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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国农村土地承包法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2003-12-26 16:35:20
——2003年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
全国人大常委会副委员长 乌云其木格
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
稳定和完善农村土地承包关系，是党在农村政策的核心。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）总结二十多年农村改革成果，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，标志着我国农村土地家庭承包经营走上了法制化的轨道，对于促进农业发展，维护农村稳定，保护农民利益，具有重大意义。为了保障和促进农村土地承包法的贯彻实施，根据全国人大常委会执法检查计划，今年9月至10月，全国人大常委会执法检查组对农村土地承包法的实施情况进行了检查。这次执法检查的重点是，家庭土地承包经营权的落实情况，征用、占用承包地的情况和土地承包经营权的流转情况。同时，还对相关法律的实施情况进行了检查。9月19日，执法检查组召开第一次全体会议，听取了农业部、国家林业局、水利部、国土资源部和最高人民法院，关于贯彻实施农村土地承包法的情况汇报。吴邦国委员长出席会议并作了重要讲话。随后，检查组分7个小组，赴福建、四川、河北、陕西、江苏、吉林、湖南等省，对农村土地承包法的实施情况进行了检查。全国人大常委会还委托山西、黑龙江、浙江、安徽、江西、湖北、广东、广西、贵州、云南、甘肃等11个省（区）人大常委会，检查了本行政区域农村土地承包法的贯彻实施情况。11月4日，执法检查组召开第二次全体会议，各检查小组汇报了检查情况，提出了改进执法工作的意见。
检查组在地方检查时，听取了福建等7省人民政府及有关部门的情况汇报。同时，检查组深入农村、走访农户，通过听取汇报、实地考察、发放问卷等形式，全面了解情况，广泛听取意见。期间，检查组共赴22个市、29个县（市、区），召开了82次有关部门、基层人大代表、村干部、农业企业负责人、农民群众参加的座谈会，走访了152家农户。接受委托的各省（区）人大常委会也按执法检查方案的要求，深入开展了检查工作。这次执法检查的覆盖面比较广，社会影响比较大，通过检查，了解了当前农村土地承包法贯彻实施的情况和存在的一些问题，提出了解决问题的建议。现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、贯彻落实农村土地承包法的主要情况
农村土地承包法实施后，各级政府及主管部门高度重视法律的学习、宣传和培训工作，通过各种形式向广大干部和农民群众普及法律知识，并按照农村土地承包法的规定，采取有力措施，巩固和完善第二轮土地承包工作取得的成果。从总体上看，全国农村土地承包关系稳定，农民土地承包经营权得到了有效保护，促进了农业和农村经济发展，维护了农村社会稳定。
（一）落实和维护农民的土地承包经营权。1993年以来，全国农村陆续开展了延长土地承包期工作。到目前为止，全国农村98％以上的村组开展了第二轮土地承包工作，92％的耕地承包期延长到了30年，98％的农户与发包方签订了土地承包合同，70％的农户领到了土地承包经营权证书。全国集体林地以自留山、责任山形式承包到农户经营的占63％。预留机动地面积总体上没有超过5％的限额。2003年3月，土地承包法颁布实施后，各级政府及主管部门依法继续落实第二轮土地承包工作，对不符合法律规定的做法进行了纠正。农业部组织各地自查自纠农村土地承包工作中的遗留问题，派出六个组分赴12个省区市进行检查指导。设立部长信访接待日，直接督办处理了30件侵害农民土地承包经营权的事件。国家林业局派出68个工作组，赴全国200多个县市，依法查处了100多起违法征占用林地的案件。各地方也采取有力措施，维护农民的土地承包经营权。黑龙江省龙江市清理超限额机动地16万亩。四川省资阳市、湖南省张家界市分别补发了土地承包经营权证书2万多份和1万多份。福建省积极推进集体林权制度改革，全省已完成林权制度改革的林地面积3609万亩，占应改革面积的48％。陕西省退耕还林1480万亩，其中120万亩已发放了林权证。
为公正审理土地承包纠纷案件，最高人民法院清理了相关的司法解释及有关文件，正在抓紧制定有关审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的规定。2000年至2002年，全国共受理一审农村土地承包纠纷案件13.7万余件，今年1至7月受理一审案件3.4万余件。各地还十分重视土地承包纠纷的调解和仲裁工作。四川省今年共调解处理农村土地承包合同纠纷6.9万余件。
为了加强土地承包合同管理，吉林省制定了统一的承包合同文本，在村级建立了土地承包原始档案，设立了土地登记台帐。江苏省统一印制了土地承包经营权证书。河北省对承包合同、承包经营权证书实行档案化管理，基本做到了一组一卷，一村一档，一乡一柜。
（二）维护被征占用承包地农民的合法权益。近年来，国家高度重视正确处理经济社会发展与保护耕地的关系，实行最严格的土地管理制度。全国编制并实施了五级土地利用总体规划，划定基本农田16.32亿亩。严格实行建设占用耕地补偿制度，加大土地整理复垦力度。为了规范土地市场，严禁违法批地用地和乱占滥用耕地的现象，各地开展了治理整顿土地市场工作。今年7月，国务院发出了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，并组成10个督查组，对全国31个省区市进行了联合督查。1999年至2003年上半年，全国共立案查处土地违法案件60.7万件，收回违法征用土地26.6万亩。同时，还积极开展了动态巡查等预防工作，及时发现并制止土地违法案件10万余件，涉及土地面积27.6万亩，其中耕地12.9万亩，为农民挽回经济损失19.13亿元。一些地方对改革征地制度进行了积极探索。
(三)规范和引导土地承包经营权有序流转。随着农业产业化经营和农村二、三产业的发展，一些地方初步具备了土地承包经营权流转的条件，到2002年底，全国农村土地承包经营权流转面积约占承包地面积的4.44%。经济发展较快的地区，土地承包经营权流转面积较大、比例较高。江苏、福建两省土地承包经营权流转面积占承包地面积的比重均在10%以上，江苏省苏州市达到25.3%，福建省龙海市达到35%。广东省157万农户进行了土地承包经营权流转，占承包总户数的14.7%。陕西省杨凌区是我国第一个国家级农业高新技术产业开发区，人均耕地面积0.88亩，区内一些涉农企业和科研机构积极开展农业技术研发，加速了农村土地承包经营权流转，到2002年底，土地承包经营权流转面积占承包地总面积的16.4%。
为了依法规范农村土地承包经营权流转，国务院有关主管部门十分重视有关制度建设。农业部制定了《农村土地承包经营权证管理办法》。同时，正在抓紧制定《农村土地承包经营权流转规则》和《农村承包合同纠纷仲裁办法》。国家林业局起草了《森林、林木和林地使用权流转条例》。各地在建立农村土地承包经营权流转制度方面，也进行了积极的探索。
从总体上看，农村土地承包法的实施情况是比较好的，但也存在着一些不容忽视的问题。
一是法律的学习、宣传还不够广泛、深入。一些干部对农村土地承包法的重大意义、对稳定完善农村土地承包关系和保护农民土地承包经营权的重要性，缺乏应有的认识。有的干部、群众对法律的内容了解不多，甚至不知道有农村土地承包法，影响了农村土地承包法的贯彻实施。
二是农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实。从全国看，目前还有极少数村组没有开展第二轮土地承包，还有相当数量的农户没有领到土地承包经营权证书。一些地方因部分森林、林木和林地的产权不明晰，边界不确定等原因，林权证发放不及时。个别地方还存在随意终止或变更承包合同，以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题。
三是违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出，失地农民的补偿和安置不落实。一些地方不尊重农民承包土地的主体地位，违反土地利用规划，随意扩大征地规模，违法越权审批土地。目前，全国各类开发园区6000多个，开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视失地农民的就业和生活安置；有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。由此，引发了不少矛盾和纠纷，成为影响农村社会稳定的一个重要原因。
四是一些地方土地承包经营权流转不规范。农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式，随意性大。即使签订书面合同，很多也没有对流转期限、流转价格和违约责任等作出约定，留下纠纷隐患。个别地方的乡村组织或村组干部，直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同，或以村民代表多数通过的办法，代表全体村民与企业签订土地承包经营权流转合同。还有的地方侵占农民土地承包经营权流转收益，更有甚者，借承包经营权流转改变土地的农业用途。
五是农村土地承包纠纷解决机制不完善。土地承包纠纷仲裁机构还不健全，还没有仲裁机制及程序的具体规定。
二、进一步贯彻实施农村土地承包法的建议
为了督促法律实施主管机关改进执法工作，提高依法行政的水平，执法检查组对检查中发现的问题作了认真研究分析，对进一步贯彻实施好农村土地承包法提出几点建议：
(一)继续深入学习、宣传农村土地承包法。农村土地承包法是规范和调整农村土地关系的一部专门法律，核心是把党的农村土地承包政策用法律的形式固定下来，稳定和完善农村土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。继续深入学习，广泛宣传农村土地承包法，是有效贯彻实施这部法律的重要前提。各级政府和主管部门要从认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想的高度、从全面建设小康社会的战略高度、从维护社会稳定的全局高度，深刻认识贯彻实施农村土地承包法的重要意义，继续采取切实有力措施，通过各种形式，加强对农村土地承包法的学习和宣传。特别是各有关部门和各级领导干部，要进一步认识农村土地承包法的重大意义，熟悉和掌握法律的有关规定，切实维护广大农民群众的土地承包经营权。
(二)严格依法办事，维护农民土地承包经营权。党的十六届三中全会提出，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。各级政府及主管部门要统一认识，加强领导，全面贯彻实施农村土地承包法。没有开展二轮土地承包、没有签订土地承包合同的，要抓紧落实，要尽快让农民领到土地承包经营权证书。要加快林地确权发证工作。对拖延土地延包、超标多留机动地、剥夺妇女土地承包经营权等违法行为，必须依法纠正。
(三)严格保护耕地，妥善解决征地补偿安置问题。土地是农民的命根子，控制征地规模，解决失地农民的补偿安置问题，事关农民生产、生活和农村社会稳定的大局。党的十六届三中全会提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，“及时给予农民合理补偿”。按照法律规定，农民是土地承包经营的主体和受益主体。各级政府及有关部门要认真处理好经济发展、城市建设与保护耕地、维护农民利益的关系，针对当前征地反映的突出问题，严格执行土地利用总体规划，尽快解决一些地方为随意征地，而迟迟不作土地规划的问题。要加快改革征地制度，改进土地征用补偿方式，完善补偿标准，规范补偿费管理。采取切实措施，解决失地农民的就业安置和社会保障问题，维护被征地农民的合法权益。
(四)正确引导、进一步规范土地承包经营权流转。土地承包经营权流转，是农村生产力发展到一定水平的必然要求。土地承包经营权流转必须以长期稳定土地承包关系为前提，以拥有土地承包经营权的农户为主体，以依法、自愿、有偿为原则。各级政府及主管部门要依法正确引导和规范土地承包经营权有序流转，尊重农民的主体地位，为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等服务，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。农村土地承包经营权流转，要适应农村生产力发展水平的要求，在具备条件和农民自愿的前提下，探索通过市场机制实现土地承包经营权流转的途径，促进生产要素优化配置。
(五)完善相关法律法规，提高法律的可操作性。要尽快修改《中华人民共和国土地管理法》，使有关规定与农村土地承包法相互衔接，保障农民承包土地的主体地位，维护农民的土地承包经营权。国务院及有关部门要尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快作出司法解释。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
党的十六届三中全会提出，完善农村土地制度，依法保障农民对土地承包经营的各项权利，实行最严格的耕地保护制度。这对于进一步深入贯彻实施农村土地承包法，具有重要指导意义。农业、农村和农民问题是关系改革、发展和稳定全局的重大问题。要实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，就必须高度重视和解决好“三农”问题，解决好土地问题。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届三中全会精神，督促法律实施主管机关进一步深入贯彻实施农村土地承包法，不断提高依法行政、公正司法的水平，切实维护农民的合法权利。
以上报告，请予审议。
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