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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品卫生法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2002-8-27 18:31:30
——2002年8月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
全国人大常委会副委员长 彭珮云
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据2002年全国人大常委会执法检查计划，全国人大常委会组成了执法检查组，于今年4月至6月间对《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称食品卫生法)的实施情况进行了检查。检查组成员由全国人大常委会、教科文卫委员会、财经委员会和农业与农村委员会13名委员组成，还特邀了三位全国人大代表和两位省(市)人大常委会负责同志参加部分执法检查工作。李鹏委员长出席了执法检查组第一次全体会议并作了重要指示。检查组在京听取了国务院卫生、农业、质检、工商等部门的汇报，考察了中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、中国农业科学院、中国进出口商品检验技术研究所及北京市食品批发集贸市场，然后分四个组赴上海、江苏、广东、河南、河北五省(市)进行了检查。7月，检查组在京召开了座谈会，听取有关部门和专家对检查中反映出来的主要问题的意见。同时，委托北京、山东、安徽、广西、辽宁、陕西、甘肃、四川、海南等省(区、市)人大常委会对本地食品卫生法实施情况进行了检查。
通过检查，我们认为食品卫生法实施以来，经过各级人大和政府的不懈努力，这部法律的贯彻实施取得了明显成效。食品卫生抽检合格率逐步提高，食物中毒发生次数和人数呈下降趋势，危害我国人民生命安全的霍乱、伤寒、痢疾等食源性传染病已得到有效控制，食品卫生的总体状况在向好的方向发展。但是，由于受主客观多种因素的影响，食品卫生监管工作还存在不少亟待解决的问题。从整体上看，我国食品行业现代化程度不高，食用农产品的生产以分散的农户为主，在广大农村地区和城乡结合部，小型集贸市场、个体摊贩仍是食品流通的主要方式，卫生条件和管理水平低，食品卫生保障能力差。对此，我们一定要保持清醒的头脑。下面，我代表检查组将检查情况报告如下：
一、食品卫生法实施取得的成效
1、食品卫生法制建设取得了较大进展，初步建立了有中国特色的食品安全卫生法律制度。目前，我国已有涉及食品安全卫生的法律近二十部，行政法规十余部，部门规章上百件，食品卫生标准近500个。各省(区、市)人大和政府结合本地实际情况，制定了200多部地方性法规和规范性文件，使食品卫生法律具有较好的针对性和操作性。各地普遍开展了食品卫生法的宣传活动，并对法律实施情况进行了经常性的监督。
2、各级政府及其有关部门认真履行职责，采取一系列措施贯彻落实食品卫生法。〖HT〗国务院多次研究和部署解决有关食品卫生的重大问题，在全国开展了“菜篮子工程”及整顿和规范市场经济秩序的活动。卫生部门建立了从国家到县(区)四级食品卫生监督和技术保障体系，有了一支约10万人的卫生行政执法队伍和20万人的技术支撑队伍。在食品卫生宣传教育、食品生产经营的准入管理、经常性卫生监督、食品安全的危险性监测、食品卫生科技研究、建设国家食品卫生标准体系等方面做了大量工作。近年来，按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，卫生部门决定对卫生监督体制进行改革。目前，省级已基本完成了体制改革的任务，地、县级正在稳步推进。农业部门在食用农产品安全管理与监控，质检部门在进出口食品卫生管理与食品质量安全监督，工商部门在把好食品市场准入关、开展市场监管等方面都做了许多工作。国家科技部为全面提升我国食品安全的技术保障能力，已将食品安全问题列入“十五”期间国家重大科技专项，投入数亿元，力争取得重大突破。
许多地方政府将食品卫生法的实施作为“民心工程”、依法治省、治市、维护改革开放形象的重要工作，切实加强了领导，协调各有关部门，着力解决人民群众普遍关心的热点问题。不少地方创造了许多很好的经验，取得了明显的成效。
北京、上海、广东等省(市)重视食品卫生工作，对重大事故应急反映迅速，措施得力。近年来，各种大型会议和活动频繁，未发生重大食物中毒事件。
3、近两年来，各级政府持续开展了食品打假专项斗争，加大了对食品安全卫生的监管力度，取得了阶段性成果。国务院部署的整顿和规范市场经济秩序工作，一直把食品打假作为重点之一。由卫生部牵头成立了“食品打假专项斗争协调小组”，与质检、工商、农业等部门协同配合，在全国开展了食品打假专项斗争，将重点放在与广大人民群众日常生活关系最密切的粮、油、肉、菜、奶、水产品、豆制品、调味品等主要食品上，认真进行了治理整顿，严肃查处了一批大案要案。如河南省采取了十项专项治理活动，针对性强，覆盖面大，有力地打击了各种违法行为，使食品卫生状况得以好转。农业部门加大了对农业投入品生产、经营和使用的监管力度；针对人民群众普遍关心的“瘦肉精”问题进行了专项治理，使饲料环节的“瘦肉精”检出率大幅度下降。
4、许多地区对食品卫生从农田到餐桌全过程的管理进行了积极的探索。过去，食用农产品的种植与畜产品、水产品的养殖，未纳入食品卫生法的调整范围，但作为食品的原料，其安全卫生状况对人类健康有直接或潜在的影响。因此，抓住源头，搞好食品生产、加工、运输、贮存、销售、消费的全过程管理，才能保证食品的安全卫生。国务院有关部门和许多地方政府对此进行了有益的探索。
近年来，农业部在全国启动了“无公害食品行动计划”，采取了一系列措施，逐步加强对农产品安全卫生的管理。如确定了100个无公害农产品示范基地和6个全国无公害农产品标准化生产综合示范区；开展了高残毒农药、兽药的禁用比对实验，公布了一批禁止使用和淘汰的高残毒农药、兽药目录；安排专项资金为175个农产品批发市场配备了农药残留速测设备。最近，农业部和国家质检总局联合发布了《无公害农产品管理办法》，进一步加强了对无公害食品的规范化管理。
北京、上海、江苏、海南、河北等省(市)重视食品卫生的源头管理，积极改善农业生态环境，加强食用农产品生产加工和农用生产资料的管理，建成了一批生产基地，推进标准化生产；同时，通过严把市场准入关，倡导食用农产品流通领域的规范化经营，引导无公害食用农产品的生产，取得了一定的成效。
二、食品卫生法实施中存在的主要问题
1、对食品安全卫生重要性的认识不足
一些地区的领导重经济发展、轻食品安全卫生，将食品行业仅仅视为地方的财源，存在“经济要上，大盖帽要让”、“先发展，后规范”等错误思想，对食品卫生监督管理不够重视，有的甚至阻挠执法。由于不少街头的“三无”(无食品卫生许可证、无健康证、无营业执照)食品摊点是由下岗职工和涌入城市的农民经营，有一些同志怕影响他们的就业，形成不稳定因素，因而执法时手软。
相当一部分食品生产经营者法律意识淡薄。许多消费者也缺乏食品卫生知识，自我保护能力差，不善于用法律武器维护自身的合法权益。
2、食品卫生监管工作存在着不少薄弱环节
由于经济发展水平不同，领导重视程度不同，我国地区之间、城乡之间食品卫生法实施力度和食品卫生状况差别较大。不少地方的集贸市场、个体摊贩、小型食品企业是食品卫生监管的薄弱环节。有些集贸市场的主办者只收费不管理，对非法经营的食品安全卫生不闻不问。特别是有些地区的城乡结合部与城市偏僻地区存在食品加工“黑窝点”；有的地方还存在拒绝检查甚至暴力抗法的现象。食品卫生监管工作漏洞也较多，一些执法者行为不规范，执法不严、违法不究、甚至以权谋私。有些地方基本上无人监管。
3、食用农产品的源头污染现象比较严重
影响我国食用农产品安全卫生状况的因素很多，如农业投入品结构不合理，不按操作规程使用农药、肥料、兽药和饲料添加剂，这些都构成对广大人民群众身体健康的威胁。目前对食用农产品的源头监督管理不力，尚未形成一个健全的安全保障体系。
4、食品卫生法律和卫生标准体系需要完善
我国有关食品卫生管理的法律、法规的数量虽然多，但仍存在以下几个主要的问题：
(1)现行食品卫生法的适用范围未包括种植业、养殖业，对食用农产品安全卫生的源头监管还缺乏法律依据。
(2)现行食品卫生法对违法行为的惩处力度不够，难以震慑违法者。
(3)近年来食品卫生管理工作中出现了一些新情况、新问题，食品卫生法的条文未能完全涵盖。
(4)食品卫生法实施细则一直未出台，在一定程度上影响了法律的实施效果。
我国的食品卫生标准体系亟待完善。目前我国食品卫生标准采用国际标准还比较少，新标准的制定工作滞后，不能满足新形势下食品安全卫生监管的要求。
5、监督管理体制需要进一步理顺
目前我国食品卫生监管工作涉及的部门多，各地普遍反映，有关部门之间职责分工不清，职能交叉，监督、监测力量不足与人力、物力、财力浪费现象并存；有的又存在管理不到位的现象；对社会公告食品的抽检情况，有时不一致甚至相互矛盾。检查过程中，各地都提出了进一步理顺食品卫生监督管理体制的要求。
6、投入不足，执法人员素质有待提高
由于投入不足，执法条件不能满足实际工作需要，是各地普遍存在的问题。许多地方因财政困难，食品卫生管理经费短缺，有的地方基本没有专项经费，连销毁不合格食品的费用都无法支付。基层普遍缺乏执法所需的交通、通讯、取证和监测设备。不少基层的监测机构仍在使用80年代以前配备的仪器，许多监测项目不能开展。不少地方食品卫生的监管工作仅局限于城区，还没有力量向城乡结合部和乡镇延伸。
许多基层食品卫生监督机构尽管是全额事业单位，但得不到全额拨付，有的地方还要求将“创收”部分上交给财政，致使这些机构重收费、轻监管，甚至片面追求经济利益。部分执法监督人员的职业道德和业务素质不高，培训的机会少，有的不能胜任工作。这些都影响了执法的公正性和严肃性。
三、几点建议
针对上述问题，我们提出以下建议：
1、进一步提高对实施食品卫生法重要意义的认识，有针对性地加强普法工作
首先，各级政府要高度重视食品卫生法的贯彻实施。民以食为天，食品行业与人民生活息息相关。食品消费约占我国居民生活消费的40%。食品行业是我国经济发展的支柱产业之一，在繁荣城乡市场、拉动内需、扩大外贸出口、增加劳动就业机会等方面都发挥了重要作用。食品卫生法贯彻执行得好不好，不仅直接关系人民群众的身体健康和生命安全，也影响经济发展、社会稳定和国际贸易竞争。因此，保证食品安全卫生，是各级政府义不容辞的责任，是实践“三个代表”重要思想的具体行动。要进一步加深对贯彻实施食品卫生法重要性、紧迫性的认识，把这项工作列入各级政府的重要议事日程，转变一些领导同志把严格执法同经济发展对立起来的错误观念，克服地方保护主义，增强依法行政的自觉性，加大执法力度，不断研究新情况，解决新问题，提高食品卫生监管能力。
其次，要重点加强对食品生产经营者的宣传教育，使他们知法、懂法、守法，依法规范生产经营行为，提高职业道德水准，真正把食品安全卫生视为行业的生命线，以诚信为本。事实证明，只有生产经营的食品安全卫生质量好，才能赢得广大消费者的信任，才能在国内外商战中立于不败之地，获得广阔的生存发展空间。
第三，要普及食品卫生知识和有关的法律知识，不断提高广大消费者对食品卫生的认识，增强自我保护的意识，发挥群众监督的作用，使有毒有害和假冒伪劣食品无处藏身。
2、加大执法力度，抓住薄弱环节，认真解决食品安全卫生的重点、热点问题
要加强对重点场所、重点食品、重点环节的监督管理。对集贸市场、饮食摊点、中小型餐馆与作坊，尤其是地处城乡结合部、城市偏僻街巷的食品生产经营单位要加强日常的监督管理工作，制定切合实际的管理规范，使这些地方的食品卫生状况有较大改善，解决好价格低廉食品的卫生保障问题。要明确集贸市场、食品批发市场的主办者为责任主体，严把市场准入和食品索证、验证两个关键环节，建立食品卫生承诺、公示和投诉制度。要确保学校、幼儿园、大型会议和活动集体用餐的安全卫生。
当前，要按照国家关于整顿和规范市场经济秩序的统一部署，严肃查处食品卫生方面的各种违法行为，做到有法必依，执法必严，违法必究。地区间要加强信息沟通，开展联合打假。对那些非法牟利、唯利是图，损害消费者健康甚至威胁消费者生命安全的不法分子坚决绳之以法，决不姑息。
3、加强全过程管理，从源头上保证食品安全卫生
要确立完整的食品安全卫生观念，实行从农田到餐桌全过程的管理。这是形势发展的必然要求，是人民群众的强烈呼声。从源头抓起，积极有效地改善食用农产品种植、养殖的环境和条件，从生产加工、包装、运输、贮存、销售到消费，所有环节都要控制住食品污染。这既是重要而紧迫的任务，又是长期艰巨的工作。今年七月，国务院召开了全国“菜篮子”工作会议，最近又专门发出通知，对今后工作做了全面的部署，要求加快实现由比较注重数量，向更加注重质量、保证卫生和安全转变，逐步实现由阶段性供求平衡向建立长期稳定的供给机制转变，让城乡居民真正长期吃上放心菜、放心肉，促进农业增效，农民增收。各地区、各有关部门要按照国务院的部署，加强领导、精心组织、明确分工、落实责任。
对食品企业既要加强监督，又要积极促进食品企业的规模化、集约化、规范化经营。要通过优质的服务，推动企业特别是帮助中小食品企业提高技术水平、管理水平和卫生水平。建议国务院及其有关部门采取必要措施，在各类食品行业中逐步推行食品良好生产管理规范(GMP)和危害分析关键控制点(HACCP)管理技术，促进企业实现食品生产经营的规范化管理。要把打假治劣与扶优扶强结合起来，实行品牌战略。努力建立和健全企业自律、行业管理、政府监管、群众参与的长效管理机制。
4、进一步完善食品卫生法律和卫生标准体系
建议抓紧修订食品卫生法，制定食品卫生法实施细则。尽快研究保障农产品质量安全的立法问题，制定相应的法律与配套法规。
食品卫生标准是食品卫生法制建设的重要组成部分，是依法监督管理的科学依据。目前我国食品卫生标准还不能满足食品卫生监管的需要，也不适应国际贸易的要求。建议参照国际食品法典的标准，加快食品卫生标准与国际接轨的进程，完善国家食品卫生标准体系。
5、理顺食品卫生监督管理体制
高效、健全的食品卫生监督管理体制是贯彻食品卫生法的重要保障。据了解，国务院和中编办正在研究食品卫生监督管理体制问题。建议尽快理顺食品卫生监督管理体制。鉴于食品卫生涉及的部门多，问题复杂，建议各级政府建立食品卫生工作领导小组或联席会议制度，统筹规划、及时协调各有关部门解决食品卫生监督管理工作中的重大问题。要加大地方各级政府的责任，由地方政府对辖区内的食品安全卫生的监管负总责，在政府的统一领导下，建立一个部门主管，各有关部门密切配合的管理体制。依据食品卫生法的规定，既要明确卫生行政部门是执法主体，也要明确相关部门的职责分工，使各部门各司其职、各尽其责，避免多头执法、交叉执法和执法不到位现象的发生。
建议国务院有关部门做好食品卫生信息的科学管理与发布工作，认真解决食品卫生信息多头发布、内容失实等问题，正确宣传食品安全卫生形势，以利于消费者全面客观地了解食品卫生状况，参与食品卫生的监督管理；这样做，也有利于维护国家经济安全和经济利益。
6、加大投入，依靠科技进步，提高监督、监测队伍的素质，强化食品卫生监督管理
建议各级政府认真落实中央关于卫生执法监督工作的经费由财政予以保证的决定，特别是要切实解决基层执法中面临的困难和问题，保障基层执法工作顺利开展。要认真实施国家关于“食品安全关键技术”的重大科技专项，建立符合我国国情的食品卫生科技支撑创新体系，增加我国食用农产品在国际市场上的竞争力。
要加快设备更新，增强食品卫生监督和检验的能力，下大力气研究与推广能在基层适用的成本较低、简便、快速、准确的监测技术，提高我国食品卫生监督检验的整体水平，减少和避免各种食品危害因素对人民身体健康的损害。
要加强食品卫生执法监督、监测机构和队伍的建设，充实基层卫生执法队伍，扩大执法监督、监测的覆盖面；要重视广大农村地区的食品卫生工作，积极探索解决乡镇食品卫生监管的办法。要把好进人关，大力开展执法人员的培训，不断提高执法人员的素质，规范执法行为，转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，树立卫生执法监督的良好形象。要学习和借鉴国外先进的管理经验，熟悉和应用WTO的规则，在扩大食品出口的同时，完善我国的技术性贸易措施，保证进口食品的安全卫生，保护人民群众的身体健康。
我们相信，只要我们充分重视，努力工作，常抓不懈，全面落实食品卫生法，认真研究并切实解决上述问题，我国食品卫生状况一定会再上一个新台阶。
以上报告，请审议。
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