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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国矿产资源法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2002-10-26 19:33:20
——2002年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
全国人大常委会副委员长 邹家华
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会执法检查计划的安排，2002年5月至7月，全国人大常委会组织了4个执法检查组，赴江西、云南、辽宁、内蒙古4省（区），对《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）的执行情况进行了检查。同时，黑龙江、河北、浙江、湖南、四川、陕西、新疆7省（区）人大常委会按照全国人大常委会的要求，对本省（区）贯彻实施矿产资源法的情况进行了检查，并报送了检查报告。这次执法检查的重点是矿产资源保护和合理利用的情况、资源补偿费和资源税征收制度执行的情况、探矿权和采矿权制度执行的情况、矿产资源法制建设和依法行政的情况。期间，检查组听取了国土资源部、国家计委、国家经贸委、财政部、国家安全生产监督管理局以及4省（区）人大、政府有关矿产资源法贯彻实施情况的汇报，实地查看了矿山企业的资源开发、资源保护和资源利用情况，多次召开了由有关管理部门负责人、专家、企业负责人和基层代表参加的座谈会，检查组在江西期间还设立了24小时举报电话和举报信箱，广泛听取了各方面的意见和建议。现将这次执法检查情况报告如下。
一、贯彻矿产资源法所取得的成效和经验
总体来看，江西、云南、辽宁和内蒙古4省（区）对矿产资源法的贯彻实施，态度积极认真，领导高度重视，工作扎实得力，措施行之有效，并能结合各地的实际情况有的放矢地开展工作，取得了较好的成绩，创造了一些好的经验。总的印象是，矿业秩序治理整顿工作取得阶段性成果，矿产资源保护和合理利用水平有所提高，探矿权采矿权市场建设和矿山环境保护取得初步成效。
（一）与矿产资源法配套的地方性法规规章体系逐步完善
为深入贯彻实施1996年修改后的矿产资源法，4省（区）人大、政府高度重视与矿产资源法的配套法规规章建设，形成了较为完备的地方性法规规章体系。江西省制定了《江西省矿产资源开采管理条例》、《江西省集体矿山企业和个体采矿矿产资源监督管理办法》等，云南省制定了《云南省矿产资源管理条例》等，辽宁省制定了《辽宁省矿产资源管理条例》、《辽宁省集体和个体采矿条例》、《辽宁省矿山环境保护条例》等，内蒙古制定了《内蒙古自治区矿产资源管理条例》等。同时，4省（区）还针对本省（区）的实际情况，积极推进自主性和创新性立法，江西省制定了《江西省地质勘查管理办法》，云南省制定了《云南省外商投资勘查开采矿产资源条例》，辽宁省制定了《辽宁省古生物化石资源保护管理条例》，内蒙古自治区制定了《内蒙古自治区地热资源管理条例》等。
4省（区）各级人大、政府及相关部门把以矿产资源法为重点的矿产资源法律法规的宣传教育作为一项重要的工作，采取多种形式持续开展对公民和矿山企业的法制宣传教育，加强对各级管理人员进行教育和培训。同时，坚持把推进依法行政作为中心任务，在开展依法行政试点的基础上，在探矿权采矿权审批中形成了窗口办文、内部会审、政务公开、信息可查询等一系列的工作程序。
（二）规范矿产资源管理秩序工作不断取得新进展
近年来，4省（区）认真按照矿产资源法的规定，针对各类违法现象持续开展了治理整顿工作。2001年，为贯彻党中央、国务院关于整顿和规范市场经济秩序，集中进行矿产资源管理秩序治理整顿的重要部署，针对近几年反复出现的一些违法现象，又一次集中开展了矿产资源管理秩序的治理整顿工作。通过多年持续的治理整顿，矿产资源勘查开采活动和监督管理工作进一步被纳入了法制轨道，无证勘查开采行为得到了有效遏制，大规模乱采滥挖现象得到了有效治理，探矿权采矿权人的合法权益得到了相应保护，矿山企业数量减少，企业布局逐步趋于合理。江西省在治理整顿中，明确将本省优势矿产钨矿、稀土矿作为治理整顿的重点，对钨矿开采实行总量控制，对稀土矿实行了“统一开采、统一加工、统一经营、统一管理”的四统一生产经营方式。据统计，从1986年至2002年4月底，江西省共取缔了各类无证采矿1.2万多个，其中，钨、稀土无证采矿6000多个。云南省通过治理整顿，全省矿山总数由1995年末的1.2万多个，减少到2001年底的6000多个，数量减少了一半，产量产值却增加了一倍，通过加强管理，既有效地保护了矿产资源，又促进了矿业经济的健康发展。辽宁省在治理整顿中，对探矿权采矿权进行了全面清理，取缔了不规范、不安全小矿山。内蒙古自治区经过治理整顿，全区矿山数量由1995年的7900多个减少到2001年的4500多个，矿业产值却增长了117.1%。
（三）矿产资源保护和矿山环境保护工作不断得到加强
4省（区）经过努力，在加强矿产资源保护方面，出现了可喜的变化，具体表现在：一是转变政府职能，基本实现了对矿产资源的集中统一管理。4省（区）在机构改革中，加强了政府职能部门集中统一管理矿产资源的职能配置，明确了其对矿产资源实施调查、规划、管理、保护与合理利用的职责，矿产资源合理开发利用和保护的监督管理得到了加强。二是编制矿产资源规划，加强对矿产资源保护的宏观调控。4省（区）的矿产资源规划已经国土资源部批准实施，市、县级矿产资源规划的编制工作也已相继起步。三是依靠科技进步，不断提高矿产资源合理开发利用水平。4省（区）政府重视对矿产资源的保护和合理利用工作。云南锡业集团投资1.7亿元，对锡冶炼系统进行全面技术改造，冶炼综合回收率由92.2%提高到95.5%，同时还回收了部分钨、铋、铟、砷等多种矿产。辽河油田运用新技术，将原来无法开采的稠油、超稠油变成了可以开采并且具有一定经济社会效益的地质储量。鞍钢通过技术改造，改进选矿工艺，将大量难选的赤铁矿石变成了可利用资源。四是加强矿产资源管理的各项基础工作和制度建设，加大矿产资源保护力度。4省（区）普遍开展了矿产资源可供性论证和开发利用战略研究，健全完善了矿产资源开发利用统计年报、矿山企业“三率”（开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率）考核指标体系、矿山企业年度检查报告、矿产督察员等制度，使矿产资源开发利用和保护工作制度化、规范化。五是矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款的收缴数额逐年增长。据统计，矿产资源补偿费的年征收入库金额已由1995年的10亿元增长到2001年的17.5亿元。探矿权采矿权使用费自1998年开征以来，已累计征收4.71亿元。
4省（区）在矿山环境保护工作方面取得了一定的成绩。江西龙南稀土矿在县政府的领导下，积极进行技术改造，推广应用原地浸矿工艺，提高了资源利用率，改变了原来“搬山运动”式的稀土开采形式，保护了植被，有效地防止了采矿活动对环境的危害。辽河油田的大量油井分布在稻田中，但由于重视环境保护工作，采取了有效措施，在采油过程中，稻田无油花，水稻、河蟹生长良好。内蒙古自治区神东煤炭公司坚持开发与保护并重、建设与治理同步，先后投入3.3亿元资金进行矿区保护和环境治理工作，共完成生态治理面积128平方公里，矿区植被覆盖率达到48.3%。
（四）培育探矿权采矿权的市场工作稳步开展
1996年修改的矿产资源法制定了探矿权采矿权有偿取得和依法转让的新制度，4省（区）创造性地实践了这一制度，积极探索探矿权采矿权招标拍卖的出让形式，取得了一些新的经验。江西省在南昌市筹建了全国首家探矿权采矿权交易服务中心，改变了单纯依靠行政审批取得探矿权采矿权的方式，引入了市场机制。凡符合条件的，一律采取招标、拍卖的方式有偿出让探矿权采矿权。江西省南康市对全市部分河道砂石采矿权实行公开拍卖，取得了比较好的效果。辽宁省本溪市率先以拍卖方式启动了辽宁省采矿权一级市场，使辽宁省成为目前全国采用招标拍卖方式出让采矿权的14个省（区、市）之一。这些都是在市场经济条件下优化配置资源的制度创新。
此外，自查的7个省（区）在贯彻矿产资源法方面也创造了一些有益的经验。如浙江省为加强矿山生态环境的恢复和治理，从今年起实施矿山自然生态环境治理备用金制度；四川省一些地区为规范矿产资源管理秩序，制定了矿产品运销准运证制度；湖南省按照“先易后难、先小后大”的原则，积极推行矿业权有偿出让和招标拍卖的试点工作；黑龙江省哈尔滨市采取“占用一块，退出一块，复垦一块，利用一块”的方式，积极开展矿山复垦和生态环境保护计划；河北省建立矿产资源保护金制度，为矿山企业的技术改造提供必要的资金支持，等等。
总结矿产资源法实施中所取得的成绩，可以得出以下几方面的主要经验：大力宣传矿产资源法，提高矿产资源国家所有的观念，是贯彻实施矿产资源法的思想基础；加强矿产资源法配套法规建设，是贯彻实施矿产资源法的重要基础；持续开展矿产资源管理秩序治理整顿，是贯彻实施矿产资源法的有力保障；加强矿产资源保护和矿山环境保护，提高可持续发展保障能力，是贯彻实施矿产资源法的核心内容；坚持改革创新，积极培育和规范探矿权采矿权市场，是贯彻实施矿产资源法的重要环节。
二、存在的主要问题
矿产资源既是国家经济社会发展的重要物质基础，也是地方经济发展的重要物质保障，勘查开发矿产资源是国家重要的基础产业，涉及到方方面面的利益。虽然近年来，各级政府在贯彻实施矿产资源法方面做了大量的工作，也取得了较大成效，但由于受多方面因素的影响，还存在不少问题。
（一）矿业秩序混乱的现象在一些地方仍然存在
近年来，通过各级政府的治理整顿，全国的矿业秩序有所好转，但在一些地方大矿小开、采富弃贫、采厚弃薄的现象依然存在；有利就抢，无利就甩，乱采滥挖，竞相抢矿的行为屡禁不止；有的国有矿山自己不开，却把矿山发包或转包给私人，同时，私人、个体无证采矿，非法承包、出租、转让采矿权的现象还没有杜绝；矿山安全隐患较大，人员伤亡事故时有发生；有的地方从局部利益出发，越权发证，对混乱的矿业秩序束之高阁，不闻不问，甚至还包庇、纵容和保护不法行为；有的私营矿主，为了获取最大利润，采取极其原始的不安全的方法开采，置工人的死活于不顾，甚至与工人签订所谓的生死合同。一些地方矿业秩序虽几经整顿，一度曾控制了乱采滥挖现象，但稍有松懈，又有死灰复燃的现象。
形成矿业秩序混乱的原因主要是：一是在过去“大矿大开，小矿放开，有水快流”思想的影响下，在全国范围内曾一度出现无序开矿、遍地开花的现象。虽然经过多次治理整顿，但要真正从思想上消除影响，并在实践中彻底根治这一问题还需要一个相当长的过程。二是有些地方政府对矿产资源国家所有原则的认识还不明确，往往认为国家所有即各级地方政府所有，矿产资源赋存在那里就归那里所有，由此造成侵犯国家所有权的现象经常发生。还有一些地方在经济利益的驱动下，盲目审批，无偿获证，实行地方保护主义，使那些不具备生产条件的企业也能够持证采矿，从而导致乱采滥挖，采富弃贫，采易弃难，毫无科学合理开采而言，既浪费和破坏了矿产资源，又造成了污染，损害了生态环境。三是矿业产业集中度低，科技含量不高，经营规模分散，行业自律缺乏基础。四是探矿权采矿权的财产权属性不明确，矿山企业廉价非法承包、出租探矿权采矿权，导致国有资产流失。五是矿山企业安全生产设施投入不足，有关部门监督管理不力。
（二）后备矿产资源紧张，一些重要矿种接替形势严峻
近年来，大部分矿产保有储量逐年递减，矿产资源供需形势十分严峻。特别是大宗支柱性矿产保有储量低、资源短缺，已日益成为影响我国经济安全的重大问题。
这次执法检查中发现，4省（区）也普遍存在矿产资源保有储量不足、后备资源难以接替的问题。
形成这种局面的主要原因：一是地质勘查投入不足。近年来，地勘费财政拨款占国家财政支出的比例逐年下降，导致地勘工作量减少，新增储量增长缓慢。二是矿产勘查具有很大的风险性，需要政策支持，当务之急是要制定一系列财政金融政策，鼓励和扶持企业、外商等投资矿产勘探，以开辟多元化的勘探投资渠道。三是矿产资源勘探的资本市场没有建立。
（三）矿山环境历史欠帐严重，矿山环境保护和生态恢复建设任务艰巨
由于历史的原因，长期以来我国矿产资源开采过程中的环境污染和生态破坏问题未能得到足够的重视和有效的防治。据统计，全国开采矿产资源破坏土地面积达40000平方公里，全国因采矿引起的土地塌陷面积1150平方公里，全国采矿塌陷灾害严重的城市25个。4省（区）也同样存在这样的问题。一些地方因采矿导致植被遭到破坏。有的城市人口密集区因采矿引发地面塌陷面积都在十几到几十平方公里程度不等。有的地方也存在因采矿引发滑坡、泥石流、矿区山体崩塌、采空区塌陷、尾矿污染水源等问题。矿山环境问题已成为制约矿业可持续发展的重要因素。
我国矿山环境问题的形成，大多属于历史欠帐。长期以来，对矿山环境保护和矿山生态恢复建设的意识比较淡薄，致使我国矿山环境问题日趋严重。另一方面，矿产资源法虽然有关于矿山环境保护的规定，但缺少具有可操作性的管理内容，新开办的矿山和正在生产的矿山，更需要具体的行之有效的措施，保护矿山环境和对矿山生态进行恢复建设。
（四）矿产资源管理体制需要进一步理顺，基层管理机构和队伍建设需要进一步加强
根据矿产资源法和相关法规的规定，由国务院国土资源行政主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。但在这次执法检查中，发现还存在一些属于矿产资源管理体制不顺的问题，如采取什么样的管理体制能体现矿产资源国家所有；如何进一步明确国家和地方在管理矿产资源工作中的职责分工，或者授权管理；在社会主义市场经济条件下，各种所有制企业参与矿产资源的勘探和开采，应该制定什么样的管理规范，既能推动矿业发展，又使矿产资源不致破坏和浪费，国有资产不致流失；又如针对矿业发展规律，从发现、勘探、开采直至枯竭，应当如何建立可持续发展的战略部署和经济管理制度等等。这些问题在其它一些地方也不同程度地存在，有的是如何严格执法、正确执法、依法行政的问题，有的是要建立新的法律法规的问题。
在国家统一领导下，加强基层管理机构和队伍素质建设是提高矿产资源管理水平的根本所在。目前，4省（区）的市、县级机构改革有的刚刚到位，有的还在进行中。总的来看，4省（区）都不同程度地存在矿政管理力量不足，队伍素质不高的问题。有的地方国土资源管理部门行政编制不足，甚至连工作经费都得不到保障。上述情况直接影响到基层矿产资源管理和依法行政以及严格执法。因此，加强基层管理机构和队伍的建设，理顺管理体制和经费渠道，已是当前一项十分紧迫的任务。同时，还要进一步发挥行业协会的自律组织的作用，协助政府从矿产资源的勘探、开采、加工、流通等整个过程的管理。
（五）矿山企业的工艺技术水平亟待进一步提高
这次在4省（区）考察的一些具体矿山企业遇到的一个共性问题，除了资源接近枯竭的矿山外，还在开发中的矿山企业多数都存在工艺设备技术、环境保护设施等都比较落后，生产和生活条件都比较简陋的问题。特别是煤炭行业，多数企业采掘机械化水平低，设备陈旧落后尤为明显，全国煤矿采矿机械化程度不到50％，其中国有大煤矿为80％，但大多数设备已超过经济使用年限，设备老化，故障率高。而乡镇和个体小煤矿情况更为严重，大部分仍然采用落后的手工和半机械化工艺，其结果导致资源浪费严重，事故频繁发生。究其原因，就是这些矿山企业缺乏根据自身特点，建立起自我更新、自我改造、自我发展的良性循环的经济体制。
（六）矿产品出口市场亟待进一步整顿
目前，在矿产品进出口体制和价格上缺乏统一协调，以致同一矿种的企业，在国际市场上自相残杀，低价竞销，互相压价，不仅使企业本身和国家利益受损，而且也引起国际同行的不满。这种矿产品出口无序竞争、大打价格战的做法，急需加以整顿和规范。
（七）矿业权市场有待进一步完善
目前，发展矿业权市场的工作已经起步。有的省（区）对建立矿产资源探矿权、采矿权一级市场进行了有益的尝试，开始积累了一些经验。在社会主义市场经济条件下，如何体现我国宪法所规定的矿产资源国家所有的原则，市场行为有待进一步通过深化矿产资源使用制度的改革进行规范和完善。既要防止通过行政审批无偿划拨矿业权，以及因无偿获得矿业权在流转中发生国有矿产资源资产的流失，又要使矿业权合理地流转。这些问题值得进一步探索。
三、几点建议
通过这次执法检查，检查组认为贯彻实施矿产资源法，加强矿产资源管理，是一项十分重要的工作，同时也是一项复杂而艰巨的任务。根据这次执法检查所了解的情况，提出以下几点建议。
（一）进一步提高对贯彻实施矿产资源法重要意义的认识
为了更好地贯彻实施矿产资源法，各级政府和部门必须进一步提高认识，并加强这方面的宣传教育。
一是充分认识矿产资源在保障我国经济社会可持续发展中的重要地位。矿产资源是经济社会发展的物质基础，我国93％的一次性能源，80％以上的工业原料，70％以上的农业生产资料都来自矿产资源。因此，科学合理地开发利用矿产资源，直接关系到我国整个工业化、现代化的基础，更关系到国家的经济安全。实质上说，没有矿产资源持续稳定的供应，就难以有现代经济和社会的发展。即使在当今知识经济、信息经济的时代，也需要矿产资源作为基础来支撑。我们必须从强国富民安天下和可持续发展的战略高度来认识矿产资源在国民经济中的基础地位，实事求是地总结我国地质工作的经验和教训，客观评估我国矿产资源的供需现状，科学预测未来全球矿产资源的供需态势，制定我国矿产资源的发展战略，深入贯彻实施矿产资源法，切实加强矿产资源管理工作。
二是牢固树立矿产资源国家所有的观念。宪法和矿产资源法明确了“矿产资源国家所有”的原则。矿产资源国家所有，就是全民所有，由国务院代表国家行使矿产资源的所有权，任何一级地方政府都不能独立地代表国家。矿产资源不是属某个省、市、县、乡政府所有，不是在那里发现就属那里所有，更不是谁发现就属谁所有。因此，从全局上说，国家对所有的矿产资源有支配权、决策权、管理权、收益权和监督权等，并要采取一切必要的措施，包括经济的、政策的、技术的、法律的、组织的管理措施，以保证矿产资源科学合理地开发和可持续发展。在社会主义市场经济条件下，国家对矿产资源所有权是通过统一规划、统一政策、统一法律、统一程序，以及兼顾到地方等各方面的利益，按照集中与分散相结合的原则，分别不同矿种的重要程度实行分级授权管理来体现。同时，为适应市场经济的需要，通过对新矿产资源的评估，经国家批准，建立起矿产资源勘探、开采的市场，采用公开拍卖等形式来规范矿产资源的有偿使用，在国家的指导下，建立起矿产资源的二级市场，实行企业间矿业权依法转让，即实行探矿权采矿权有偿出让并进行权属登记，对矿产资源勘查、开采活动实施监督管理。要坚决摒弃地方保护主义的观念和做法，严厉打击无证开采、乱采滥挖等违法行为，确保矿产资源国家所有者权益的实现，保障国家和人民的利益。
三是正确认识矿产资源勘查开发的自身特点，实行勘探先行，探采并重，远近兼顾的方针，克服重采轻探的做法。在矿产资源的勘查开发活动中，不但要符合一般的市场规律，也要遵循其独特的自身规律。要正确处理好资源开采和资源枯竭的关系，处理好开采资源和保护环境和防治污染的关系等。建议政府加强地质勘探工作，加大投入，确保资源安全，同时，认真研究并探索建立符合社会主义市场经济要求并适应矿产资源勘查开发特点的一系列管理及财政税收政策。
四是要建立矿产资源战略储备制度，特别是石油资源的战略储备。目前，我国石油消费量的三分之一依赖进口，石油可储量也出现了入不敷出的状况。因此，要加大勘探投入，扩大国内石油资源的储量；加速扩大国际合作的范围，参与国际石油资源的分配；建立必要的战略储备制度，寻找有较大潜在资源量的地区，做好开发准备，但不投入生产；或者由国家收购在国内已经发现产能较高但尚未开发，且位置有利的油田，建立战略储备区。此外，还要加快替代能源的开发，如太阳能、生物能源、风能等。
（二）标本兼治，确保矿产资源管理秩序的长治久安，不断提高矿产资源保护和合理利用水平
破坏矿产资源管理秩序的问题之所以长期得不到根本性的解决，既有探矿权采矿权人违法的问题，也有体制、机制上的问题。只有标本兼治，矿产资源管理秩序才能长治久安。
一是要依法持续地开展矿产资源管理秩序治理整顿。要坚决打击和严厉查处矿产资源勘查开发中的各种违法行为，进一步加强矿产资源经常性监督管理的力度。矿产资源管理秩序的治理整顿，有必要持续不断地进行，每次都要有目标。各级政府要切实负起责任，维护本行政区域内正常的矿产资源勘查开采秩序，这是矿产资源法赋予各级政府的重要职责，必须认真履行。各级国土资源部门要切实加强队伍建设，建立一支作风硬、业务精、廉洁奉公的执法队伍，秉公执法，依法行政，维护正常的矿业勘探和开发秩序，以促进矿产资源的可持续发展。
二是进一步深化改革，采取有效的措施逐步解决矿山数量过多、探采技术落后、布局不合理的问题。国土资源管理部门要加强对矿产资源实施规划管理，通过科学的规划编制和严格的规划实施，有效调控矿业产业结构、矿产资源开发总量和矿山布局，解决大矿小开问题。严格采矿权审批管理，逐步加强对矿山企业资质管理，提高企业进入矿业的门槛。综合经济管理部门要按照市场经济规律，加大对矿山企业的改革力度，在坚决取缔无证开采、乱采滥挖以及不顾工人死活不安全不科学的矿山同时，通过对小矿山的联合、重组、改造等方式，引导小矿山走规模化生产经营的路子，鼓励矿山企业组建集团企业，提高我国矿产开发的规模化程度。同时，要积极研制和推广安全高效、技术先进的勘探、开采的工艺和设备，确保生产安全，保证矿产资源合理开发利用。
三是要协调好矿产资源开发活动中各方的利益关系。要正确处理好发展矿业促进地方经济发展与维护矿产资源国家所有权益的关系，处理好发展地区经济改变贫困状况与严格依法管理矿产资源的关系。国务院各有关部门要积极探索建立兼顾矿产资源开发活动中各方利益关系的利益分配机制，在国家统一规划，确保国家利益的前提下，兼顾地方利益和群众利益，以充分调动起地方各级政府和矿业权人保护和合理利用矿产资源的积极性。既要发挥市场经济的基础配置作用，又要加大国家政府的宏观调控力度，控制优势矿产的开采总量，外贸和海关等有关部门要积极配合，采取有效措施，制止低价竞销。同时注意发挥行业协会作用，切实加强行业自律。
四是逐步实行对矿产资源分类管理。对国民经济建设不同的重要性出发，针对不同矿产资源的特点，实行动态的不同的管理方式、管理内容、管理程序，以切实加强对各类矿产资源的有效管理。
五是大力推进矿山企业的科技进步，不断提高矿产资源合理开发利用水平。我国矿山企业开发利用矿产资源的整体水平与国际水平相比，仍存在较大的差距。破坏浪费矿产资源现象不仅小矿存在，一些大中型矿山也存在，原因之一是矿山企业的技术进步缓慢。国务院综合经济部门要制定相关政策，鼓励和支持与开矿相关的高新技术和新材料研究；矿山企业要建立提取折旧基金制度，鼓励矿山企业加快技术进步的步伐，把技术进步的重点放在提高资源利用水平、提高产品质量和保证安全生产等方面。
六是巩固矿产资源的集中统一管理。1998年国务院机构改革组建国土资源部，赋予其调查、规划、管理、保护和合理利用矿产资源的职责，初步实现了矿产资源从地上到地下，从陆地到海洋的相对集中统一管理。这是我国矿产资源管理中的历史性进步，完全符合江泽民总书记提出的“建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的资源管理新体制”的要求。几年来的实践充分证明，矿产资源实行相对集中统一管理以后，我国的矿产资源得到了较好的规划、管理、保护和合理利用，促进了我国矿业经济的健康发展。
（三）建立健全适应社会主义市场经济要求的矿产资源勘查开发新机制
近年来，围绕贯彻实施修改后的矿产资源法，为适应发展社会主义市场经济的要求，国务院国土资源管理部门和地方各级人民政府在建立矿产资源勘查开发新机制方面作了一些有益的探索。按照公益性地质调查和商业性地质工作分开的总原则，改革了原有的地质勘查体制；为充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极地探索培育探矿权采矿权市场。为健全完善矿产资源勘查开发的新型运行机制，需要进一步加强以下几方面工作。
一是尽快健全和完善适应社会主义市场经济要求的地质勘查运行机制。要坚持公益性地质调查和商业性地质工作分开的原则，完善矿产资源勘查的新机制。目前我国面临着严峻的矿产资源接替形势，必须加强矿产资源勘查，加强地质勘查必须按照新形势要求建立一套适应市场经济要求的新型运行机制。加强公益性地质调查，中央财政预算要加大对基础性、公益性地质调查和战略性矿产调查评价的投入力度，提高全国及区域矿产资源评价程度，积极提供基础性、公益性地质调查成果信息的社会化服务，为商业性矿产勘查减少自然风险，引导商业性矿产勘查发展。战略性矿产勘查要查明战略矿产资源的远景，开展难以由商业性投资的重大战略性矿产资源的前期勘查。同时要注重对仍有资源前景的老矿山、资源枯竭矿山深部和外围的找矿理论和勘探技术方法的研究，增加资源储量。商业性矿产资源勘查，要尽快实现由原来的国家统包矿产资源勘查到建立商业性矿产勘查机制的转换。鼓励商业性矿产勘查的风险投资，切实保护探矿权的合法权益；要深化矿产资源勘查开发投融资体制改革，实行积极支持商业性矿产勘查开发的财政金融政策，扩展融资渠道和融资方式，实现矿产资源勘查开发投资的多元化。
二是加大培育和规范探矿权采矿权市场的力度，建立政府管理与市场运作相结合的矿产资源优化配置的新机制。矿产资源属国家所有，开采应该是有偿的，要改变企业依赖行政审批、划拨等办法，无偿获得开采权的做法，这是造成无序开采、乱采滥挖、互相抢矿的原因之一，因此，企业应该有偿开采国家所有的矿产资源，纳入企业投资和成本核算范畴。要通过对矿产资源的评估，建立健全公平、公正、公开、规范的探矿权采矿权市场，采取公开招标拍卖的方式，对于不同的投资者给予同等待遇获得探矿权和开采权，这一方面体现矿产资源国家所有，另一方面也要维护探矿权采矿权人的合法权益。要加快探矿权采矿权一级市场的建设，一级市场由政府垄断。要进一步规范探矿权采矿权二级市场，二级市场政府要加强管理，调控好探矿权采矿权的转让，做好探矿权采矿权交易的指导和服务工作，保障探矿权采矿权依法有序流转。国家通过出让矿业权的收入可以在兼顾国家和地方的利益的原则下，支持地方的经济发展。要进一步总结和完善各地已经创造的行之有效的经验。
（四）实施国内外“两种资源，两个市场”的战略
从我国长远经济和社会对矿产资源的需求来看，除了要加强对国内整个矿业的开发和改革工作以外，还应积极稳妥地开拓境外的矿业工作，采取有力措施，加强合作，利用境外的资源。同时，发挥优势矿产资源的作用，控制优势矿产资源的开采总量，按照社会主义市场经济的要求，逐步发挥行业商会、行业协会等行业自律组织的作用，有效地调控我国优势矿产资源矿产品的出口价格，真正把资源优势最大限度地转化为经济优势。通过优势矿产资源在国际市场上换取我国劣势矿产资源，实现资源互补，不断提高矿产资源保证程度。
（五）进一步加强矿山环境保护和生态恢复建设
新中国成立后对矿产资源的大规模开发，使我国矿山环境欠帐非常严重。在这次执法检查中我们发现，4省（区）在矿山环境保护方面都做了较大的努力，进行了一些有益的探索。但矿山环境保护和矿山生态恢复工作的任务仍然十分繁重，这项工作必须引起社会各界的高度重视。
矿产资源的开发利用，不能以牺牲环境为代价，避免重复过去先破坏后恢复的老路，矿山环境要坚持“谁破坏、谁治理”，“谁治理、谁受益”的原则。对于矿山环境保护和矿山生态恢复建设，需要针对不同的情况，建立相应的保障制度。对于历史上荒弃的矿山和已闭坑或资源枯竭的矿山，应当将矿山生态环境的恢复纳入国家环境保护和生态环境建设规划，拿出专项资金治理。对新开办的矿山和现在正在生产的矿山，要探索建立矿山环境恢复保证金制度，专项用于矿山环境的恢复治理。对新办矿山采矿权审批时，严格实行矿山环境影响评估制度，确保不出现新的矿山环境问题。
（六）高度重视老矿城、老矿山问题的妥善解决
我国是矿产资源大国，在多年计划经济体制下，老矿山矿产资源的开发利用，为国家的经济建设作出了历史性的重大贡献。据统计，我国目前已有390座因矿产资源开发而形成的城镇，包括大庆、东营、盘锦、大同、抚顺、鞍山、铜陵、攀枝花等重要工业基地，都是因为开发矿产资源才兴建的城市。但是一些老矿山面临着资源枯竭的问题，导致矿山生产能力下降，企业效益不佳，矿山职工大批下岗；老矿城随着矿产资源的枯竭，面临着矿竭城衰的严峻形势。随着资源的枯竭，出现老矿山闭坑、老矿城经济转型等问题，是矿业经济发展的客观现象，有其自身的规律性。因此，必须在认识其规律的基础上，重视并切实解决好这个问题。国务院综合经济部门，地方各级人大、政府对这个问题要高度重视、关心这些老矿山、老矿城的转型和发展，并从政策上给予必要的扶持，要关心下岗矿工的生活和再就业；对于仍有资源前景的老矿山，要加大对勘探工作的投入，通过对老矿山深部和外围的勘探，增加储量，延长矿山的服务期；适应矿产资源勘查开发高风险性等特点，在财税政策上实行鼓励矿山企业建立自身投资开展资源勘探的机制，扶持其健康发展；为适应矿产资源开发资源枯竭性的特点，从建立矿山开始，就要注重矿山未来的转型问题，建立必要的资金筹集机制，及早规划，未雨绸缪，发展多元产业，避免走矿建城兴、矿竭城衰的老路。
（七）进一步加快矿产资源法的修订
矿产资源法的颁布实施，有效维护了矿产资源的国家所有权益，促进了我国矿业经济的发展，发挥了其应有的重要作用。但是，随着时代的发展，我国的经济社会发展面临着新的形势，各地通过实践，创造了许多成熟的经验，也提出了不少问题和建议，为适应发展社会主义市场经济的要求和加入世贸组织的需要，有必要对矿产资源的相关法律制度进一步完善。为此，建议全国人大常委会尽快对矿产资源法进行修订和完善。
以上报告，请予审议。
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