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全国人大环境与资源保护委员会关于第十届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告 http://www.law-lib.com 2003-12-27 16:34:18
（2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
全国人民代表大会常务委员会：
第十届全国人民代表大会第一次会议主席团交付环境与资源保护委员会审议的代表提出的议案共31件。环境与资源保护委员会经过调查研究和征求有关部门意见，于2003年11月4日举行了第5次全体会议，对该31件议案进行了审议。现将审议结果报告如下：
1、李华等37位代表、李道民等35位代表分别提出议案(第248号和第904号)，认为发展可再生能源是缓解我国能源环境问题的有效途径之一，建议全国人大常委会尽早将可再生能源开发利用促进法列入立法规划，通过立法促进可再生能源的开发利用。环境与资源保护委员会认为，为了减轻环境污染和生态破坏，解决农村和贫困地区的能源短缺，发展新兴可再生能源产业，克服可再生能源开发利用中所面临的障碍，有必要制定可再生能源开发利用促进法。为此，我委向全国人大常委会报送了有关的立法论证材料，委员长会议已将该法列入了全国人大常委会2003年立法计划，并决定由我委负责草案起草工作。目前，我委正在抓紧草案的起草论证工作，并计划于2004年将草案提请全国人大常委会审议。
2、王维忠等30位代表、刘华国等30位代表、钱易等36位代表、周浙昆等31位代表分别提出议案(第104号、第257号、第551号和第797号)，建议修改野生动物保护法。环境与资源保护委员会认为，野生动物保护法自1989年3月1日施行至今，已有15年时间。15年来，这部法律在保护和发展野生动物资源方面起到了重要的作用。但随着社会的发展，野生动物保护的形势有了很大的变化，特别是“非典”疫情发生之后，人们对野生动物保护的认识发生了重大变化，现行法律中的有关规定已不能适应现实需要，有关野生动物的保护原则、保护范围、法律措施等诸多重要方面都亟需进行修改。为此，委员长会议已将该法修改列入了全国人大常委会2003年立法计划，国务院有关主管部门已经开始进行修改起草工作，并计划于2004年报请国务院向全国人大常委会提交修改草案。
3、赵咏秋等30位代表提出议案(第977号)，认为废旧家电、电池等对环境危害很大，应当依法回收、处理、再生，建议尽快制定废旧物资回收和综合利用法。环境与资源保护委员会认为，随着我国经济的快速发展和人民生活的改善，电子产品的使用量不断增加，电器更新速度明显加快，电子废物污染问题初步显现。据预测，未来几年我国每年大约有1400万台以上的电视机、计算机、洗衣机、电冰箱以及数量庞大的小家电因更新而报废。废旧家电不同于一般的生活垃圾，其制造材料成分复杂，有些还含有有害化学物质，直接填埋、焚烧，就会造成空气、土壤和水体的严重污染。针对包括电子产品在内的工业制品的回收利用问题，全国人大常委会在2002年制定的清洁生产促进法第27条中专门规定了工业制品强制回收制度，要求国务院有关主管部门制定强制回收清单和回收办法。目前，国务院有关主管部门正在根据这一法律规定，按照不同工业制品的实际需要，分类制定具体回收要求和办法。此外，对于电子产品等新型固体废物的最终处置问题，环境与资源保护委员会建议按照全国人大常委会对固体废物污染环境防治法执法检查报告的要求，通过修改固体废物污染环境防治法加以规范。固体废物污染环境防治法修订已经被列入十届全国人大常委会立法规划，修订草案正在起草过程中。
4、刘成义等30位代表提出议案(第158号)，认为目前我国自然保护区发展中普遍存在着规划、资金难以落实，管理体制交叉，职责不清、管理混乱等问题，建议加快自然保护区立法。环境与资源保护委员会自2001年以来，针对我国自然保护区的管理情况已经作过一系列专题调研。经过调研我们看到，1994年国务院发布的自然保护区条例在一定程度上为自然保护区事业的发展提供了法律支持。但是，随着经济的高速发展，我国自然保护区所面临的开发与保护的矛盾日益突出，建设和管理随之显现诸多新问题，现行自然保护区条例已经难以适应保护区建设和管理的实际需要，如果不采取更加有力的措施加以调整，我国的自然保护区事业的发展将受到严重制约。考虑到自然保护区条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法实施多年，积累了丰富的管理经验，为我国自然保护区立法奠定了良好的立法基础，因此，我委赞成代表们的意见，并向全国人大常委会提出了立法建议。目前，自然保护区法已经列入十届全国人大常委会立法规划，我委将尽快开展有关立法研究工作，在深入调查研究的基础上，着手进行法律案起草工作。
5、倪岳峰等30位代表、海南省代表团分别提出议案(第416号和第942号)，建议制定海岛法。环境与资源保护委员会认为，我国是一个拥有300万平方公里的海洋大国，海岛众多，其中面积大于500平方米的岛屿就有6961个。作为海洋生态系统重要组成部分的海岛，拥有丰富的生物、旅游、港口、矿产等资源，并具有十分重要的地位，一些岛屿甚至是国家主权的重要标志。随着我国海洋经济的不断发展，对海岛的无序开发利用，已使海岛受到严重的污染，海岛的生态功能和作用受到破坏，对我国实施海洋发展战略造成了不良的影响。许多专家强烈呼吁加强海岛管理，这需要以建立一套完整、系统的海岛开发、利用和保护的规范为基础。为此，我委赞同制定一部专门的海岛保护法，并向全国人大常委会提出了立法建议。目前，海岛保护法已经列入十届全国人大常委会立法规划，我们将积极开展该法草案的组织起草工作。
6、姜鸿斌等33位代表、刘华国等30位代表、侯自新等30位代表、王松林等31位代表、张培光等33位代表分别提出议案(第130号、第256号、第267号、第422号和第438号)，建议对现行土地管理法进行修改。环境与资源保护委员会认为，现行的土地管理法自1999年1月1日实施以来，在实现土地用途管制、保护耕地、加强执法等方面发挥了积极的作用。但由于种种原因，这部法律也还存在一些不够完善的地方，不能完全满足目前土地管理工作的实际需要。最近连续几年都有全国人大代表针对该法执行过程中出现的问题提出修改建议，这些建议我委一直高度重视，并将建议及时反馈给国务院有关部门。目前，国务院有关部门已经开始着手土地管理法的修改工作。为了了解和掌握土地管理法执行情况和存在的问题，为法律修改做好准备，我委建议全国人大常委会安排对土地管理法进行执法检查。代表所提议案，分别涉及改革土地征用制度、建立和规范农村集体建设用地流转制度、鼓励开发废弃地、盐碱地等内容。对这些建议，环境与资源保护委员会将在土地管理法修改过程中会同国务院有关部门进行研究，争取多采纳代表们的建议。
7、周卫健等33位代表、王镇鑫等33位代表分别提出议案(第151号和第321号)，建议修改矿产资源法。现行矿产资源法于1986年通过，并于1996年对少数条款进行了修改。与矿产资源法起草时的历史背景相比，我国矿业及其管理无论是形式还是内容都发生了根本性的变化，现行矿产资源法在矿业权市场及管理、小矿山的开采管理、处罚手段和处罚力度、矿山环境治理、矿山关闭善后等诸多方面已无法满足矿业管理的实际需要，需要进行全面修改。九届全国人大常委会执法检查组曾于2002年组织对矿产资源法的实施情况进行了检查。在检查报告中，也建议全国人大常委会尽快对矿产资源法进行修改和完善。环境与资源保护委员会认为，有关部门实施矿产资源法已经积累了丰富的经验，对矿产资源开发利用过程中存在的问题认识一致，解决方案明确，加之矿业及其管理体制改革已经基本完成，国内外可供借鉴的立法经验很多，这些都为矿产资源法的修改奠定了基础，因此，对矿产资源法进行全面修改条件是比较成熟的。为此，环境与资源保护委员会赞成对矿产资源法进行修改，并建议国务院有关主管部门加快修改进度，尽早将草案提请全国人大常委会审议。目前，国务院有关部门已经开始着手修改工作，我委也已经将代表们在议案中提出的建议和修改意见向他们作了转达，供其在修改工作中研究、采纳。
8、姜德明等39位代表提出议案(第25号)，建议制定农业生态环境保护法，加强农业生态环境的建设、保护、监督和管理。环境与资源保护委员会认为，目前，我国的农业生态环境受到严重威胁，一些地方已经出现恶化的趋势。造成这种现象的主要原因一是由于人类过度开发造成农业用地水土流失、荒漠化、盐渍化；二是工业废水、废气和固体废物对农业生态环境造成污染；三是农业生产活动自身造成污染，比如过度施用化肥农药、污水灌溉等。农业生态环境受到破坏后，不但对农业生产和农民生活造成影响，还造成农产品污染，危害人类的身体健康，也减弱了我国农产品在国际市场上的竞争力。因此，必须高度重视农业生态环境保护工作，适时运用立法、行政、科技等手段解决农业生态环境面临的问题。由于农业生态环境保护工作范围非常广泛，涉及到这项工作的法律也有多部，如环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、农业法、水土保持法、防沙治沙法、土地管理法等法律中都有这方面的内容，国务院及其有关部门也制定了一些相关的行政法规和规章，有的地方人大常委会还制定了专门的农业生态环境保护地方性法规。对现行的这些法律规定，我委认为与加强农业生态环境保护工作的需要相比，尚有一定的差距，因此，有必要制定专门的法律。从实际存在的问题来看，当前保护农业生态环境的关键在于保护农用土壤，防治土壤污染。因此，我委建议全国人大常委会针对实践中存在的土壤污染防治方面的突出问题，安排开展土壤污染防治的立法研究工作。
9、刘华国等30位代表、赵殿轩等33位代表、谢联辉等34位代表分别提出议案(第260号、第812号和948号)，认为湿地是最重要的生态系统之一，由于不合理的开发利用以及管理不善，我国湿地资源迅速退化、萎缩，建议尽快制定湿地保护法，遏制湿地生态环境的恶化局面。环境与资源保护委员会认为，我国湿地资源面积辽阔、分布广泛、类型众多，湿地资源对维系我国乃至全球区域性生态平衡、保护我国特有物种资源起着重要的作用。当前我国湿地资源所面临的严峻形势，要求国家制定专门的法律，保护我国的湿地资源，保障湿地资源的可持续利用。我国有关湿地保护立法的前期调研工作已经启动。国务院有关部门已完成了湿地管理现状调查，开展了国家湿地政策评估、立法研究以及国外湿地保护政策和法律资料的收集工作。为此，环境与资源保护委员会建议国务院有关部门加强对湿地保护的立法研究，待条件成熟后起草法律草案，按法定程序提请全国人大常委会审议。
10、周文玉等30位代表提出议案(第365号)，建议加快立法，阻止有害物种入侵。环境与资源保护委员会认为，尽管全国人大常委会早在1991年就制定了中华人民共和国进出境动植物检疫法，要求对动植物病虫害、杂草等有害生物进行进出口检疫，但对于广泛存在的外来物种入侵问题至今没有法律、法规加以规范。随着全球贸易规模的不断扩大，外来物种入侵案例在世界各地都有发生。以前，人们对生物入侵问题尚未认识，引进了一些当时认为有用途的非本地植物或动物，现在造成了巨大的危害。针对生物入侵问题，联合国环境署和世界自然保护同盟分别出台指导原则，建议各国采取进出口控制、风险评估等措施预防生物入侵；对意外引进和已经定居的外来物种要进行监测、控制甚至清除；还需要通过加强科学研究、信息交流和宣传教育，预防和控制外来物种入侵。采取上述措施，必须得到法律、法规支持，因此，我委赞成代表们的意见，建议国务院尽快组织环保、农业、林业、海关、检验检疫等部门，研究制定外来物种入侵控制方面的法律草案或者行政法规。
11、阿依先木·沙木沙克等32位代表提出议案(第598号)，认为现行水土保持法有关规定以及法律责任不够完善，给依法治理工作带来不便，需要加以修订。建议增补有关建设项目违法开工建设的法律责任，并作出有关“水土保持设施”概念的法律定义。环境与资源保护委员会认为，考虑到水土保持法实施已有12年，应当根据我国社会、经济发展情况作适当的修改和调整。为此，我委赞同代表们的意见，建议国务院有关行政主管部门对法律实施过程中出现的问题进行认真研究，并在适当的时机提出水土保持法的修改意见。
12、张绍志等31位代表提出议案(第165号)，建议对长江流域环境保护进行专门立法；袁昌玉等32位代表提出议案(第230号)，建议制定《中华人民共和国长江流域管理法》；何升平等33位代表提出议案(第393号)，建议制定《长江流域水污染防治法》；顾晓松等31位代表提出议案(第549号)，要求尽快制定《长江流域水资源保护法》；张荣国等31位代表提出议案(第996号)，建议制定《长江法》。代表们认为目前长江在水资源管理、水污染控制等方面缺乏统一规划、调度和控制，建议学习美国田纳西流域管理的经验，制定专门针对长江的流域管理法，对长江流域实行流域一体化的控制。环境与资源保护委员会认为，强化对流域的统一规划和监督管理，是加强流域生态环境保护、水资源利用和防止流域环境质量恶化的必然要求。全国人大常委会于2002年通过了水法的修正案，强化了重要江河湖泊流域管理机构的地位和作用，确立了流域综合规划的法律地位，赋予流域管理机构对流域水资源依法进行统一监督管理的权力。水法的修改已经为流域管理提供了必要的法律依据，但是，修改后水法的实施还需要做很多事情，建立完善的流域管理体制还需要时间，还需要不断的探索和实践。考虑到像长江这样流域广阔的大河，其管理目标和涉及的因素远远比美国田纳西等河流要复杂的多，实行一体化管理控制的模式需要非常慎重。因此，环境与资源保护委员会建议国务院及其有关主管部门尽快抓紧落实水法有关流域管理的制度和措施，在实施过程中认真摸索和总结经验，再根据管理工作的实际需要，有针对性地制定专门行政法规或者起草法律案。
13、黄河等31位代表提出议案(第241号)，认为目前退耕还林等生态建设主要依靠政策支持，造林者、投资者的合法权益得不到有效的保护和合理的补偿，建议制定生态环境建设法，明确各方面的权利和义务，对林木所有者给予必要的补偿，保护林农及有关投资者的合法权益。环境与资源保护委员会认为，建立固定的资金渠道对具有生态效益的林木给予补偿，对于生态林的营造、抚育、保护和管理具有非常重要的促进作用。为此，全国人大常委会在1998年修改森林法时，增加了“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定”的规定。目前，由于具体实施办法尚在制定过程中，生态效益补偿还无法到位，林木所有者的经济权益尚未得到很好的保障，从而影响了他们造林和经营管理的积极性。从立法技术上看，这些问题均属森林法及其配套法规的调整范围，可以通过修改森林法或者制定配套法规，进一步明确政府、林木所有者以及生态效益受益者的职责、权利和义务，拓宽生态效益的补偿渠道，对有效补偿问题逐步加以解决，可不另行专门制定生态环境建设法。国务院有关主管部门已经着手进行森林法修改论证。我委建议把森林生态效益补偿作为修改的一个重点，从法律制度上对这一制度作出更加明确、具体、可行的规定。
14、杨展里等33位代表提出议案(第543号)，认为现行环境保护法规定的管理模式陈旧，缺乏强有力的行政措施，影响环境管理和执法的效能，建议抓紧修改环境保护法。环境与资源保护委员会认为，现行环境保护法公布于1989年，14年来，我国经济、社会、科学、技术全面进步。一方面，法中的许多规定确实已经无法适应当前环境保护工作的实际需要，特别是代表们提出的环境管理执法手段和力度问题，已经成为目前加强环境保护工作的严重障碍；而另一方面，法中的不少规定已经被各类单行污染控制法和资源法的内容所覆盖，法的实际作用需要重新评估。因此，对现行环境保护法的地位、作用、是否需要修改以及如何修改等问题有关方面一直存在很大争论，需要深入研究和论证。我委建议国务院及有关部门就环境保护法修改的必要性、可行性进行研究、论证，并将论证结果报告全国人大常委会。
15、谢联辉等33位代表提出议案(第952号)，认为当前亟需对我国民族基因资源和各种重要动植物、微生物基因资源加以保护和发掘，建议尽快制定基因资源保护法。环境与资源保护委员会认为，当今基因技术的发展已经使基因成为最重要的自然资源之一，其重要性已经逐渐为人们所认识，发达国家目前正通过知识产权保护体系试图更多地占有基因资源。我国地域辽阔、人口众多，拥有天然的基因资源宝库，必须妥善做好保护工作。为了解决基因研究、开发、利用和保护所面临的问题，国务院及其有关部门已经先后制定了基因工程安全管理办法、人类遗传资源管理暂行办法和农业转基因生物安全管理条例等法规、规章，对基因资源的保护、基因工程安全管理等问题作了规范。考虑到基因技术发展迅速，新的问题不断涌现，对管理和保护的要求也将不断提高，环境与资源保护委员会建议国务院在总结基因资源管理实践经验的基础上，对于一些有必要通过制定法律解决的问题，及时起草有关法律草案，提请全国人大常委会审议。
上述议案涉及到的可再生能源开发利用促进法列入2003年全国人大常委会立法计划；固体废物污染环境防治法(修改)、土地管理法(修改)、野生动物保护法(修改)、自然保护区法、海岛法已经列入十届全国人大常委会的立法规划；其他议案需要进一步研究论证，可暂不列入全国人民代表大会或者全国人大常务委员会会议议程。
以上报告，请审议。
全国人大环境与资源保护委员会
2003年12月1日
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