建设部部长俞正声
（2001年4月16日）
同志们：
4月3日至4日，国务院召开了全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，镕基总理、岚清副总理均在会上作了重要讲话，明确提出大力整顿和规范市场经济秩序是整个"十五"期间的一项重要任务，要求各地方、各部门下最大的决心，用最大的力气，迅速在全国范围内大张旗鼓地开展整顿和规范市场经济秩序的工作，严厉打击各种破坏市场经济秩序的违法犯罪活动，尽快从根本上扭转市场经济秩序比较混乱的局面。同时，还明确把整顿和规范建筑市场秩序，列为全国整顿和规范市场经济秩序的主要任务之一。
我们召开这次会议，就是要动员大家立即行动起来，认真贯彻全国整顿和规范市场经济秩序工作会议的精神，按照镕基总理、岚清副总理的重要讲话和国务院对这项工作的总体部署，统一思想，提高认识，突出重点，狠抓落实，进一步在全国开展整顿和规范建筑市场秩序的工作，努力使建筑市场秩序尽快有一个较明显的好转。
下面，我就如何正确认识当前建筑市场秩序的形势和进一步抓好整顿规范建筑市场秩序的工作，讲几点意见：
一、关于当前建筑市场秩序的基本状况
近几年来，我国的工程建设和建筑业有了较快发展。据国家统计局统计，2000年我国全社会固定资产投资总额为32619亿元，四级及以上资质的建筑业企业完成建筑业总产值11759亿元、完成建筑业增加值5918亿元，分别比1996年增长了41.98%、41.97%和146.06%。但是，在发展过程中也出现了一些问题，特别是建筑市场秩序混乱，不仅严重危及了工程质量和安全生产，给国家财产和人民群众的生命财产安全构成了巨大威胁，还腐蚀了我们的干部队伍和企业经营管理人员，败坏了社会风气，导致了一些腐败现象的滋生蔓延，使建设领域一度成为经济案件的高发区。
为了整治建筑市场秩序混乱的问题，自1996年上半年起，建设部会同监察部、国家计委、国家工商局等部门，按照国务院的统一部署，联合开展了以整顿规范建筑市场秩序为主要内容的建设工程项目执法监察，重点查处了在工程建设中存在的违法违纪和不正当竞争行为。目前，建设部、监察部仍在继续开展这项工作。1999年初，为认真贯彻朱镕基总理关于"改革、整顿和规范建设市场"的要求，落实全国基础设施建设工程质量工作会议精神，建设部又专门召开会议对整顿规范建设市场的工作进行了研究和部署，印发了《建设部1999年整顿和规范建设市场的意见》，并与监察部联合颁发了《工程建设若干违法违纪行为处罚办法》。据统计，在1999年集中开展的整顿规范建设市场秩序中，全国共查处各类违法违规行为21224项。其中，不依法办理施工许可、质量监督手续的有7265项，占34.2%；规避招标和招投标弄虚作假的有5585项，占26.3%；工程未经竣工验收或验收不合格而擅自使用的有1956项，占9.2%；无证或越级承接工程业务的有1031项，占4.9%。在这次整顿规范中，有5959家违法违规的企业被责令整改，1111家企业被降低资质等级，3392家企业被吊销资质证书。2000年1月至9月，据不完全统计，全国又查处各类违法违规行为3904项。到2000年底，按照新的工程勘察设计单位资质标准，已完成建筑工程设计单位的资质换证工作，对达不到资质要求的单位实行了调整、撤并、改组或降级、吊销资质证书等，将建筑甲级单位压缩了12%，建筑乙级单位压缩了28%。工程勘察设计单位的资质年检工作也逐步实现了规范化、制度化。
在各级政府的领导和有关部门特别是监察部门的支持及帮助下，通过几年的努力，整顿和规范建筑市场秩序的工作取得了一定成效，不少地方建筑市场秩序的混乱状况已开始有所好转，具体表现为：第一，建筑市场已逐步进入依法管理的轨道，无法可依、无章可循的状况得到了明显改善。自1998年3月1日《建筑法》正式实施后，《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》以及一些配套规章又相继颁布实施。地方立法工作也取得了很大进展。第二，工程招标投标制度得到了全面推行，工程招标率特别是公开招标率有了较大幅度的提高。根据各地上报的数据，在建设行政主管部门负责监督的工程中，2000年全国依法应进行施工招标工程的招标率为98.12%，依法应进行施工公开招标工程的公开招标率为96.7%，分别比上年增加了0.32和8.56个百分点。另据国家统计局统计，1999年全国施工投标承包的房屋建筑面积占全部房屋建筑面积的62.9%，比1998年、1997年分别提高了5.1和10.6个百分点。这两组数据的统计年限和统计口径尽管不同，但我们仍然可以看出工程招标率是在逐年上升。2000年10月，建设部以第82号令颁发了《建筑工程设计招标投标管理办法》，还将制订建筑工程设计招标投标实施细则，进一步推动和规范建筑工程设计招标投标活动。第三，各地普遍建立了有形建筑市场，增强了工程交易活动的透明度，促进了政府对建筑市场的有效监管。目前，全国335个地级以上城市（包括地、州、盟）已有325个建立了有形建筑市场，一些工程数量较多、投资规模较大的县级市也因地制宜地建立了有形建筑市场。几年来的实践表明，在我国现行的建设体制和市场运行机制下，有形建筑市场对于建立公开、公正和平等竞争的市场环境，实现政府对工程招标投标活动的有效监管，解决规避招标和招投标弄虚作假，以及从源头上预防和治理腐败等，都发挥了很好的重要作用。第四，工程建设领域中违法违纪案件得到了遏制。据监察部门统计，1998年全国涉及工程建设领域的违法违纪案件，共立案3189件，处理违法违纪人员2427人，移送司法机关1114人；1999年立案2247件，处理违法违纪人员1840人，移送司法机关598人；2000年立案2197件，处理违法违纪人员1767人，移送司法机关707人。
但是，我们也应当十分清醒地看到，近几年来尽管已做了不少的工作，也取得了一些成绩，建筑市场秩序开始有了一定的好转。但是，当前建筑市场上存在的问题依然不少，一些地方建筑市场管理松懈、秩序混乱的问题还没有从根本上得到解决，整顿规范建筑市场秩序和建设领域反腐败的任务仍十分艰巨,需要我们继续付出坚持不懈的艰苦努力。
二、关于当前建筑市场上存在的突出问题及原因分析
当前建筑市场上存在的问题，集中表现在以下几个方面：
1、建筑市场各方主体包括业主和勘察、设计、施工、监理等单位，有法不依、躲避监督的问题相当严重。近年来，虽然国家出台了《建筑法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等法律法规，但许多单位依然是不知法、不守法甚至是以身试法、公然抗法。
从业主来讲，主要是规避招标、虚假招标和迫使勘察、设计、施工、监理单位以低于成本的价格竞标，以及拖欠工程款和合同费用的现象严重。一些工程项目的业主和主管部门为了自身利益，采取种种方式规避招标或公开招标：有的将依法必须招标的工程项目化整为零或者分段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；有的只对部分工程如主体结构进行招标，而装饰装修等则直接发包；有的将依法必须公开招标的工程，仅在较小的地域范围或者本系统内发布招标公告，甚至违法搞邀请招标，等等。在招标投标活动中弄虚作假，主要是业主与投标人或者招标代理机构相互串通，掩人耳目，搞"明招暗定"。当然，也有投标人之间相互串通的，一家投标、几家陪标，事后搞"利益均沾"。在一些工程项目上，还存在着业主以不合理的条件限制或者排斥某些潜在投标人，对他们参加投标实行歧视性政策的问题。许多工程项目的业主，都凭借着其发包工程的有利地位，迫使勘察、设计、施工、监理单位以低于成本的价格竞标，并拖欠施工企业的工程款和勘察、设计、监理单位的合同费用。这也是多年来未能得到有效解决的老大难问题。据了解，许多地方对勘察设计压价已占应收设计费的20-30%，有的甚至压到40%左右。监理单位被不合理压价的现象也很普遍。我国的勘察、设计、监理取费标准本来就不高，如果再做不合理的压价，势将难以保证勘察、设计、监理的工作质量。目前，全国到底拖欠了勘察、设计、施工、监理单位多少工程款和费用？尚没有一个确切的统计数字。去年，《建筑时报》曾对80家施工企业做过一次调查。据调查的结果表明，截止1999年底，80家施工企业累计被拖欠工程款203亿元，其中单个工程项目欠款最多的达1.5亿元，欠款时间最长的为20年。勘察、设计、监理单位被拖欠费用的问题也很严重。拖欠工程款及合同费用的原因确实很多，但从总体上看，主要还是业主的严重违约行为所致，有些可以说是故意甚至是恶意的违约。这不仅给勘察、设计、施工、监理单位造成了沉重的经济负担，还导致了大量"三角债"的产生，破坏了整个社会的信用关系。据统计，在1999年被查处的21224项违法违规行为中，属于业主的有18460项，占86.98%。由此可见，如何规范业主的行为，是建立和维护建筑市场正常秩序的一个关键性问题。
从勘察、设计、施工、监理单位来讲，主要是转包、违法分包和无证、越级承接工程业务包括挂靠、卖图签等，以及不执行强制性技术标准、偷工减料的问题。经过这几年的整顿规范建筑市场秩序，无证、越级承接工程业务的现象已有所减少，但转包、违法分包和挂靠、卖图签等问题仍然是屡禁不止，而且在一些地区还相当普遍。转包、违法分包和挂靠、卖图签等表现形式是多种多样的，而且往往是相互串通、相互包庇，有着很强的隐蔽性，其危害性极大。它不仅严重扰乱了建筑市场秩序，使严格的市场准入制度即勘察、设计、施工、监理单位的资质管理形同虚设，还导致了工程建设管理的混乱，直接危及工程质量和安全生产，有些还与行贿受贿等经济犯罪交织在一起。
此外，不执行法定建设程序的问题仍相当严重，特别是业主违反法律、法规的规定，不办理质量监督、施工图设计文件审查、施工许可、竣工验收备案和依法必须进行监理的工程不委托监理等。近几年发生的一些重大事故，一经追查，往往都是"几无"的工程。这在一些城乡结合部、开发区以及县以下地区尤为突出。广东省建设厅在去年底和今年初对全省特别是村镇建设中的无规划、无报建、无证设计、无证施工、无办理监督的"五无"工程进行了清查，共查出"五无"工程62172项，其中有安全隐患的工程为2362项。
2、地方保护、部门分割的问题仍未得到根本解决，统一开放、竞争有序的建筑市场远未形成。一些地方或部门以种种方式设置障碍，排除或限制本地区或本部门、本系统以外的勘察、设计、施工、监理单位参加投标的现象依然存在。例如，有的对外地队伍进入本地市场收取高额"管理"费，有的规定未取得本地区或本部门、本系统"身份"的企业不得参加投标，有的不合理地单向限制本地区或本部门、本系统以外的企业参加投标的工程数量，还有的规定在评标时给获得本地区或本部门、本系统有关奖项的投标人加分，等等。这些做法严重妨碍了公平竞争和市场机制作用的充分发挥，必须下决心加以解决。对于外来的队伍确需加强管理，放任自流是会出问题的，但关键是怎样去加强这种管理，决不能以"加强管理"为由而对外来队伍实行歧视性待遇。当然，我们的各级地方政府，不仅要发展经济，还有着确保一方平安的社会责任。但是，无论是地方保护还是部门分割，其实质都是向"自然经济"的严重倒退，掩盖了企业自身存在的问题，不利于企业的优胜劣汰，不符合市场经济的发展方向，必须下决心采取有效措施逐步加以解决。
3、一些部门及其工作人员包括个别领导干部，滥用职权干预工程发包承包的问题依然存在。近年来，许多地方如江苏、天津、上海、陕西等，都针对这一问题制定了党纪、政纪处分的规定，对领导干部"约法三章"，严禁违法干预工程发包承包活动。目前，领导干部违法公开干预工程发包承包的现象确实比前几年明显减少了，但个别领导干部以解决某家企业职工吃饭问题为由，或明或暗地指定承包队伍的现象依然未能完全杜绝。一些有着这样或那样特殊权力的部门，凭借其职权，或是向业主"推荐"承包队伍，或是向总包企业"推荐"分包队伍，或是强行要求购买其指定厂家的产品或材料，否则就不给办理相应手续或是予以种种刁难。许多企业对此是深恶痛绝，但又敢怒不敢言。此外，一些政府管理机构的职能错位，将社会服务职能与行政监管职能相混淆，一方面是监管的力度大大不够，另一方面却管了一些依法应由业主或社会中介组织办理的事情，有的甚至自觉或不自觉地让行政权力进入了市场。
4、行贿、受贿等腐败现象和经济犯罪案件仍时有发生。近几年来尽管反腐败的力度不断加大，有关的制度建设和制约机制的建立也取得了一定进展，工程建设领域的腐败案件呈逐年下降趋势。但相对其他的一些行业和领域来看，工程建设领域的腐败现象和经济犯罪案件仍居高不下，特别是一些在国内外影响很大的重大案件，其腐败分子的一些犯罪事实往往都与工程的发承包活动有关。因此，工程建设领域的反腐败任务仍十分艰巨。
造成当前建筑市场秩序混乱的原因是多方面的，归结起来主要有以下几点：一是建筑市场的法制建设还不完善，尤为突出的是有法不依、执法不严、违法不究。建筑市场各方主体的法制意识、信用观念都比较淡薄。政府监管机构的执法水平不高，对违法违规行为的惩处力度不够，许多环节管理不严、纪律松弛、漏洞很多。二是建筑市场供求关系严重失衡，生产能力明显过剩，过度的竞争必然导致不良竞争甚至恶性竞争。目前，全国的施工企业大体上有10万家左右，从业人员达3400多万人。勘察、设计单位也有1.2万家，从业人员80万人，而且大多为丙、丁级资质的单位。行业规模过大，组织结构又不合理，过度的无序竞争引发了一系列问题。这是造成建筑市场秩序混乱、企业效益低下、工程质量不高的一个重要的基础性原因。三是尚未形成健全的建筑市场监管机制，建设行政主管部门管理建筑市场特别是规范业主行为缺乏必要的手段，监督执法机构在编制、经费等方面也缺少应有的保障。目前，各地的工程招标投标监管机构和其他一些监督执法机构，基本上都是事业编制，依靠收取一些监督管理费维持运转。对于这些行政事业性的收费，恐怕很难维持长久，而一旦收费被取消，这些机构的生存就会出现问题，市场监督执法力量不足的矛盾将会更加突出。四是我国建设体制深化改革的步伐滞后，没有形成与国际接轨并符合国情的工程建设管理体制。这是导致当前建筑市场秩序难有根本性好转的深层次原因之一。
三、关于进一步整顿规范建筑市场秩序应着重抓好的几项工作
按照国务院的总体部署，结合我国建筑市场特别是近几年整顿规范建筑市场秩序的实际，建设部提出了《关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见》（讨论稿），印发给同志们在这次会上讨论。希望大家认真进行讨论，提出修改意见，会后我们将组织修改后再正式印发。
下面，我先就有关问题讲几点意见：
（一）统一思想，提高认识，坚持不懈地抓好整顿规范建筑市场秩序的工作。
今年的整顿规范建筑市场秩序工作，与往年有着很大的不同。我认为，突出有以下四个特点：
首先，党中央、国务院高度重视整顿和规范市场经济秩序的工作。江泽民总书记在前不久召开的全国社会治安工作会议上，明确阐述了整顿规范市场经济秩序与维护社会治安的关系，强调这两方面的工作都要抓紧。国务院专门召开了全国整顿和规范市场经济秩序工作会议，朱镕基总理、李岚清副总理都作了重要讲话，研究和部署了这项工作。国务院还成立了以李岚清副总理为组长、吴邦国副总理和吴仪国务委员为副组长的全国整顿和规范市场经济秩序工作领导小组，负责统一组织全国整顿和规范市场经济秩序的工作。国务院明确把整顿和规范市场经济秩序列作今年要抓好的第一项工作，并把整顿建筑市场秩序列为重点内容之一。这既反映了建筑市场秩序混乱的严重性、危害性，体现了搞好建筑市场秩序与经济工作的密切关系，也表明了整顿规范建筑市场秩序摆上了国务院的重要议事日程。这是我们抓好这项工作的有力保障。
第二，建立严格的管理制度是这次整顿和规范市场经济秩序的一个重要措施。国务院近期将陆续颁布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》和《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。这是我们整顿和规范建筑市场秩序的重要武器。建设部将根据有关的法律法规和国务院的这些规定，抓紧研究制定一系列的实施办法。在这次会议上印发的四个待议文件，就是要认真听取并吸收同志们的意见，经修改后由建设部或会同有关部门颁发。
第三，将规范行政机关及其工作人员的行政行为以及执法人员的执法行为，纳入了这次整顿和规范市场经济秩序的重要内容。行政机关是否依法行政，执法人员能否严格执法、公正执法，是建立和维护市场良好秩序的重要保证。国务院已经明确，要建立执法部门和执法人员权责一致的责任追究制度，坚决纠正揽权推责的做法，该谁履行的职责就由谁履行，该谁承担的责任就由谁承担。对在整顿和规范市场经济秩序中工作不力、失职渎职，导致违法违规行为长期得不到治理，市场经济秩序混乱状况长期得不到扭转的领导干部和责任人，要追究责任，撤销职务，严肃查处。
第四，坚持标本兼治是这次整顿和规范市场经济秩序的重要原则。这次整顿和规范市场经济秩序，强调了既要坚持不懈地进行长期斗争，又要抓紧解决当前的突出问题；既要全面部署、综合治理，又要首先集中解决那些直接关系群众切身利益、社会反映强烈的突出问题，以重点问题的突破带动全局工作的稳步推进；既要首先加大治标的力度，依法从重从快打击那些影响恶劣、危害严重的违法犯罪活动，又要注意从体制、机制和制度上查找漏洞，通过深化改革、加强管理、建章立制和严肃执法等措施，从根本上解决存在的问题。
希望同志们要高度重视建筑市场秩序混乱的严重性、危害性，充分认识建筑市场秩序的好坏，对国家的经济发展和人民生命财产安全的重大影响。作为各级政府的建设行政主管部门，我们的责任十分重大。每一项工程特别是房屋建筑和市政基础设施工程，都与广大人民群众的生命财产息息相关。如果我们不下大的力气，尽职尽责地去抓好建筑市场秩序的整顿和规范，我们就对不起党和人民所赋予的重托，就是严重的失职或渎职，甚至是对国家、对人民的犯罪。建立良好的建筑市场秩序，不仅是一个重大的经济问题，也是一个严肃的政治问题。我们要从促进有中国特色社会主义的经济、政治、文化全面发展的战略高度，增强做好这项工作的政治责任心和紧迫感，切实抓好整顿和规范建筑市场秩序的工作，力求在解决影响建筑市场秩序的主要问题上有所突破。
整顿和规范建筑市场秩序，是一项长期而艰巨的任务，必须实行标本兼治，既要集中时间、集中力量，有针对性地开展专项治理，严厉打击扰乱建筑市场秩序的违法违规行为，又要加强法制和道德建设，完善市场监管机制，从体制、机制和制度上解决影响建筑市场秩序的关键性问题。要通过这次整顿和规范建筑市场秩序，取得明显的阶段性成果：使工程建设各方主体的法制意识显著增强；规避招标和在招投标活动中弄虚作假以及转包、违法分包等问题得到有效整治；不履行法定建设程序和不执行工程建设强制性标准、偷工减料的局面得到基本扭转；违法设置建筑市场障碍的地区封锁问题得到基本解决；违法案件特别是大案要案得到清查，有关的单位和人员依法受到严惩。能不能通过今年的整顿和规范，严肃查处一批违法违规的单位，特别是甲、乙级的勘察设计单位和一、二级的施工企业，是这次整顿和规范建筑市场秩序能否见效的一个重要标志。为了及时检查和推动这项工作的开展，我们将建立查处建筑市场违法违规行为的月报制度。各地建设行政主管部门都要下决心查处一批违法违规的单位，特别是在当地有一定影响的违法违规单位，给予公开曝光，以示惩戒，以儆效尤，起到震慑和警示的作用。
对于2001年及以后新开工的工程项目，应当按照有关法律法规的规定，做到必须招标的工程项目勘察、设计、施工、监理全部实行招标，必须公开招标的工程项目勘察、设计、施工、监理全部公开招标，但经依法批准的勘察、设计可以实行邀请招标，可以组织概念设计招标；依法必须进行招标的工程，不得排斥或限制符合条件的勘察、设计、施工、监理单位参加投标；必须报送审查的施工图设计文件，未经审查批准的一律不得使用；必须进行监理的工程，全部选用符合资质条件的监理单位实行监理；必须办理施工许可的工程，全部依法取得施工许可证；必须进行政府质量、安全监督的工程，全部实行质量、安全监督；必须办理竣工验收备案的工程，全部实施竣工验收备案。
按照国务院的部署要求，今年我们要抓住当前直接危害广大人民群众切身利益、社会反映强烈、群众可参与程度高的问题，进行集中整治，力争取得阶段性成果。为此，建设部确定今年整顿规范建筑市场的重点是：依法查处规避招标和在招标投标活动中弄虚作假的问题；依法严厉打击勘察、设计、施工单位转包、违法分包和监理单位违法转让监理业务，以及无证、越级承接工程业务包括挂靠、卖图签等问题；依法查处违反法定建设程序的问题；依法查处不执行工程建设强制性标准、偷工减料等问题。
在这次整顿和规范建筑市场秩序中，各地还要狠抓当前管理的薄弱环节和薄弱地区，特别是要加强对建筑装饰装修和城乡结合部、开发区以及县以下地区包括村庄和集镇农民自建三层以上住宅及其他工程建设活动的监督管理。
近几年来，一些不懂建筑结构专业知识的单位和人员充斥建筑装饰装修市场，不仅造成了建筑装饰装修质量通病严重，还随意开孔挖洞破坏承重结构，给人们日后的居住和使用安全留下了隐患。更有一些不法之徒，为牟取暴利而使用假冒伪劣的装饰装修材料，既严重损害了用户的健康，还埋下了重大火灾的隐患。今年，建设部要努力改变对建筑装饰装修特别是住宅装饰装修企业及其行为管理不力的状况，在年内出台《建筑装修工程质量管理规定》，尽快建立和完善有关住宅装修合同、保修、赔偿、投诉等管理制度，依法将建筑装饰装修的设计、施工单位全部纳入资质管理的轨道，并会同有关部门，对建筑装修所用的材料、辅料的技术要求以及装修后的室内环境要求，进一步做出规定，维护广大人民群众的切身利益。在建立严格的规定和规范的基础上，今年要对建筑装饰装修特别是住宅装饰装修市场开展大检查，重点是依法检查在装修工程中不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构；对于涉及建筑主体和承重结构变动的，必须在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；在装修过程中，施工企业要使用符合要求的材料和辅料，并严格控制粉尘、污染物、噪声、振动等对居民区和城市环境的污染及危害；严肃查处建筑装饰装修企业转包和挂靠等违法行为。对于检查中发现的问题，要依法对责任单位和责任人作出严厉的处罚。
城乡结合部、开发区以及县以下地区包括村庄和集镇的工程建设活动，一直是我们实施监督管理的薄弱地区，而近年来发生的一些重大事故也恰恰是出在这些地区。因此，各级建设行政主管部门都要以对国家、对广大人民群众高度负责的精神，把城乡结合部、开发区以及县以下地区包括村庄和集镇农民自建三层以上住宅及其他工程建设活动，纳入这次整顿规范建筑市场秩序的重点，针对存在的突出问题，切实健全和加强监督管理工作。
（二）充分发挥有形建筑市场的作用，确保工程招标投标活动依法实施。
岚清副总理在这次全国整顿和规范市场经济秩序工作会议上的报告中，明确指出："我们要加快健全和完善有形建筑市场，增强工程建设的透明度，解决招标投标活动中的弄虚作假问题。"各级建设行政主管部门都要坚决贯彻执行，切实抓好有形建筑市场的建设，发挥其作用，规范其运行。
近几年来，在中央领导同志的关心和监察部门的支持及帮助下，有形建筑市场有了较快的发展，并在规范工程招投标活动等方面发挥出日益重要的作用。几年来的实践表明，在我国现行的建设体制和市场运行机制下，有形建筑市场是解决规避招标和招投标弄虚作假等问题的一种有效途径。应该讲，对于规避招标的问题，关键是要敢于执法和严格执法，只要政府主管部门狠下决心，铁面无私、秉公办事，这个问题并不难解决，但招投标弄虚作假的问题就比较复杂了。它往往是相互串通、相互勾结，具有较强的隐蔽性，给查处和规范工作带来了很大难度。有形建筑市场的出现，将工程招标投标活动都集中在一个固定的场所进行，不仅增强了其透明度，也便于政府实施有效监督。这就使解决规避招标特别是招投标弄虚作假的问题有了重要依托和可靠保障。因此，我们必须加快健全和完善有形建筑市场，充分发挥有形建筑市场的作用。
对于有形建筑市场的建设，今年的主要任务是加强管理、规范运作。到今年底，要求全国已建立有形建筑市场的325个地级以上城市（包括地、州、盟）都要做到：依法必须进行施工公开招标的工程项目，除了跨省、自治区、直辖市的铁路、公路、水利等国家重点建设项目和经依法批准可以进行邀请招标的重点建设项目外，原则上都要进入有形建筑市场进行招标投标活动，由政府有关部门依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》的规定，对相关工程的招投标活动实施监督或共同监督，切实提高政府对工程招投标活动的监管覆盖面。勘察、设计、监理的招投标与施工招投标有着很大的不同。因此，对于勘察、设计、监理的招投标活动，不强行要求进入有形建筑市场，但有条件的也可以进入，并按照有关规定实施招标投标。
要继续健全和规范有形建筑市场的运作。当前，针对部分有形建筑市场运作不规范的问题，重点是抓好四件事：一是要坚决将政府对工程招投标活动的监管职能与有形建筑市场的服务职能相分离，决不能搞"两块牌子、一套班子"，解决部分有形建筑市场存在的政企（事）不分问题。对于这个问题，我们早在1999年召开的全国有形建筑市场工作座谈会上，就明确提出政府监管机构与有形建筑市场应做到机构分设、职能分离，但一些地方至今仍在犹疑观望，迟迟不见行动。安徽省的合肥、马鞍山等8个市和天津、武汉、厦门等市已实现了机构分设、职能分离。实践证明，这既有利于政府公正地履行监管职能，也促进了有形建筑市场更好地发挥服务功能，还是爱护干部、保护干部的一项重要措施。因此，凡是还没有实现机构分设、职能分离的地方，在今年底前都必须完成这项工作。二是要纠正一些政府监管机构和人员非法干涉工程招标投标活动的错误做法，协助有关部门查处监管人员的腐败行为，切实保障工程招标投标活动当事人的合法权益。现在有些政府主管部门或监班管机构职能错位，该管的事不管，不该管的事却又伸手过长，不仅造成了一些职能交叉或推诿扯皮，还侵犯了工程招投标活动当事人的合法权益。因此，要按照政府职能转移和市场经济的要求，搞好政府监管职能的定位，既不要搞违法的职能错位或越位，又要依法使各项行政监管职能切实到位。三是要纠正在工程招投标管理中的地方保护和行业垄断问题。各地都要认真贯彻国务院即将颁发的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，彻底清理并废除各种带有地方保护和行业垄断内容的规定，清除市场障碍，健全市场规则，加强市场管理，努力推动形成统一开放、竞争有序的建筑市场。当前建筑市场的混乱状况，与地方保护主义和部门、行业垄断有着根深蒂固的联系。整顿和规范建筑市场秩序，必须坚决反对地方保护主义，打破地区封锁。今年国务院将对各地清除地区封锁的情况进行一次检查。建设部在下半年会同有关部门组织有省市同志参加的整顿规范建筑市场秩序联合检查中，也要将这个问题纳入检查的重要内容。四是要严格规范有形建筑市场的服务收费，杜绝乱收费或高额收费的现象，减轻工程交易单位的负担。我在不少的场合都讲过，有形建筑市场对工程交易活动应当按宗收费（可以按工程规模的大小，划分若干收费档次），不要按工程造价的百分比收费，但一直没有得到很好落实。希望各地都能高度重视这个问题，同物价部门进行协商，合理解决这个问题。有形建筑市场必须严格按照经批准的收费标准收费，并将收费标准予以公示。
各地都要尽快依法建立并严格执行工程招标投标情况的书面报告制度。《招标投标法》第47条明确规定："依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。"据此，凡是依法必须进行勘察、设计、施工、监理招标的各类房屋建筑和市政基础设施工程，建设单位都要在法定的时限内向建设行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。建设行政主管部门接到报告后，应当对其招标投标活动的合法性进行严格审查，发现有违法行为的，要依法作出严厉处罚。各地要将这项制度的执行情况纳入施工许可的审查内容。凡在法定时限内不提交招投标情况的书面报告或是其招投标活动有违法行为的，建设行政主管部门一律不得颁发施工许可证，并要依法进行查处。同时，要抓紧组织研究制定或修订工程招标文件系列范本，使工程的招标投标活动有章可循。
要大力推行工程建设项目招标代理制度。最近，建设部已组织专家对首批申报甲级资质的工程招标代理机构进行了审查，并将审查结果在"中国工程建设和建筑业信息网"及有关报刊上公示，接受社会对评审情况的监督，经公示后对没有举报或虽有举报但未查出问题的，将在近期按规定的程序完成最后认定工作。对于依法必须招标的工程项目，建设单位不具有编制招标文件和组织评标能力的，应当委托工程招标代理机构办理招标事宜。工程招标代理机构要按照建设单位的委托范围，依法组织招标。对于委托招标代理的工程项目，发现有规避招标或招投标弄虚作假问题的，除依法追究建设单位的责任外，还要依法严肃追究招标代理机构的责任。工程招标代理机构与行政机关和其他国家机关均不得存在隶属关系或者其他利益关系，特别是工程招投标监管机构和有形建筑市场，决不能与工程招标代理机构存在隶属关系或者其他利益关系，凡有隶属关系或者其他利益关系的，一律要在今年的6月底前实现彻底脱钩。否则，应当依法取消该工程招标代理机构的招标代理资格。
（三）健全制度，强化监管，切实加大对转包、违法分包等问题的整治力度。
我国的法律法规明确规定，勘察、设计、施工单位不得转包或者违法分包所承揽的工程，监理单位不得转让工程监理业务，勘察、设计、施工、监理单位均不得允许其他单位或个人以本单位的名义承揽工程。根治这个问题的关键，是要严格规范勘察、设计、施工单位的分包行为，严禁监理单位转让监理业务，严禁勘察、设计、施工、监理单位允许他人挂靠或者卖图签，并依法加大查处的力度。
各地要尽快建立起勘察、设计、施工、监理单位的合同及分包合同备案制度。所有的勘察、设计、施工、监理单位与建设单位签订合同，勘察、设计、施工总包单位与分包单位签订分包合同后，都应当在7个工作日内将合同或分包合同报建设行政主管部门备案。对于不进行合同或分包合同备案的勘察、设计、施工、监理单位，建设行政主管部门要予以公开通报，并在资质年检中作为不良行为给予记录；发现有违法行为的，要立即责令改正，并依法予以处罚。对于建设单位不依法行使分包认可管理，甚至与勘察、设计、施工、监理单位串通，允许其转包、违法分包或者转让监理业务的，建设行政主管部门要给予公开通报，并会同有关部门对该单位直接负责的主管人员和其他责任人员给予严肃处理。为了规范勘察、设计、施工单位的分包行为，建设部要抓紧会同有关部门研究制订工程分包合同的系列示范文本。
各地要重视发挥有形建筑市场对规范分包活动的作用，进一步拓展其服务范围和服务功能。上海、天津、北京等市的有形建筑市场，已建立了工程专业分包、劳务分包的分市场，对于遏制转包、违法分包等行为发挥了重要作用。到今年底前，直辖市、省会城市原则上都应当在有形建筑市场建立起工程专业分包、劳务分包的分市场，发布分包工程和分包企业的信息，为总包分包双方和政府规范分包活动提供服务。其他一些工程项目多、建设规模大的城市，也可以根据市场的需求，设立专业分包、劳务分包的分市场。
要加强对施工企业项目经理及其项目管理班子的管理。每个项目经理不得同时负责两个以上工程项目的管理。建设行政主管部门应当定期对施工现场组织检查，发现有转包或者违法分包行为的，不仅要对承包单位、分包单位依法作出严厉处罚，情节严重的要吊销资质证书，而且对项目经理也要予以降级直至吊销资格证书。今年，我们要在全国组织开展施工企业项目经理的资质复查工作，将把项目经理是否有转包、违法分包等违法行为列作重要的审查内容。同时，要尽快在"中国工程建设和建筑业信息网"和各省、自治区、直辖市的计算机网络上，公布所有经批准取得资格证书的施工企业项目经理的名录及其基本情况，包括其业绩和不良记录等，为政府监管建筑市场和查处转包、违法分包行为，提供查询便捷的基础资料。
在这次整顿和规范建筑市场秩序中，所有的勘察、设计、施工、监理等单位，特别是大企业和企业集团，都要认真开展自查自纠，对于现存的转包、违法分包或转让监理业务以及其他违法行为，一律要在2001年6月底前自行改正，并向建设行政主管部门报告；对于隐匿不报或者在2001年6月底以后发生的违法行为，一经查出，要依法从严从重处理。
（四）改革和完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和清出制度。
目前，建筑市场的供求关系严重失衡，勘察、设计、施工的生产能力明显过剩，过度的竞争造成了不良竞争甚至是恶性竞争，引发了一系列的市场混乱问题。因此，必须下大决心，采取有效措施，调控队伍规模，优化组织结构。
在各地及有关部门的支持和配合下，经过深入的调查研究和反复论证方案，建设部对原有的勘察设计单位的资质等级标准和《建筑业企业资质管理规定》及资质等级标准进行了重大修订。目前，这些工作已经完成，将从今年的7月起，用一年左右的时间，对全国的勘察设计单位和施工企业进行资质重新就位，以逐步形成勘察设计综合类、行业类、专项类和施工总承包、专业承（分）包、劳务分包三个序列的行业组织结构，扶植发展一批实力雄厚的大企业和企业集团，提高其产业集中度和国内外两个市场的竞争力，并促进中小企业向"专、精、特"方向发展。根据新的规定，政府主管部门在进行施工企业资质年检和晋级审批时，不仅要审查其资本金、专业技术人员、业绩等条件，还要把是否有串通投标、以行贿等不正当手段谋取中标、未取得施工许可证擅自施工等建筑市场违法违规行为和严重违反工程建设强制性标准，以及发生工程质量、安全事故或者隐瞒、谎报、拖延报告工程质量安全事故等，列为审查的重要内容。各地都要严格按照新的规定及标准，认真做好勘察设计单位和施工企业资质重新就位的组织工作。已经进行的勘察设计单位的资质换证工作，对于调控规模、优化结构取得了较好的效果。这项工作还要继续抓下去，进一步清理不合格的勘察设计单位。
资质管理是政府调控队伍规模、监管市场行为和保证工程质量及安全生产的重要手段。将违法违规行为列作企业资质审查和年检的重要内容，是这次施工企业资质管理改革的一个重大突破，是规范和制约施工企业行为的一个重要措施。在这个问题上，各级建设行政主管部门都要有高度的责任感，不仅要严格按照新的标准进行资质审查，严把市场准入关，还要健全市场清出制度。对于有建筑市场违法违规行为，或者发生工程质量、安全事故，以及不执行工程建设强制性标准等行为的企业，凡是现行法律、法规有明确处罚规定的，都要严肃依法作出罚款、降低资质等级或停业整顿等处罚；情节严重的，要坚决吊销资质证书，依法将其清出建筑市场。对于现行法律法规没有明确处罚规定或处罚力度不够的，要按照新的资质管理规定，在年检时定为不合格，重新核定其资质等级。正在修订的《建设工程勘察和设计单位资质管理规定》和《建设工程监理单位资质管理规定》，也要按照这个原则进行修订。对于建设行政主管部门在资质年检时，不认真核对企业在本年度有无违法违规行为，或者发现有违法违规行为但不按照规定办理的，应当追究主管部门领导和责任人的行政责任。
严格市场准入制度，还必须执行好施工许可和工程竣工验收备案两项制度，切实把住工程的开工和交付使用两道关。除按照国务院规定的权限和程序应批准开工报告的工程外，所有工程都必须依法实行施工许可管理。对于违反有关法律法规的规定，不实行招标或者公开招标、不报送施工图设计文件审查、不办理质量安全监督、不依法委托监理的工程，建设行政主管部门一律不得颁发施工许可证；对于未取得施工许可证而擅自开工的，必须依法作出严肃处罚。同时，要认真执行工程竣工验收备案制度，凡发现有违法行为的，要责令停止使用，重新组织竣工验收。
要高度重视和充分运用信息技术等现代科技手段，提高政府对于建筑市场的监管水平。去年8月，建设部正式开通了"中国工程建设和建筑业信息网"，目前已与22个省、自治区、直辖市和148个地级以上城市实现了联网。许多省市都高度重视这项工作，如北京、天津、上海、重庆和河北、江苏、福建、辽宁、吉林、安徽、湖北等，在实现了全省（自治区、直辖市）联网的基础上，已与"中国工程建设和建筑业信息网"联网并上传信息。但也有部分省市对这项工作重视不够，联网进展迟缓或是上传信息不及时、时效性差，甚至有的搞信息封锁。
"中国工程建设和建筑业信息网"是政府上网工程的重要组成部分，是建设部要着力抓好的两大网络之一（另一个网络是"中国住宅与房地产信息网"）。凡还未实现计算机联网的省、自治区，要抓紧制订计划，采取措施，以各有形建筑市场的计算机管理系统为基础，尽快形成全省（自治区）联网，并于2001年底前与"中国工程建设和建筑业信息网"联网，创造对称的信息环境，实现市场主体和社会公众对信息的公平享有，以及市场监管信息的交流与共享，充分发挥高新技术在整顿和规范建筑市场秩序中的作用，提高执法工作的科技含量。各级建设行政主管部门的各项监管工作，都要逐步运用计算机及信息网络等现代科技手段，包括监督工程招投标活动、监控工程质量和安全生产、办理施工许可、受理并审查各类企业资质、记录并公示企业不良行为等，提高行政管理工作的透明度和办事效率，方便社会监督，将政府对建筑市场的监督管理提高到一个新水平。
（五）提高依法行政水平，建立上级部门的执法检查和督办制度，规范各级建设行政主管部门的行政行为。
建设行政主管部门的监督执法任务很重。我们所负责的建筑市场管理和工程质量、施工安全的监督，与工商行政管理部门的市场管理、质量技术监督部门对除工程质量外的产品质量监督、安全生产监督部门对安全生产的监督非常相近，都具有监督管理和行政执法的职能。但是，随着机构精简、编制压缩，各级建设行政主管部门负责建筑市场管理和工程质量安全监督的人员十分有限，所属的一些监管机构又多靠收费维持运转。这与当前各项监管任务越来越重的要求是很不适应的，许多地方监管力量严重不足的矛盾十分突出。
国务院这次明确提出，要加强行政执法机构和执法队伍的建设。从整顿和规范建筑市场秩序来讲，当前最突出的是要解决建筑市场监管机构的人员编制和经费问题，不然这么大量的建筑市场监管任务靠谁去执行？一些省市在这方面已有所突破，取得了较好的效果。如昆明市将建筑市场执法队伍列入公务员编制序列，并配备了必要的交通车辆、通讯工具等；河北省及其各市的建筑市场执法队伍，基本上都是由财政进行全额拨款。为了保障对建筑市场的有效监管和行政执法的公正性，各地在即将开始或正在进行的机构改革中，应当向当地政府及有关部门多汇报、多沟通，更好地贯彻落实国务院的要求，进一步健全和充实建筑市场监管机构，并争取将其纳入公务员编制序列或由财政全额拨款。各地现有的建管局应当尽可能保留。同时，要严格管理执法队伍和严格监督执法人员，加强其自身建设，严格执法程序，严肃执法纪律，努力提高执法人员的业务素质和执法水平，减少执法的随意性，做到严格执法、公正执法、文明执法。要坚决惩治执法队伍中的腐败分子和执法犯法或徇私枉法的人员，清除那些素质极低、极不负责又屡教不改的渎职分子，充实高素质的新鲜"血液"，确保执法队伍的纯洁性。
依法行政、严格执法是政府的重要职责。凡是对扰乱建筑市场秩序的行为不予制止或制止不力的，都是严重的失职。从一定意义上讲，整顿和规范建筑市场秩序，首先要规范和约束各级建设行政主管部门特别是领导干部的行为。我们作为国家机关的工作人员，一定要牢固地树立起全心全意为人民服务的思想，自觉地将自己的行为置于党和人民的监督之下，正确行使手中的权力，绝不能用党和人民赋予的权力去谋取私利。在这次整顿和规范建筑市场秩序中，各级建设行政主管部门都要自查自纠本部门的违法行政行为，坚决纠正违法干涉工程招标投标活动，分割或封锁地方建筑市场的行为。
要坚决贯彻执行国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，这是约束各级政府主管部门的行政行为，特别是行政审批行为的重大举措。国务院明确规定，负责行政审批的部门或机构，对不符合法律、法规规定的安全条件予以批准的，或者不对取得批准的单位和个人实施严格监督检查或发现其不再具备安全条件而不立即撤销原批准的，或者对未依法取得批准而擅自从事有关活动，不予取缔、不依法给予行政处罚的，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予降级、撤职直至开除公职的行政处分。建设部将根据这个规定的精神，抓紧研究制订实施细则，依据有关的法律、法规，对工程建设领域中涉及安全的行政审批，重点是各类企业资质、执业资格的审批和施工许可等，明确其范围、权限和职责，建立起行政责任追究制度，将审批的权力与责任挂钩，对工作失职、渎职的必须追究其责任，切实解决各级建设行政主管部门执法不严、违法不究的问题。
各级建设行政主管部门都要按照国务院的要求，抓紧并认真清理行政性审批事项,能精简的要精简，能改为备案的要改为备案，确需保留的也要简化程序、规定时限、改进服务。建设部已正式上报国务院，拟取消14项行政性审批。要在全系统大力推广山东省建设厅实行"执法建议书"的做法，即当上级建设行政主管部门发现下级建设行政主管部门执法不严或执法不当时，可以发出"执法建议书"，督促下级建设行政主管部门进行整改，并要求将整改结果向上级建设行政主管部门报告，建立起上级建设行政主管部门对下级建设行政主管部门的执法监督机制。
要按照国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》要求，切实抓好建设行政主管部门主管的各项安全工作。建筑业历来是伤亡事故多发的行业之一，近几年来全国的事故发生率和死亡人数虽有所下降，但安全生产的形势依然十分严峻。要切实加强对施工安全的监督检查，建立健全安全生产责任制度，指导和督促施工企业加强安全生产管理，增加安全防范设施的投入，努力消除事故隐患。全国的各城市还有大量的危旧房屋，存在着不少安全隐患。各地要认真按照建设部最近发出的《关于组织开展危旧房屋安全大检查，加强房屋安全管理的通知》要求，立即部署并开展危旧房屋的安全大检查。对于已查出安全隐患的房屋，必须实行跟踪监管；对于整体或局部危险的房屋，必须采取果断措施，该停用的坚决停用，该拆除的坚决拆除，以杜绝重大房屋安全事故的发生。城市燃气安全的管理，必须引起我们的高度重视，近年来连续发生了多起重大事故，给人民生命财产造成了重大损失。各地要继续贯彻《建设部、公安部、国家工商行政管理局关于清理整顿城市燃气市场，加强燃气安全管理的通知》精神，进一步加大对城市燃气市场的整顿力度，严肃查处违法行为；对城市燃气管网要进行普查，消除安全隐患，提高管网的安全运营能力，并加强燃气技术安全标准、规范的制定和修订等工作。对于城市桥梁、公共交通、供水、公园、游乐园和风景名胜区等，也要加强安全管理工作，防患于未然。
从今年7月份开始，建设部将在企业自查自纠和各地组织抽查的基础上，会同有关部门组织有省市同志参加的联合检查。这次检查将把整顿规范建筑市场秩序与工程质量的检查结合起来，重点是检查对规避招标和招投标弄虚作假，转包、违法分包和无证、越级承接工程业务，违反法定建设程序，以及不执行工程建设强制性标准等行为的查处情况。对于各级建设行政主管部门依法行政、严格执法以及解决地区封锁问题的情况，也要纳入检查的内容。要通过组织联合检查，及时发现问题，研究政策，交流经验，指导和推动各地的工作扎实深入地开展。
要建立良好的建筑市场秩序，从长远来看，还是要依靠深化建设体制的改革，逐步建立起与国际接轨并符合中国国情的建筑市场运行机制。我国现行的建设体制还留有许多计划经济体制的痕迹，与市场经济的要求和工程建设的特点很不适应，这是造成当前建筑市场秩序混乱和工程质量低劣难以根治的深层次原因之一。因此，应当很好地借鉴发达国家和地区的通行做法，结合我国国情，积极探索并推进建设体制的深化改革，努力突破影响我国工程建设和建筑业发展的体制性障碍。这是一个重要的治本之策。
从当前来讲，深化我国的建设体制改革，应当着重抓好政府投资工程组织实施方式的改革和建立以工程担保、保险为主要内容的工程风险管理制度。我国对政府投资工程的组织实施，通常是由该项目的使用者或管理者负责。这种将工程项目的建设与其使用管理合二而一的体制，缺乏必要的制约机制和工程建设管理的连续性，不仅不利于工程建设水平的提高，而且对众多分散的项目业主也难以实现有效的监管，致使出现了许多业主行为不规范，并引发了建筑市场秩序混乱和工程质量低劣等问题。在许多发达国家，如日本、德国、新加坡、澳大利亚以及我国的香港地区等，都是由政府主管部门担任政府投资工程在建设期间的业主，直接负责组织政府投资工程的建设，建成后再交给有关的使用部门管理。这种将政府投资工程由政府常设的专门机构直接负责组织实施，实行建、管分离的做法，可以避免搞一个工程就临时组建一个基建班子，由非专业人员进行管理而产生的种种弊端，从体制和机制上解决了关系建筑市场秩序和工程质量的关键问题。我国的深圳市对政府投资的市政基础设施工程也是采取类似的管理模式。
用工程担保、保险等经济手段，约束建筑市场各方主体的行为，保证工程质量、安全生产和合同的履行，是国际上通行的做法。我们目前对建筑市场的管理，尽管已开始应用法律的手段，但往往更习惯使用的还是行政手段，特别是不会也不善于运用经济的手段管理建筑市场。随着市场经济的不断完善，我们将来规范建筑市场各方主体的行为，除了要运用法律手段和必要的行政手段外，恐怕更多地还是要借重于经济手段，而这恰恰是我们当前很大的一个弱点。建立以工程担保、保险为主要内容的工程风险管理制度，很有可能会使一些多年来的"老大难"问题得到解决或缓解。如拖欠工程款的问题，过去政府采用行政手段帮助企业清理欠款，结果是"前清后欠"，效果极为有限。《合同法》第286条的规定，为解决这个问题提供了重要的法律武器，但由于目前我国的法制环境不完善，至今还很少有几家企业敢于运用这个法律武器来维护自己的合法权益。但如果在我国建立并实行了业主支付担保制度，再辅之以施工许可管理作保障，就很有可能会使拖欠工程款的问题得到有效缓解。
深化建设体制改革是一个复杂的系统工程，所涉及的范畴和主管部门都比较多。我们将继续会同有关部门进行深入研究，积极开展协调工作，争取尽快拿出可行的方案。去年，建设部确定在河北省和上海市、沈阳市进行建设体制综合改革的试点。目前，河北省和沈阳市已制定了试点实施方案，并分别得到了省、市政府的批准。设计保险制度正在一些城市进行试点，上海、深圳两市已经开始实施。其他有条件的地方，也可以开展一些深化建设体制改革的试点。我们将通过试点，努力去探索改革的有效途径，及时总结经验，并将成功的经验逐步在全国组织推广。
同志们，今年是"十五"开局的第一年。各级建设行政主管部门肩负的各项任务十分繁重。我们一定要按照国务院的统一部署，树立高度的政治责任感和历史使命感，振奋精神，再接再励，扎扎实实地抓好整顿规范建筑市场秩序的各项工作，为逐步完善社会主义市场经济条件下的建筑市场运行机制，建立和维护良好的建筑市场秩序而不懈努力！
