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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2001-10-26 1:46:43
--2001年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
全国人大常委会副委员长 布赫
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会2001年执法检查的工作安排，今年8月至9月，常委会组织执法检查组对《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）贯彻实施情况进行了检查。这次执法检查以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，依据《农业法》的规定，结合当前农业和农村经济工作，重点检查了对巩固和加强农业基础地位的认识、推进农业和农村经济结构调整、农民增收减负和加强农业科技教育的情况。8月23日，检查组召开第一次全体会议，听取了国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院关于贯彻实施《农业法》情况的汇报。李鹏委员长在会上作了重要讲话。9月初，检查组分三个组到吉林、四川、湖北三省进行检查。检查期间，分别听取了三个省的政府及其有关部门和9个市、13个县贯彻实施《农业法》情况的汇报，并深入到20个乡镇检查了贯彻实施《农业法》的情况，与农村基层干部、人大代表、农民群众、龙头企业负责人、农业科技人员等进行了座谈，走访了部分农户。实地检查结束时，检查组分别与三省交换了意见。9月25日，检查组召开第二次全体会议，向国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院通报了执法检查情况。
现将这次执法检查的主要情况报告如下：
一、贯彻实施《农业法》取得的主要成效
总的看，在我国农业发展进入新阶段的形势下，各级政府贯彻实施《农业法》的工作进一步加强，依法保障和促进农业与农村经济持续健康发展，取得了明显成效。
（一）采取切实措施，加强农业基础地位
加强农业基础地位是《农业法》的基本要求。近年来，各级政府对农业基础地位的认识进一步提高，坚持把加强农业放在经济工作的突出位置，贯彻落实党在农村的各项政策，进一步明确农业发展的思路,积极推动农业和农村经济结构的战略性调整，千方百计增加农民收入。吉林、四川、湖北三省始终把农业放在经济工作的首位，适应新形势发展的要求，结合本省实际，不断完善农业发展思路。四川省提出了挑战传统农业，构建现代农业，加速实现由农业大省向农业强省转变的目标。吉林省提出要建设粮食大省、畜牧业大省、农产品加工业大省，进而实现农村经济强省的目标，并确立了突出工业拉动，用工业思维谋划农业的发展思路。湖北省对农业和农村经济工作实行党政双线领导责任制，提出要加大对农业的投入，提高农业的整体素质。
“九五”期间，国家对农业的投入进一步增加。财政支农支出、综合开发支出、农业事业费支出3051.88亿元；农业基本建设支出1576.02亿元;灾害救济支出188.28亿元。按可比口径，“九五”期间年均增长18％。其中，2000年以上各项农业支出1271.03亿元，比1997年增长近1倍。“九五”期间，还安排农业科研支出212.17亿元。2001年，国家财政安排各类农业支出2000多亿元，比去年又有所增加。吉林、四川、湖北三省“九五”期间的财政支农支出年均增长幅度，均高于同期财政收入增长幅度。同时，三省还通过多种渠道筹集社会资金，引进外资投资农业项目，并鼓励农民增加对农业的投入。农业投入的稳定增加，进一步加强了农村基础设施建设，提高了农业综合生产能力。“九五”期间，国家实施了“沃土工程”、“天然草原保护工程”、“农村道路和电网改造工程”等一批农业和农村基础设施建设项目；改造中低产田1.73亿亩，新增和改善灌溉面积1.32亿亩；建设国家商品粮基地县1003个、优质棉基地252个、糖料油料基地136个。
适应农业发展新阶段的要求，各级政府进一步转变职能，农村社会化服务体系不断完善。市场体系建设进一步加强，建设了一批产地批发市场，市场基础设施逐步完善。国家重点选择了潍坊、苏州、保定等十个地区为农村市场重点联系地区，拓宽了农产品流通渠道。信息体系建设取得很大进展，初步形成了以国家农业信息网为主体的信息服务网络。农产品标准和质量检验检测体系建设初具规模，制定了农业国家标准300多项，行业标准900多项，地方标准1.6万多项，建设了一批农产品标准化生产示范园区。吉林、四川、湖北三省也采取多种措施，加强农村社会化服务体系建设。吉林省组建了省级农村经济信息中心和农业信息平台，重点加强了110个农业标准项目。四川省在社会化服务体系建设方面涌现出一批好的典型，泸县仔猪批发市场通过专业协会信息网络把国内市场与国外市场联结起来，仔猪远销西北各省区和国外，收到了很好的经济效益。湖北省积极探索社会化服务体系建设的新路子，仙桃市积极开拓销售市场，形成了窗口销售、中介销售、协会销售、订单销售等市场营销体系，极大地带动了当地农村经济的发展。
（二）积极调整结构，大力发展农业产业化经营
处理好保障国家粮食安全与结构调整、农民增收这两方面关系，是当前农业和农村经济发展需要解决的重大课题。为贯彻落实中央的统一部署，农业部制定了关于做好2000年和2001年农业结构调整的意见，以及关于调整种植业和畜牧业生产结构的意见。全国各地都把结构调整作为当前农业和农村工作的主线，采取了一系列有力措施，并取得了初步成效。
农作物区域布局结构调整进程加快。小麦、油菜籽等主要农作物向优势产区集中。2000年5个小麦主产省的小麦面积占全国面积的比重由上年的49％上升到55.4％。油菜籽主产区也逐步向长江中下游地区集中，面积比重明显上升。吉林省的东、中、西和城郊四个不同特色的农作物区域结构正在形成。湖北省发展特色产品、产业，调整优化区域结构也收到初步成效。
农村产业结构逐步优化。农村非农产业的迅速发展，有力地推动了小城镇建设，加快了农村富余劳动力向二、三产业的转移。1999年底，全国农村从事二、三产业人员已达1.75亿。吉林省农村三次产业的比重由“八五”末期的54.4∶31.9∶13.7，调整到“九五”末期的42∶38∶20。
农业内部结构调整步伐明显加快。2000年，全国畜牧业占农业总产值的比重已接近1/3，带动相关产业产值达4000亿元以上，从事畜牧业及相关产业的劳动力近1亿人。四川省农业产值中，畜牧业比重达到43％，比上年增加4个百分点。吉林省畜牧业总产值达到286.5亿元，占农业总产值的44.1%，园艺及多种经营产值145亿元，占农业总产值的24.3%。
种植业结构调整取得突破性进展。作物结构由粮、经二元结构逐步向粮、经、饲三元结构转变。2000年，全国经济作物播种面积在总播种面积中的比例达到14.92%,比上年提高1.3个百分点，蔬菜播种面积比例达到11.1%，粮食播种面积比例则下降到69%。2000年，吉林省玉米播种面积下调20%左右，经济作物的播种面积达到1246.6万亩，比上年增长17.43%。湖北省粮经产值比由1995年的50∶50，调整到38∶62。
品种结构调整效果显著。2000年，全国优质小麦、优质稻、专用玉米、优质大豆分别比上年增加了2000万亩、7000万亩、3100万亩和2000万亩。优质专用小麦、优质油菜、优质早稻面积占该作物总面积的比重分别提高到20％、57％和50％以上。四川省优质稻面积比重已由18.4％上升到43.6％。吉林省优质专用粮食作物面积达到1720万亩，占农作物播种面积的21%，预计今年将达到40%，畜禽“四良四改”普及率达到60％，畜禽优质品率明显提高。
市场机制和产业化经营对结构调整的推动作用进一步增强。农业的市场化程度进一步提高，“订单农业”迅速发展。据不完全统计，今年全国夏收农作物“订单”面积已达5300万亩，比上年增长55％。目前全国有各类农业产业化经营组织3万多个，带动农户3900多万户，占全国农户总数的15％。为推动农业产业化经营，国家确定了151家重点龙头企业，并出台专门政策进行扶持。全国有24个省制定了扶持贸工农一体化经营发展的政策。吉林、四川、湖北三省依托粮食生产优势，扶持龙头企业发展，探索转化增值、良性循环的路子。吉林省规模较大的农业产业化龙头企业有210多个，年转化玉米能力达400多万吨。德惠市德大公司是国内大型肉禽加工企业，目前已形成年加工肉鸡7000万只、转化玉米60万吨、大豆45万吨的生产能力。为公司养鸡农民2万人，种植订单大豆的农户28.6万户。公司直接和间接安排农村劳动力15万人，带动范围达7个县市、62个乡镇、600多个村屯。
（三）农民收入出现恢复性增长，减负工作取得新进展
从全国情况看，农民增收的外部环境有所改善，今年上半年人均纯收入1063元，比去年同期增加50元，扣除价格因素，实际增长4.2％，增幅比去年提高2.4个百分点。今年上半年，吉林省农民人均现金收入1022元，同比增长8.7％。四川省、湖北省今年上半年农民人均纯收入分别比去年增长48元和80元。
各级政府高度重视农民负担的监督管理工作，强化减负工作责任制，严格执行“一项制度，八项禁止”的规定，加大对农村中小学收费、电价、报刊摊派、达标升级活动等专项治理力度，严肃查处加重农民负担的违纪违法案件，坚决防止“三乱”反弹。农民减负工作取得了阶段性成果。据统计，2000年农村居民人均税费负担额由上年的100元下降到90元，占纯收入的比重由上年的4.5％下降到4％。吉林、四川、湖北三省都采取了一系列有力措施，加大减负力度，2000年,吉林省、湖北省农民人均提留统筹费占纯收入的比重为3.1％和3％,分别比上年降低了0.4和0.3个百分点。
（四）实施科教兴农战略，不断推进农业科技进步
各级政府把科技进步作为振兴农业的强大动力和主要支撑，采取多种措施，加快组织实施《农业科技发展纲要》，深化科技体制改革，提高农业科技创新能力，目前全国农业科技贡献率达到42％。
“九五”期间，在863计划高新技术农业领域中，启动了作物育种、胚胎移植、农业信息等方面的200多个项目；农业科技攻关在全国共建立各类试验基地1995个，示范点4807个。同时，扩大了“丰收计划”、“种子工程”等项目规模，重点推广了优质新品种、栽培技术、旱作节水技术等50多项先进适用技术，启动了15个“科技兴农与可持续发展综合示范试点县”和100个“生态家园富民计划示范村”。在继续实施“绿色证书”工程的同时，推出了“跨世纪青年农民培训工程”和“西部开发农业人才培训计划”，目前已安排295个县，计划培训100万农民。四川在水稻、玉米等品种改良方面取得重大进展，湖北省推广了240多项农业先进适用技术。吉林省农业科技进步贡献率达到45%。吉林、四川、湖北三省在“九五”期间，通过培训取得“绿色证书”的农民分别为19万人、40万人和48万人。农村教师工资拖欠问题基本得到解决。
二、《农业法》贯彻实施中存在的主要问题
在充分肯定贯彻《农业法》取得成绩的同时，必须看到，当前制约农业和农村经济发展的一些突出问题还没有从根本上得到解决。
（一）农业投入不足，投资效益低。农业基本建设投资的总量虽然不断增加，但占全社会基本建设投资的比重却比较低，农业贷款占总贷款余额比重也呈下降趋势。农业信贷资金不足和农民贷款难问题仍然比较突出。现行财政投入统计中，把对大江大河治理、天然林保护、退耕还林还草等公益性投入作为大农业的投入，总额多，增长快，但对与农业生产有直接关系的投入却不多。同时,农业投资决策机制不适应形势发展要求，投资的责、权、利脱节，影响投资效益。
(二)农业基础设施脆弱，抗御自然灾害的能力不强。农业基础设施年久失修的现象比较突出，农业抵御旱涝、低温等自然灾害的能力低，一遇灾情粮食大幅减产。今年入春以来，北方大部分地区旱情严重，全国农作物受旱面积3.02亿亩,成灾面积1.2亿亩。去年吉林省遭受严重旱灾，粮食产量下降到1638万吨，比1998年减产近35%。四川省今年受旱，近50％的农田灌溉得不到保障，粮食产量预计下降420万吨，减产12％。同时，乡村基础设施建设投入不足，道路、供水、电力、通讯等设施落后。
（三）结构调整和产业化经营进程较慢，有关政策不落实。对结构调整的指导和协调力度不强，各地结构调整中存在比较普遍的盲目性和趋同性。国家八部委出台的“关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见”，因有些规定不够具体，难以落实。受现行信贷政策的影响，龙头企业很难得到贷款，一些好的农产品加工项目迟迟不能上马。结构调整缺乏资金保障，农民贷款渠道单一，条件限制过多，种养大户资金短缺现象比较突出。
（四）农民收入增长缓慢，负担依然较重。农民收入增幅连续四年下降，2000年仅为2.1％。东北三省、陕西、宁夏和广西6个省区的农民收入是负增长，吉林省农民人均纯收入降幅达10.3％。同时，农民收入也表现出很大的不平衡性，非农兼业户增收、纯农户减收，农民从粮食生产中得到的收入逐年下降。西部12个省、区、市的农民收入只有全国平均水平的72％。农民提留统筹费虽然基本控制在上年人均纯收入的5％以内，但此外的乱收费、乱罚款、乱摊派等问题仍然没有得到有效解决。
（五）农业科技教育不适应农业发展的要求。对农业科技的投入虽有所增加，但增幅不大，新技术开发和推广受到制约。一些地方的农业技术推广机构不健全，经费困难，影响了农业技术推广工作的开展。农业科研、教育、推广结合不够紧密，科技资源配置与农业产业化的发展不适应，产前、产中、产后的科研力量薄弱。农产品加工技术开发滞后，技术支撑力不强。农民的总体素质不高，掌握现代科技的能力较差。
（六）农业支持保护体系不完善。我国加入世界贸易组织后，农业将面临严峻挑战。但我国对农业的支持保护体系尚不完善，与世界贸易组织有关规则接轨的政策法规还没有制定出来，对农业的补贴政策与世界贸易组织的规则不符。农村社会保障、金融服务、农业灾害保险等制度还不健全。农村市场体系、农产品质量标准体系、市场信息体系没有完全建立起来，生产经营与市场需求脱节的问题比较严重。农用生产资料的生产水平较低，农产品生产成本高，缺乏市场竞争力。
检查中，各地还普遍反映，现行《农业法》已不能适应形势发展的要求，进行全面修改势在必行。修改中应适应建立市场经济体制和加入世界贸易组织的要求，对农业的投入和支持保护、农业产业化经营、农村土地流转、农民专业合作经济组织、农技推广、农产品质量标准、农业综合执法等问题作出重点规范。
三、改进《农业法》执法工作的几点建议
根据当前《农业法》贯彻实施中存在的上述问题，对改进农业执法工作提出以下建议：
（一）增加农业投入，改革农业投入机制，提高支农资金的使用效率。除了增加对大江大河治理、天然林保护、退耕还林还草等投入外，要加大对农牧业生产的直接投入。重点是对农业结构调整、农作物种子工程、农田水利基本建设、农产品市场、质量标准、信息体系建设等增加投入。加大对粮食主产区的投入，对具有较强带动能力的大的农业发展项目，在资金上要给予重点扶持。改革农业投入机制，加强各项资金的统筹协调，充分发挥各有关部门的作用，提高资金使用效率。扶持农用生产资料的生产，降低农产品生产成本。
（二）推进结构调整，发展产业化经营，提高农民的组织化程度。尽快落实“关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见”，对符合贷款条件的龙头企业，要增加流动资金贷款。对市场前景广阔、带动能力较强的农业产业化项目，要在财政资金、国债资金、信贷资金等方面予以支持。要从战略上考虑，探索解决粮食安全和农民增收的新途径。要重视发展农产品加工业的龙头企业，在粮食主产区建设一批大型农产品加工项目，使增产的粮食有稳定的消化渠道，实现粮食转化增值，增加农民收入，增强粮食产区地方财力，建议选择少数重点粮食大省进行此项规划和建设。要对农村生产经营体制进行创新，积极引导和发展农民专业合作经济组织，提高农民的组织化程度，使龙头企业与农民组成紧密的利益共同体，使农民获得更多的农业后续效益。
（三）广开增收门路，切实减轻负担，保护农民的合法利益。要通过结构调整、发展产业化经营和农村二、三产业等各种有效措施，千方百计增加农民收入。要以江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，真正把促进农民增收放在农业和农村工作的突出位置，加强组织领导，实行责任制度。对农民增收减负实际效果，各有关部门要加强统计工作，完善统计结果的审核制度。要继续认真贯彻全国减轻农民负担工作电视电话会议精神，抓好各项减负政策的落实。作为减轻农民负担的一个重要方面，要认真调查研究新形势下如何发展农村集体经济的问题，完善农村统分结合的双层经营体制。要根据中央的统一部署，搞好农村税费改革试点工作。
（四）加强农业科技推广，发展农村教育，提高农业的科技水平和农民素质。要健全农业技术推广机构、明确职能、稳定队伍、提高素质、保证经费。要重点加强优质新品种选育、节水技术、农产品精深加工和储运技术等方面的技术攻关和成果推广。要加强对农民的科技文化教育，广泛开展农业科技普及和技术培训工作。要尽快解决农村中小学校舍建设和维修的资金渠道问题。
（五）健全和完善农业支持保护体系，保障和促进农业持续健康发展。我国加入世界贸易组织后，将直接参与农业国际化进程。要充分利用世界贸易组织规定的“绿箱”政策，加快制定和实施应对政策和措施，保护国内市场，提高我国农产品的国际市场竞争力。要把对农业的支持和保护重点放在生产环节，以及直接面向农民的补贴等方面，建议尽快出台有关农业补贴方面的法规。要加强农业基础设施、农业科技教育、社会化服务体系等方面的建设，建立和完善农村社会保障、贫困地区扶持、农业灾害保险等制度。
以上报告，请审议。
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