必须要做市场做不了或者现阶段做不了，做起来不合算的事情。在规划调控市场的过程中，政府的调控手段和途径主要有四种：一是替代市场，二是扶持市场，三是仲裁，四是管治。因为中国市场化发育程度还不高，这四种办法各地政府都在用。市场发育不足，政府就要扩大市场范围，降低门槛以培育市场。类似资源保护、环境污染的控制等等，政府都会通过规划加以调控。凡是可以由市场决定的事项，规划内容上只需点到为止。如某个城市在什么阶段发展到多大规模，这首先是市场的原因，同时也受环境资源的限制，还要符合相邻城市间功能组合的要求，规划主要是解决资源问题和城市之间的功能组合问题。这个城市搞什么，那个城市发展什么产业，不是我们能规划出来的，那是市场决定的。我们只能设想什么样的产业结构是合理的，高端产品在什么地方，中端产品在什么地方，低端产品在什么地方。如果把规划定位在具体的产品上，这是根本无法做到的。另外，城市化水平也完全是市场运作的结果，城市化水平不能靠行政手段来提高。规划做到什么程度，城市化水平就达到什么程度是不可能实现的神话。市场化是经济发展的自然过程，但它与经济发展是不能相提并论的。政府决定什么呢？政府决定基础设施的种类、规模、布局，城市建设的标准，环境容量，资源的保护和利用之间的关系，市场对环境污染的控制。这些有利于弥补市场失效。凡是能够发挥竞争作用的，政府可以退出，这是市场调节的规律。政府调控必须要符合经济发展的内在要求，政府与市场要有分工。
其次，必须推行管治理念。西方把管理、统治、管制与管治分开，管治（governance）的本意是什么呢？就是通过政府与社会各阶层的互动，调动各方面的积极性。政府与企业、市民实际是平等的关系，而不是居高临下的、指挥型的关系。这些内容都要在规划中体现。因为规划需要靠千百万人的共同努力才能实施，光靠政府一个体系是完成不了规划的。我们的规划编制工作往往背离了管治这个基本原则。
再次，要符合法治的原则。现在，我们的法治理念是非常薄弱的。我们强调一切都要依法办事，一切要有法律依据，有法必依，违法必究，着重依据《城市规划法》来制定具体的城镇体系规划条例并认真落实。
最后，必须要有合理的决策程序。科学的和民主的决策，这两者是分不开的。比如我们如何进行调查研究，如何进行系统分析，什么时候采用系统数学模型作为辅助，遥感技术、信息技术怎么用等等，这些都要有地位，而不是谁先谁后的问题。成立由专家学者为主组成的规划委员会，可以帮助我们实现科学规范决策。这种决策是符合头脑风暴法的创新理念，可以弥补我们规划编制中的许多的漏洞，也可以避免长官意志。
我们如果从上述六个方面去认真努力，科学化的程度会提高，也可能会解决一些矛盾。我国目前的城镇体系规划还是一个初级规划体系，自身的成长年限还不长，而且许多人一直不承认它是一个区域规划。不少规划研究院校在这方面研究的精力和投入也不够，认为研究城市总体规划才能体现自己学术上的水平，而对城镇体系规划的研究不屑一顾。这种观念要纠正，其实城镇体系规划是现阶段最具有操作性的区域规划。
三、切实强化城镇体系规划实施的可操作性
（一）城镇体系规划要发挥六大功能
1、上下衔接的功能。不能认为只要把各省省域城镇体系规划拼起来就成为全国城镇体系规划。但是，没有各省的工作，全国城镇体系规划也不可能突然冒出来。如果是那样，我们就犯了前面所说的从上到下的错误。过去国民经济和社会发展计划的编制是从上到下的，在许多方面根本就是荒唐的。大多数国民经济和社会发展计划最后都无法落实，原因就是从上到下进行的，是单向的。所以，全国城镇体系规划的编制，应该既从下而上，又从上而下。先搞一个全国城镇体系规划的纲要。目前，这一纲要正在研究，初稿已形成。下一步根据各省城镇体系规划成果对纲要进行提炼充实，最后形成全国城镇体系规划。对上衔接还有城市群规划，如大珠三角城市群规划就超越了省域城镇体系，建设部正在研究。京津唐、环渤海湾的规划，北京市政府也委托建设部来做，这也是跨省域的城镇体系规划。对下衔接的内容就更多了，因为国际性的竞争直接表现为城市与城市之间的竞争。第一类像昆山、张家港等经济比较发达的地方，实际上用总体规划进行市域全覆盖，利用总体规划就可以管好。例如浙江省乐清市，人口超过120万，总面积1100平方公里，其中雁荡山风景区就占了440平方公里，没必要做城镇体系规划，做一个规划面积500平方公里的扩大化的城市总体规划就可以全部概括。在人口密度高的区域，直接用城市总体规划对接省域城镇体系管理，完全可以做到很好的衔接。第二类是对经济欠发达的地方，我们仍然主张要做好都市区规划，市域、县域要做城镇体系规划。第三类是那些特殊区域的城镇体系规划，比如沿江地区、沿海地区，这些地区的城镇体系规划我们要主动做。要是脱离了城镇体系规划，再做一个新的区域规划出来，就容易失去城镇体系规划的调控作用。所以，在这个问题上，我们越主动越好，这与可操作性很有关系。
2、重大基础设施布局的综合指导功能。沈阳在完成城市发展战略规划后，马上做了一个重大基础设施的布局规划。这样的规划，在编制过程之中，与其他专业部门的规划就容易协调。在协调的过程中，我们也要注意完善自己的规划布局，对于那些不合理的规划内容，要及时修改。另外，在城镇体系规划中要对建设时序作出安排。按理城市规划是以管空间为主，社会经济发展计划是以管时序为主。但是，因为我们要管土地台帐，要与城市近期规划相衔接，就必须要对建设时序做出安排，这样才能发挥规划对重大基础设施布局和建设的综合指导功能。
3、协调重点镇、卫星镇、专业镇布局的功能。建设部正在牵头组织国家其他部委确定全国首批重点镇和扶持优惠政策。确定全国重点镇，我们坚持两个原则：第一是依据各省城镇规划体系确定的应该重点发展的城镇，第二是根据城镇的经济增长潜力分析。城镇体系规划的蓝本再加上经济自然增长的状况，重点镇的确定就比较容易。这项工作是很重要的。另外是历史文化名镇的评选。凡是评上历史文化名镇的，今后就享受重点镇的优惠政策。我们还必须考虑优先发展卫星镇。重点镇、卫星镇、专业镇，这三类镇的布局要与城镇体系规划相符。
4、资源保护和利用的统筹功能。城镇体系规划一项很重要的内容，不仅是要确定省域空间哪些地方可建，更重要的是确定哪些地方不可开发，或者说哪些地方的开发建设对生态环境很敏感，应限制开发。要区别不可开发的地方、开发很敏感的地方和可以开发的地方。资源要分区，开发要有许可，土地要建立台帐制度，主要是根据实际情况及时调整。例如洛阳北面原来总体规划已经作出了安排，后来发现那个地方有几千年的商代墓葬，几十公里的范围，就不能动了，就成了文化敏感区。城市规划只好往南退。浙江省和江苏也都有类似的良渚文化敏感区。
5、重大开发建设项目定点的功能。要给省域重大的开发项目颁发“一书两证”，尤其是规划选址意见书。比如各类园区、各类开发区的建设要与卫星城、卫星镇相匹配、相融合，重大的基础设施和公益项目的布局建设要符合城镇体系规划的要求。原来西气东输管网江苏段的走向与江苏的城镇体系规划不一致，问题反映上来以后，部里马上要求有关方面作出符合城镇体系规划的改进。
6、城市之间的竞争与合作功能。现在，城市之间既是合作关系，又是竞争的关系。美国的小城市有两万多个，但是城市与城市之间基础设施建设方面的互补性很高，甚至有的城市的自来水供应和污水处理，全部由另外一个城市包干，有一个城市连警察也都由另外城市包干的，自己不设警察局，而是通过合同的方式，委托周边某个城市承包本地的社会治安，不能完成合同确定的目标就炒其鱿鱼，而委托给 另外一个城市。而我们的中小城市甚至集镇大都是各自为战，小而全，大而全。应该通过城镇体系规划做必要的调节。
（二）要完善城镇体系规划的基础性工作
1、完善地方立法工作。许多人认为，省域的城镇体系规划法律地位不明确，其实除了城市总体规划稍微好一点以外，其他规划的法律地位都不够明确，包括其他各类专业规划。制定省域的城镇体系规划是《城市规划法》所规定的，关键问题是缺乏实施办法，也没有条例，这是一个重大的缺陷。
制定省域城镇体系规划的条例有两种途径：一种是国务院制定条例，另一种是省人大颁布条例或省政府颁布政府令。目前可行的办法是通过省人大颁布省域城镇体系规划条例，作为《城市规划法》的延伸。无论是省域城镇体系规划条例还是实施办法，都要做到三个明确：一要明确省域城镇体系规划的性质、地位和作用；二要明确管理机构的任务、权限和职责；三要明确实施程序，落实“一书两证”制度。省一级有立法权。要通过省人大立法或省政府令取得法律地位。在省的地方立法上能不能推进条例或实施办法的颁布，这是很重要的。条件好的省可先走一步。建设部可以出面和省里主要领导打招呼，四川、贵州城乡规划体制的改革就是这样做过来的。一个地方有一个版本以后，再在其他地方推开。通过贯彻十六届三中全会的精神，大家进一步认识到城镇体系规划是实现“五个统筹”的重要手段和有效工具，进一步明确了地方立法的必要性。
关于在实施城镇体系规划中“一书两证”的地位和作用，国务院[2002]13号文件和九部委联合下发的通知也都强调要发挥“一书两证”的作用，强化规划调控。立法要有程序。国家立法一般都是先有政策，然后政策上升成为条例，条例上升成为法律。现在要想以国家法律来明确规划地位是比较困难的。从地方来说，通过省人大的立法比国家立法要容易。
2、建立相应的经济引导政策。有的地方建立了城镇化基金，引导规划实施。有的地方有财政补贴，税收优惠。允许开发和不许开发的区域应该实行差别税收，在不许开发的地方设立开发区，就不能有优惠政策。这些需要我们在规划中主动提出来。要通过特许经营与市场化运作相结合的办法，突破行政区划的限制，实现基础设施共建共享，达到开发行为引导的目的。现在有的建设厅有重点办，重点办的位置不能退，重点办对重大的基础设施起着很强的调节作用。有了重点办，城镇体系规划的落实就有了进一步的保证。
3、动员社会力量和民众参与。首先是动员相关政府部门参与。城镇体系规划是综合性的规划，应该包容其他专业性的规划，吸收其他专业性规划的合理内涵。在规划制定过程中，充分听取相关的政府部门的意见。第二是要充分发挥专家学者的作用。第三是要通过公开的程序编制和实施规划。第四是要动员地方各级政府的积极参与。市、县政府是重要的环节，因为规划的很多规定是需要他们遵守的，所以既要听取他们的意见，同时又要用专家的意见说服他们，早一点统一思想。最后，我们还要经常向人大政协汇报城镇体系规划的实施情况和问题，汇报和宣传城镇体系规划的作用。整个规划编制与实施过程要实行较彻底的政务公开，广泛听取人民群众的意见。现在还有很多人根本不知道城镇体系规划的作用，必须结合“五个统筹”的贯彻，使大家懂得这是一个区域协调发展的主要调控手段。这个基础工作一定要做好。
4、建立定期的评价报告制度。定期的评价报告制度与可持续地对规划进行跟踪、研究、反馈、修订有关系，与建立项目库有关系。所以，必须有定期评价报告，对规划不断地修改，不断地充实。规划要管用，这才有意义。人家觉得这个规划对地方经济发展有所指导，大家才会服你的规划。规划，一部分是法定的权利，一部分是“管用”的感召，这两方面都不可缺。只有人家觉得城镇体系规划能解决实际问题，才会服从“一书两证”的管理。要使得规划管用，就要不断地对规划进行完善，不断地充实。这不是一蹴而就的，要逐步完善起来。
5、发挥和落实“一书两证”制度的作用。一是要明确“一书两证”的地位，要通过立法出台一些国务院的政策来加强这方面的工作；二是要明确建设厅的地位和作用。建设厅下设的重点办、城镇化办、乡镇办等部门的力量应该组合起来。三是要明确省规划委员会的作用。一定要建立省级规划委员会，一半以上的委员应是专家学者，这些专家学者对规划的审批、仲裁、调控发挥着很大作用，包括对下一级城镇体系规划和城市总体规划的审查和监督实施。四是要明确规划的跨区域协调和落实的作用。
今天的会议就是要贯彻十六届三中全会的精神，确立科学发展观，进一步提高城镇体系规划的地位和作用。城镇体系规划也要强调改革，以适应时代发展的需要，适应“五个统筹”的要求，为此，必须实施五个转变：第一，由过去重产业的空间布局转向与城镇开发适应性和城镇基础设施公益事业发展并重；第二，由指导城镇经济发展为主，转向经济社会发展和提高居民生活质量并重；第三，由重规划内容、轻规划实施转向科学编制规划和严格实施规划并重；第四，由开发利用资源为主转向开发利用和管理保护资源并重；第五，由单纯的审批式的规划管理转向综合应用法律、经济和行政手段强化规划的实施管理。
